Resumo: A Resolução nº 12/2009 do Superior Tribunal de Justiça tratava de disciplinar o processamento de reclamações contra decisões de turmas recursais dos juizados especiais estaduais quando estas contrariavam a jurisprudência da corte superior. Contudo, tal ato normativo foi revogado pela Emenda Regimental nº 22/2016 e em seu lugar foi elaborada a controversa Resolução nº 03/2016 a qual estabeleceu o cabimento dos tribunais estaduais para julgamento das mesmas reclamações. Tal atribuição é fortemente criticada, pairando diversas dúvidas acerca de sua validade constitucional.
Palavras-chave: Juizados Especiais. Reclamação. Recursos. Uniformização de Jurisprudência.
1. INTRODUÇÃO
Em certa ocasião[1], a Ministra Nancy Andrighi rememorou caso histórico interessante em que, no Século VII, o imperador chinês Hang Hsi teria ordenado forma peculiar de tratamento aos súditos que se dirigissem aos tribunais. Deveriam os cidadãos serem tratados de forma impiedosa, inescrupulosa e humilhante, de forma a contraírem medo dos tribunais e juízes.
Acreditava o imperador que um sistema judiciário célere e funcional estimularia a litigância, levando a uma infindável quantidade de casos a qual o Estado não teria meios de suportar.
Contudo, passados mais de treze séculos, a história mostrou uma diferente realidade: um fator decisivo de desestabilização social é a litigiosidade reprimida[2], uma vez que a população pode ser estimulada a buscar meios alheios ao sistema legal para solucionar conflitos.
Fica patente, assim, a necessidade de se efetivar a prestação jurisdicional de maneira célere, efetiva e barata a quem a procure. Embora tais princípios devam existir na justiça comum, é nos juizados especiais cíveis que são cristalizados com mais vigor:
A finalidade principal dos Juizados Especiais Cíveis é, sem dúvida, facilitar o acesso à justiça. Havia um consenso no sentido de que a Justiça era lenta, cara e complicada, não se mostrando compensador submeter questões singelas à apreciação do Poder Judiciário.[3]
Nesse sentido, foi instituído o sistema de juizados especiais, por meio da Lei nº 9.099/95, em substituição ao antigo juizado de pequenas causas da revogada Lei nº 7.244/84. Posteriormente, foram editadas as Leis nº 10.259/01 e nº 12.153/09 as quais tratam respectivamente dos Juizados Federais e dos Juizados da Fazenda Pública.
Embora todos esses diplomas tratem do microssistema de juizados especiais, não o fazem da mesma maneira, sendo que o primeiro não dispõe, com as duas outras, de mecanismo de uniformização de jurisprudência entre turmas recursais.
2. AUSÊNCIA DE MECANISMO DE UNIFORMIZAÇÃO JURISPRUDENCIAL NOS JUIZADOS ESPECIAIS CÍVEIS ESTADUAIS
A Lei nº 9.099/95 prevê como espécies recursais apenas os embargos de declaração e o recurso inominado. Este último é julgado por turmas recursais integradas por juízes de primeiro grau. Ademais, é cabível também, por força do art. 102, III, ‘a’ da Constituição Federal, a interposição de Recurso Extraordinário, conforme preceitua a Súmula nº 640 do STF.
Não é pois, cabível a interposição de Recurso Especial contra decisão de turmas recursais, conforme entendimento cristalizado na Súmula nº 203 do STJ: “Não cabe recurso especial contra decisão proferida por órgão de segundo grau dos juizados especiais”.
Tal distinção se dá por meio da interpretação literal do art. 105, III da Constituição da República, que afirma caber ao STJ o julgamento em Recurso Especial apenas de causas decididas em única ou última instância por Tribunais Regionais Federais ou pelos Tribunais dos Estados.
Fica claro, portanto, a intenção do legislador em tentar ao máximo limitar a amplitude do processo nos juizados ao âmbito do próprio Estado-membro, sob pena de aniquilação do propósito próprio do juizado em ser mecanismo célere e acessível de jurisdição.
Essa limitação, contudo, tem vantagens e desvantagens, as quais são bem sintetizados por Alexandre Freitas Câmara:
O não-cabimento do recurso especial, como tudo na vida, tem aspectos positivos e negativos. O aspecto positivo, sem sombra de dúvida, está ligado à celeridade processual, uma vez que admitir o recurso especial não só faria com que o processo em que o mesmo fosse interposto demorasse ainda mais, mas faria também com que o STJ ficasse ainda mais assoberbado de trabalho do que já está, uma vez que lhe chegariam incontáveis processos que hoje não ascendem àquela Corte. O aspecto negativo é a inexistência, por conta do não-cabimento do recurso especial e da falta de previsão de qualquer outro mecanismo que pudesse produzir tal efeito, de um sistema destinado a uniformizar a interpretação da lei federal, sendo certo que divergências há, nos Juizados Especiais Cíveis, em incontável número.[4]
Para os fins deste estudo, avulta a importância do segundo aspecto enfatizado pelo autor, qual seja, a carência de mecanismo uniformizador da jurisprudência das turmas recursais. Como já assinalado, há fortes divergências tanto do ponto de vista interno ao próprio Estado como do ponto de vista externo, entre turmas recursais de Estados diferentes.
Sobre o tema, é importante destacar o veto ao art. 47 da Lei nº 9.099/95. Tal dispositivo pretendia criar uma espécie de embargos de divergência quando houvesse dissidência entre turmas recursais ou jurisprudência do próprio Tribunal de Justiça.
As razões do veto, apontadas pelo Ministério da Justiça, afirmam que tal recurso iria de encontro aos objetivos do sistema de juizados:
O art. 47 do projeto de lei deve ser vetado, com fundamento no interesse público, porque a intenção que norteou a iniciativa parlamentar foi propiciar maior agilidade processual, o que não aconteceria com a sanção deste dispositivo, visto que ele ensejaria o aumento de recursos nos tribunais locais, em vez de sua diminuição. Daí, não mais haveria brevidade na conclusão das causas, contrariando todo o espírito que moveu a proposição e que traduz o anseio de toda a sociedade brasileira.[5]
Segundo leciona Lorencini[6], caso vigorasse esse dispositivo, haveria julgamento em última instância por tribunal, viabilizando assim Recurso Especial e, novamente, seria contrariado o espírito do microssistema.
Ainda segundo o autor, mecanismo desejável seriam a instituição de Turma de Uniformização, conforme concebido na Lei nº 12.259/01 no âmbito federal, uma vez que está situada no âmbito do mesmo Juizado Especial.
De fato, o instrumento de uniformização de jurisprudência existente nos Juizados Federais, no art. 14 da lei respectiva, não existe no âmbito dos Juizados Estaduais:
A Lei nº 9.099/1995 apresenta lacunas em relação ao controle de decisões das Turmas Recursais dos Juizados Especiais estaduais no que tange à uniformização de jurisprudência, o que pode gerar a perpetuação de decisões contrárias ao entendimento do STJ, afrontando-se, em última análise, o princípio da segurança jurídica e a própria completude da prestação jurisdicional.[7]
Frise-se que há autores que afirmam que os três diplomas legislativos acerca dos Juizados Especiais se complementam e formam um único microssistema, de tal sorte que nada impede um diálogo entre eles de forma a permitir o uso subsidiário de um no outro. Nesse sentido Câmara leciona:
Volto a sustentar aqui o que venho dizendo ao longo desta exposição: a Lei nº 9.099/95 e a Lei nº 10.259/01 formam, juntas, um só sistema processual, a que venho dando o nome de Estatuto dos Juizados Especiais Cíveis. A meu juízo não é só a Lei nº 9.099/95 que se aplica subsidiariamente aos Juizados Especiais Cíveis federais, mas também a recíproca é verdadeira, aplicando-se subsidiariamente a Lei nº 10.259/01 aos Juizados Especiais Cíveis estaduais.[8]
Por meio desse entendimento seria possível sustentar a aplicação do mecanismo de uniformização dos Juizados Especiais Federais e da Fazenda Pública aos Juizados Estaduais[9], contudo tal não é a posição que prevalece, como será visto a seguir.
Importante visualizar ainda que há vozes afirmando que a omissão do legislador na Lei nº 9.099/95 foi intencional, tendo em vista a natureza diversa entre esses juizados e os federais e da fazenda:
A Lei n. 9.099/95, deliberada e conscientemente, em sintonia com a Constituição da República, excluiu o STJ dos Juizados Especiais Cíveis. É a concretização do princípio da razoabilidade. As hipóteses de acesso ao STJ devem, necessariamente, estar previstas em norma constitucional. Inadmissível, portanto, atribuir-lhe novas competências que não se encontrem estipuladas na Constituição da República.[10]
Segundo os autores, há uma lógica subjacente à omissão do legislador. É que os Juizados Federais e da Fazenda possuem ínsita a vinculação incindível ao princípio da legalidade, uma vez que tratam de relação em que está presente um ente público, não havendo possibilidade de transigir por força da indisponibilidade do interesse público.
Já nos Juizados Cíveis a situação é diversa, pois os “princípios norteadores do juizado (oralidade, simplicidade, economia processual, celeridade e informalidade) permitem o juízo de equidade, o que é recomendável, considerando a natureza dos conflitos de interesses ali solucionados e as grandes diversidades existentes no país”.[11]
A questão porém sofreu uma modificação profunda após julgamento do STF em 2009, no qual se atribuiu competência ao STJ para apreciar divergências entre turmas recursais por meio de reclamação.
3. MODIFICAÇÕES INTRODUZIDAS PELOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RE Nº 571.572
De maneira bastante controversa, o EDcl no RE 571.572 julgado em agosto de 2009 resolveu o problema da falta de instrumento cabível para uniformizar jurisprudência de turmas recursais.
No julgamento, de relatoria da Min. Ellen Gracie, constam da ementa os seguintes excertos:
(...)
4. Inexistência de órgão uniformizador no âmbito dos juizados estaduais, circunstância que inviabiliza a aplicação da jurisprudência do STJ. Risco de manutenção de decisões divergentes quanto à interpretação da legislação federal, gerando insegurança jurídica e uma prestação jurisdicional incompleta, em decorrência da inexistência de outro meio eficaz para resolvê-la.
5. Embargos declaratórios acolhidos apenas para declarar o cabimento, em caráter excepcional, da reclamação prevista no art. 105, I, f, da Constituição Federal, para fazer prevalecer, até a criação da turma de uniformização dos juizados especiais estaduais, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça na interpretação da legislação infraconstitucional.[12]
Como se percebe, o pretório excelso acabou por atribuir ao STJ, ante a falta de incidente de uniformização próprio, a competência para julgar reclamações constitucionais, a pretexto de preservar a autoridade da corte superior.
Não é objetivo deste trabalho discorrer amplamente sobre a reclamação, instrumento deveras complexo e com posição peculiar entre os meios autônomos de impugnação de decisões judiciais e administrativas. Contudo, deve-se destacar que o STF já fixou sua natureza jurídica como manifestação do direito de petição[13], embora o entendimento não seja pacífico.
Essa atribuição sui generis de competência ao STJ sofreu fortes críticas por diversos autores além de resistência dos próprios ministros desta corte, contudo o tribunal passou a exercê-la, editando a Resolução nº 12/2009 que normatizou a incumbência.
Alguns teóricos alegam que o STF realizou inovação processual ao criar novo meio impugnativo sem lei autorizativa: “O acórdão [EDcl no RE 571.572], laconicamente fundamentado, implica usurpação de competência legislativa, rompendo com o princípio da separação de poderes”.[14]
Outros, ainda destacam que a solução tornou clara ainda a inadequação do instrumento da reclamação para a realidade dos juizados:
Esse instrumento, a par de sua duvidosa constitucionalidade, se mostrou inadequado para tratar das divergências jurisprudenciais nos Juizados Especiais. Por um lado, o STJ fazia de tudo para não admitir as reclamações, por entender que essa atribuição não lhe cabia; por outro, parte de suas orientações não era voltada para a realidade dos Juizados Especiais, na medida em que não admitia recurso especial das decisões proferidas pelas Turmas Recursais (Súmula 203).[15]
De fato a atribuição realizada pelo STF, ao STJ, resultou numa ampliação excessiva de processos do já assoberbado Tribunal da Cidadania. Segundo notícia divulgada em seu próprio portal, em 2009, ocasião em que foi editada a resolução nº 12 havia apenas 150 reclamações distribuídas. Já ao final de 2011, o número estava em 2.300.[16]
4. REVOGAÇÃO PELO STJ DA RESOLUÇÃO Nº 12/2009 E EDIÇÃO DA RESOLUÇÃO Nº 03/2016
O julgamento de reclamações por divergência em turmas recursais no STJ passou a ter um novo desenvolvimento a partir do julgamento da Rcl nº 18.506/SP. É que, nesse processo, o Min. Luis Felipe Salomão, em voto vista, defendeu a invalidade da Resolução nº 12/2009 editada pelo próprio Tribunal.
Afirmou o ministro que, apesar de a resolução haver sido editada em observância à decisão do STF, pressupunha o pretório excelso que o Congresso Nacional sanaria a omissão existente na Lei nº 9.099/95.
Todavia, passados mais de cinco anos, ainda tramitavam no Congresso Nacional o PLC 16/2007 e PL 5.741/2013 sem perspectiva de aprovação. Enquanto isso, as reclamações se multiplicavam, prejudicando o funcionamento de uma Corte Superior com um volume inaceitável de feitos de pequena complexidade:
Afinal, a utilização, ainda que temporária, do manejo da reclamação diretamente ajuizada no Superior Tribunal de Justiça, em se tornando a regra, subverte tanto a lógica que preside o sistema dos juizados especiais - que prima pela celeridade -, quanto a própria existência de Tribunal Superior e de superposição, que não pode ser encarado como terceira instância de jurisdição, uma vez que o processo certamente se tornará mais demorado com a concentração de todos os feitos que tramitam nos juizados especiais do Brasil, diretamente afetados ao STJ, e sem a imposição de nenhum filtro prévio, diversamente do recurso especial - via recursal destinada, por excelência, à uniformização da interpretação da legislação federal -, que ostenta rígidos requisitos de admissibilidade.[17]
Para além da questão pragmática de ser inviável materialmente assumir o julgamento de tantas reclamações, o ministro entendeu não haver suporte constitucional para a competência.
É que o cabimento da reclamação constitucional existe apenas em três casos: existência de processo subjetivo anterior, o qual gerou decisão do STJ, posteriormente descumprida; existência de processo objetivo, o qual gera efeitos vinculantes erga omnes; ou ainda descumprimento de súmulas vinculantes.
Ocorre, porém, que nenhuma das três hipóteses se aplica às reclamações ao STJ contra decisão de turma recursal, uma vez que não cabe reclamação por mero descumprimento de jurisprudência da corte, em face da ausência de efeito vinculante. Nesse sentido:
(...) a reclamação se presta para fazer valer a decisão proferida pelo STJ e STF no mesmo processo em que ela deixou de ser observada, ou então para fazer valer decisão tomada pelo STF que tenha efeito erga omnes (como ocorre, por exemplo, nas ações diretas de inconstitucionalidade). Em outras palavras: a reclamação não poderia ser proposta para garantir a eficácia e a observância de decisão proferida em outro processo - como quer o STF - e isto, principalmente, em razão dos limites da coisa julgada, conforme dispõe o art. 472 do CPC (LGL\1973\5). As decisões, via de regra, só produzem efeitos para as partes entre as quais são dadas, não beneficiando nem prejudicando terceiros. Assim, não se pode propor uma reclamação alegando que o juizado especial divergiu ou descumpriu decisão do STJ proferida em outro processo, até porque a decisão paradigma não tem efeito vinculante.[18]
Ainda nesta matéria, durante a Rcl nº 18.506/SP, foi proposta solução pela Min. Nancy Andrighi, no sentido de se delegar ao STJ o julgamento de reclamações por divergência entre turmas recursais e a jurisprudência da Corte Superior. Em sequência foi logo editada a Resolução nº 03/2016 prevendo tal competência.
Novamente diversos questionamentos podem ser feitos contra tal ato normativo. De plano, nota-se uma incongruência ao atribuir competência processual a tribunais estaduais por ato infralegal.
Ademais, reclamações, conforme preceitua o art. 988, § 1º do CPC, são julgadas pelo próprio tribunal cuja competência se quer resguardar. Assim, a Resolução nº 03/2016 aparenta ser simultaneamente inconstitucional e ilegal[19].
Desde então a situação ainda se encontra indefinida, havendo posicionamentos que defendem a invalidade da resolução, por desrespeito à decisão do STF nos Embargos de Declaração no RE nº 571.572 e a consequente manutenção da competência do STJ para julgar reclamações[20].
Além disso, alguns tribunais têm se recusado a assumir a competência definida na resolução nº 03/2016 do STJ, invocando conflitos negativos de competência ao STF[21]. Nesses casos, porém, o STF tem se manifestado pela inadmissibilidade do incidente.
É que, existe jurisprudência reiterada do pretório excelso de não acolher a possibilidade de conflito de competência entre o STJ e um tribunal de segundo grau da justiça comum, uma vez que, nesses casos, vigora a hierarquia.[22] [23]
Por outro lado, há tribunais que aceitaram e vem cumprindo a determinação da corte superior. É o caso do TJPE, que editou a resolução nº 394/2017 em que atribui à Turma Estadual de Uniformização a competência para julgar reclamações por divergência contra jurisprudência do STJ.
