Garantias constitucionais ao exercício da liberdade de imprensa

Sumário: 1. Introdução. 2. Proibição de censura. 3. Proteção do sigilo da fonte. 4. Proibição de restrições ao livre exercício da profissão de jornalista. 5. Imunidade tributária. 6. Limitação material ao poder de emendar. 7. Referências bibliográficas.

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1. Introdução

Não há dúvidas sobre a relevância da liberdade de imprensa para a ordem constitucional brasileira vigente. Nesse sentido, muito se afirma sobre a influência do exercício desse direito fundamental no regime democrático, sendo certa a intensa relação dessa liberdade com os poderes político e econômico.

Não poderia, nesse diapasão, o texto constitucional brasileiro vigente deixar de apresentar inúmeras garantias ao exercício regular dessa liberdade, uma vez que a inexistência daquelas poderia resultar em completo esvaziamento desse direito fundamental.

O presente trabalho tem como finalidade, assim, analisar as garantias relacionadas ao exercício da liberdade de imprensa previstas na ordem constitucional brasileira vigente.

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2. Proibição de censura

A censura representa evidente restrição à liberdade de imprensa, pois consiste em uma verificação administrativa prévia do conteúdo a ser transmitido pelos meios de comunicação social, com vistas a impedir a sua veiculação, caso exista alguma incompatibilidade com o paradigma adotado pelo poder instituído. A proibição da censura, como regra geral, é medida que se impõe em um Estado de natureza democrática^[1].

No texto constitucional brasileiro de 1988, a proibição da censura encontra-se inserida nos artigos 5º, IX, e 220, § 2º, nos seguintes termos:

Artigo 5º. Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

IX – é livre a expressão da atividade intelectual, artística, científica e de comunicação, independentemente de censura ou licença.

Artigo 220. A manifestação do pensamento, a criação, a expressão e a informação, sob qualquer forma, processo ou veículo não sofrerão qualquer restrição, observado o disposto nesta Constituição.

§ 2º É vedada toda e qualquer censura de natureza política, ideológica e artística.

O que se proíbe é a censura administrativa, realizada pelo Poder Executivo, o que não se confunde com a possibilidade de limitação ao exercício da liberdade de imprensa realizada pelos Poderes Legislativo e Judiciário, tendo em vista a harmonização dos diversos direitos fundamentais tutelados pela ordem constitucional brasileira^[2].

Sobre essa garantia, leciona Manoel Gonçalves Ferreira Filho, nos seguintes termos:

A garantia da liberdade de expressão do pensamento é a proibição da censura. Essa consiste na verificação, anterior à divulgação, da compatibilidade entre um pensamento que se quer exprimir e as normas legais vigentes. Tal verificação, obviamente, pressupõe um texto sobre o qual se faça o exame, o que exclui a manifestação do pensamento pela palavra falada. Pela palavra falada espontânea, ou não lida, evidentemente, acrescente-se. Por outro lado, é inerente ao conceito o caráter prévio da verificação. A censura é, pois, sempre prévia. “Censura” a posteriori é repressão^[3].

A proibição de censura representa garantia fundamental para o exercício da liberdade de imprensa, pois estabelece regra geral, segundo a qual os meios de comunicação social podem, em princípio, exercer amplamente essa liberdade, respeitados, unicamente, os demais limites com fundamento constitucional^[4].

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3. Proteção do sigilo da fonte

A proteção do sigilo da fonte é garantia expressamente prevista no artigo 5º, XIV, da Constituição de 1988, nos seguintes termos:

Artigo 5º. Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

XIV – é assegurado a todos o acesso à informação e resguardado o sigilo da fonte, quando necessário ao sigilo profissional.

Observa José Afonso da Silva que a garantia constitucional do sigilo da fonte, que se dirige “primariamente aos profissionais da comunicação”, caracteriza-se como “o direito de o profissional não revelar quem lhe transmitiu a informação, onde e como ela foi obtida”. Essa garantia, contudo, segundo José Afonso da Silva, não é absoluto, pois o próprio texto constitucional “já o denota com a limitação de que o sigilo só tem cabimento ‘quando necessária ao exercício profissional’”; ainda segundo o mesmo autor, “a demonstração de sua desnecessidade em caso concreto é função de quem pretenda afastá-lo”^[5].

No direito francês, a título exemplificativo, há dispositivo no Código de Processo Penal que determina que “todo jornalista, ouvido como testemunha sobre informações recolhidas no exercício de sua atividade, está livre para não lhes revelar a origem”, o que foi confirmado pelo Tribunal Europeu em decisão de 2003^[6].

Por fim, no direito processual penal brasileiro, ainda a título ilustrativo, há dispositivo inserido no artigo 207 do Código de Processo Penal, segundo o qual “são proibidas de depor as pessoas que, em razão de função, ministério, ofício ou profissão, devam guardar segredo, salvo se, desobrigadas pela parte interessada, quiserem dar o seu testemunho”.

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4. Proibição de restrições ao livre exercício da profissão de jornalista

A previsão da liberdade de exercício profissional, que encontra fundamento na reação à existência de corporações e de seus privilégios, é recorrente nos textos constitucionais brasileiros. O direito fundamental ao exercício de trabalho, ofício ou profissão, contudo, não deve ser ilimitado, vez que, em função da natureza do trabalho, do ofício ou da profissão, são necessárias qualificações mínimas para o seu exercício^[7]. Trata-se, assim, de norma constitucional autoexecutável, mas de eficácia contida ou restringível^[8].

A Constituição de 1988, em seu artigo 5º, XIII, assegura a liberdade de exercício de trabalho, ofício ou profissão, nos seguintes termos:

Artigo 5º. Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

XIII – é livre o exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, atendidas as qualificações profissionais que a lei estabelecer.

A Constituição de 1988, assim, claramente permitiu à legislação ordinária^[9] o estabelecimento de condições ao exercício de trabalho, ofício ou profissão. Sobre o dispositivo, comenta Manoel Gonçalves Ferreira Filho:

O texto em epígrafe se preocupa com a liberdade de escolha do trabalho. Qualquer um pode escolher a atividade socialmente útil a que se deverá empregar. Isto não significa, porém, conforme entendiam os positivistas, que qualquer um possa exercer um ofício ou profissão, a seu bel-prazer, independentemente do preenchimento de qualquer condição de capacidade. Exatamente por isso a parte final do preceito em estudo é bem clara em afirmar a liberdade de trabalho, desde que preenchidas as condições de capacidade que, eventualmente, a lei estabeleça^[10].

Essas exigências estabelecidas por lei, por outro lado, não podem ser arbitrariamente estabelecidas, em desconformidade com a finalidade do dispositivo, que é a identificação de trabalhos, ofícios ou profissões que exijam conhecimentos específicos para o seu exercício, como medida de segurança social (proteção da coletividade). Nesse diapasão, necessária a transcrição de trecho de Pontes de Miranda sobre o assunto, em comentário ao artigo 141, § 14, da Constituição de 1946^[11], plenamente aplicável ao texto constitucional em vigor:

2) LIBERDADE DE PROFISSÃO – Liberdade de profissão significou, de início, exclusão do privilégio de profissão, das corporações de ofício. Na Constituição de 1946, ao mesmo tempo em que se reconhece a liberdade de profissão, previu-se o direito de legislação, o exercício das profissões liberais, bem como as restrições impostas pelo bem público. Em alguma coisa, portanto, o texto constitucional de 1946 discrepa do texto constitucional de 1891; aproximando-se do texto constitucional de 1934. O que é preciso é que as exigências para o exercício das profissões não criem inacessibilidades, por diferenças de nascimento, de sexo, de raça, de profissão anterior lícita dos indivíduos em causa, ou de qualquer dos pais deles, de classe social, de riqueza, de crenças religiosas ou de ideias políticas. Assim, em conjunto e harmonicamente, podem e devem ser entendidos os preceitos constitucionais sobre educação, profissão e trabalho. Não se pode vedar a profissão de médico, ou de advogado, ou de engenheiro, ou qualquer outra, a quem seja separatista (a tendência política a que não é dado chegar à realidade, dentro da ordem constitucional, se bem que os textos permitam emenda unitarista, clericalista, fascista, socialista, comunista, ou monocrática), ou monarquista^[12].

Assim, leis que estabeleçam condições arbitrárias para o exercício de determinado trabalho, ofício ou profissão são inconstitucionais; qualquer restrição imposta ao exercício dessa liberdade deve ser estritamente necessária, vez que restrições impostas a direitos fundamentais devem ser interpretadas restritivamente.

Sobre o assunto, especificamente com relação ao exercício da profissão de jornalista, manifestou-se o Supremo Tribunal Federal no recurso extraordinário nº 511.961-SP^[13], nos seguintes termos:

6. DIPLOMA DE CURSO SUPERIOR COMO EXIGÊNCIA PARA O EXERCÍCIO DA PROFISSÃO DE JORNALISTA. RESTRIÇÃO INCONSTITUCIONAL ÀS LIBERDADES DE EXPRESSÃO E DE INFORMAÇÃO. As liberdades de expressão e de informação e, especificamente, a liberdade de imprensa, somente podem ser restringidas pela lei em hipóteses excepcionais, sempre em razão da proteção de outros valores e interesses constitucionais igualmente relevantes, como os direitos à honra, à imagem, à privacidade e à personalidade em geral. Precedente do STF: ADPF nº 130, Rel. Min. Carlos Britto. A ordem constitucional apenas admite a definição legal das qualificações profissionais na hipótese em que sejam elas estabelecidas para proteger, efetivar e reforçar o exercício profissional das liberdades de expressão e de informação por parte dos jornalistas. Fora desse quadro, há patente inconstitucionalidade da lei. A exigência de diploma de curso superior para a prática do jornalismo – o qual, em sua essência, é o desenvolvimento profissional das liberdades de expressão e de informação – não está autorizada pela ordem constitucional, pois constitui uma restrição, um impedimento, uma verdadeira supressão do pleno, incondicionado e efetivo exercício da liberdade jornalística, expressamente proibido pelo art. 220, § 1º, da Constituição^[14].

Assim, nos termos da referida decisão do Supremo Tribunal Federal, tendo em vista a íntima relação existente entre liberdade de imprensa e regime democrático, não é juridicamente possível condicionar o exercício da profissão de jornalista à obtenção de diploma universitário. Pelos mesmos fundamentos, nessa mesma decisão, declarou o Supremo Tribunal Federal a “proibição constitucional quanto à criação de ordens ou conselhos de fiscalização profissional”^[15].

Essa decisão do Supremo Tribunal Federal, apesar de correta em sua conclusão, ao afirmar a impossibilidade de exigência de diploma para o exercício da profissão de jornalista, apoia-se em fundamentos exagerados: a impossibilidade de restrição, impedimento ou supressão ao pleno, incondicionado e efetivo exercício da liberdade de imprensa.

O fundamento para a impossibilidade de exigência de diploma para o exercício da profissão de jornalista não está na natureza quase absoluta que parece atribuir à liberdade de imprensa o Supremo Tribunal Federal, tanto no recurso extraordinário nº 511.961-SP quanto na arguição de descumprimento de preceito fundamental nº 130.

O fundamento da resposta a esse problema parece está nas relações entre a liberdade de imprensa, o regime democrático e a finalidade do dispositivo constitucional previsto no artigo 5º, XIII, que permite à lei estabelecer exigências ao exercício profissional.

Nesse sentido, a finalidade do dispositivo é a identificação de trabalhos, ofícios ou profissões que exijam conhecimentos específicos para o seu exercício, como medida de segurança social, para proteção da coletividade. A profissão de jornalista, ainda que exija conhecimentos específicos para o seu exercício, não os apresenta em quantidade ou em intensidade suficiente, como apresentam, ilustrativamente, as profissões de médico ou de engenheiro; esse fato, aliado à necessidade de ampla participação da coletividade nos meios de comunicação social, que são um instrumento essencial para a dinâmica do processo democrático, faz com que seja de rigor a conclusão pela desnecessidade de obtenção de diploma para o exercício da profissão de jornalista.

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5. Imunidade tributária

A Constituição de 1988, com a clara intenção de incentivar o pleno exercício da liberdade de imprensa, instituiu, em seu artigo 150, VI, d, imunidade tributária^[16] para livros, jornais, periódicos e para o papel destinado a sua impressão, nos seguintes termos:

Artigo 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:

VI – instituir impostos sobre:

d) livros, jornais, periódicos e o papel destinado a sua impressão.

A relação entre esse dispositivo constitucional e a tutela da liberdade de imprensa é direta. Assim observa Roque Antonio Carrazza, para quem “o que a Constituição pretende, neste ponto, é garantir a liberdade de comunicação e de pensamento (aí compreendida a liberdade de imprensa) e, ao mesmo tempo, facilitar a difusão da cultura e a própria educação do povo”^[17].

Em razão dessa importante relação entre a referida imunidade tributária e a liberdade de imprensa, a doutrina e a jurisprudência brasileira interpretam o dispositivo previsto no artigo 150, VI, d, da Constituição de forma ampla, a fim de tutelar, efetivamente, esse importante direito fundamental. Na verdade, a interpretação desse dispositivo constitucional deve levar mais em consideração a sua finalidade (interpretação teleológica), que é a garantia da liberdade de imprensa, e menos a sua literalidade (interpretação gramatical).

Nesse sentido, deve-se interpretar os termos “livros”, “jornais” e “periódicos” de forma a estender a imunidade tributária aos livros eletrônicos, aos audiolivros^[18], entre outros instrumentos aptos a divulgar a informação. Igualmente, deve-se interpretar de forma ampla a expressão “papel destinado a sua impressão”, de modo a incluir nela a tinta utilizada para a sua impressão, a mídia eletrônica (os mais comumente denominados CDs), os filmes, os papeis fotográficos, entre outros insumos necessários ao pleno exercício da liberdade de imprensa^[19].

No direito francês, a título exemplificativo, a concessão de benefícios fiscais e postais depende do cumprimento de algumas condições, como a inclusão do nome e do endereço da tipografia, a existência de interesse geral das publicações e a existência de, no máximo, dois terços de superfície publicitária da publicação^[20].

A ampliação das hipóteses de incidência da imunidade tributária em comento atende à vontade constitucional de garantia da liberdade de imprensa, sendo salutar, apenas para fins de término da discussão sobre a sua abrangência, a alteração do texto constitucional, para o que se propõe a seguinte redação: “livros, jornais e periódicos, impressos ou digitais, e os insumos necessários para a sua elaboração”.

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6. Limitação material ao poder de emendar

Importante garantia conferida à liberdade de imprensa encontra-se esculpida no artigo 60, § 4º, IV, do texto constitucional de 1988. Nesse dispositivo, entre as limitações materiais ao poder de emendar, encontra-se a vedação constitucional à deliberação de proposta de emenda tendente a abolir “os direitos e garantias individuais”.

Caso se entendesse a liberdade de imprensa como expressão apenas de uma dimensão individual, não haveria qualquer dificuldade em se atribuir a essa liberdade a proteção conferida pelo artigo 60, § 4º, IV, da Constituição.

A liberdade de imprensa, contudo, apresenta-se como um direito fundamental de dupla dimensão: individual e social. A expressão “direitos e garantias individuais” deve ser, contudo, entendida extensivamente, de forma a abranger os “direitos e garantias fundamentais”^[21]. Assim, a liberdade de imprensa deve ser acolhida integralmente no âmbito de proteção do disposto no artigo 60, § 4º, IV, da Constituição.

A inserção da liberdade de imprensa entre os limites materiais ao poder de emendar não implica em uma absoluta vedação a alterações do regime jurídico constitucional dessa liberdade. Essa proteção constitucional deve ser entendida como uma proteção ao “sistema de direitos e garantias fundamentais e não de um específico direito ou garantia”^[22].

A análise da expressão constitucional “tendente a abolir”, apesar de seu alto grau de indeterminação, permite a formulação, ao menos, de duas regras específicas aplicáveis à liberdade de imprensa.

A primeira, bastante óbvia, é que a expressão “tendente a abolir” não proíbe nenhum tipo de modificação que promova a liberdade de imprensa, vez que “promover”, certamente, anda no sentido inverso de “abolir”.

A segunda é que qualquer proposta de alteração constitucional redutora do regime jurídico da liberdade de imprensa deve ser analisada em concreto^[23] e deve levar em consideração o impacto que a modificação ou a simples supressão de determinado dispositivo constitucional relativo ao exercício da liberdade de imprensa ocasiona ao “sistema” ou ao “princípio dos direitos e garantias fundamentais”^[24].

Nessa linha, considerando que não há dúvidas de que a liberdade de imprensa está entre os direitos fundamentais de maior relevância na ordem constitucional de 1988 e de maior importância para o princípio democrático, qualquer proposta de alteração constitucional redutora de seu regime jurídico é presumidamente inconstitucional, devendo a quebra dessa presunção (relativa, portanto) ocorrer em concreto, em sede de controle de constitucionalidade (preventivo, no presente caso, vez que, uma vez aprovada a emenda, esta passa a gozar de presunção de constitucionalidade); em caso de dúvida, deve prevalecer a declaração de sua inconstitucionalidade^[25].

A inserção da liberdade de imprensa entre as limitações materiais ao poder de emendar apresenta-se, assim, como importante garantia a essa liberdade.

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7. Referências bibliográficas

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Notas

^[1] Cf. José Henrique Rodrigues Torres, A censura, p.25.

^[2] Cf. Luiz Alberto David Araújo e outro, Curso, p.535-536. Essas possibilidades de limitação ao exercício da liberdade de imprensa serão analisadas adiante, em itens específicos.

^[3] Cf. Comentários, p.596. Cf., ainda, Walber de Moura Agra, Curso, p.190, Fernanda Dias Menezes de Almeida e Anna Candida da Cunha Ferraz, A comunicação social, p.6.

^[4] No direito francês, para a publicação de jornais ou de livros, é obrigatório o depósito administrativo e judiciário de exemplares, bem como a menção obrigatória de algumas informações nessas publicações. Segundo Jacques Robert e outro, Droits de l’homme, p.744, essas exigências não podem ser consideradas como elementos de um regime preventivo de censura; no Brasil, provavelmente, essas medidas seriam consideradas, na nossa opinião, de maneira exagerada, como formas de censura. Ainda no direito francês, há possibilidade de aplicação de medidas administrativas, sob o controle do Conselho de Estado, para restrição da liberdade de imprensa; essas medidas devem ser adaptadas no tempo e no espaço, além de proporcionais à necessidade e ao objetivo perseguido, sendo aplicáveis apenas em casos de “ameaça grave e precisa para a ordem pública e utilizada somente em caso de ausência de outros meios para garantir a ordem pública” (cf. Tanísia Martini Vilariño, Direito da comunicação, p.397-398). Medidas como essas seriam, com certeza, tidas como inadmissíveis no direito brasileiro, por infração ao dispositivo constitucional de proibição de censura.

^[5] Cf. Comentário contextual, p.110.

^[6] Cf. Jean Rivero e outro, Liberdades públicas, p.567. Em sentido contrário, cf. Jacques Robert, Droits de l’homme, p.731-732.

^[7] Cf. Cláudio Lembo, A pessoa, p.188-189.

^[8] Cf. Luiz Alberto David Araújo e outro, Curso, p.184.

^[9] Legislação ordinária que, nos termos do artigo 22, XVI, da Constituição, somente pode ser federal, e não estadual, distrital ou municipal. Cf., nesse sentido, George Marmelstein, Curso, p.101.

^[10] Cf. Comentários à Constituição brasileira de 1988, p.38.

^[11] Nos termos desse dispositivo, “é livre o exercício de qualquer profissão, observadas as condições de capacidade que a lei estabelecer”.

^[12] Cf. Comentários à Constituição de 1946, vol. IV, p.195-196. Cf., ainda, George Marmelstein, Curso, p.101.

^[13] Cf., em relação a outras profissões, George Marmelstein, Curso, p.101-102.

^[14] Cf. Recurso extraordinário nº 511.961-SP, p.3.

^[15] Cf. Recurso extraordinário nº 511.961-SP, p.3. Não há, da mesma forma, necessidade de títulos ou de diplomas para o exercício da profissão de jornalista no direito francês (cf. Jacques Robert, Droits de l’homme, p.728).

^[16] A Constituição prevê apenas a imunidade relacionada à criação de imposto, que, como se sabe, é espécie de tributo; utilizamos, contudo, a expressão “imunidade tributária”, que é corrente na doutrina e na jurisprudência.

^[17] Cf. Curso, p.678.

^[18] Em suportes de informação como os audiolivros, a extensão da imunidade tributária deve ser defendida com maior vigor tendo em vista a necessidade de tutela desses direitos fundamentais a pessoas portadoras de qualquer espécie de deficiência; esses direitos, a propósito, possuem estatura constitucional, vez que previstos em tratado internacional incorporado ao direito interno brasileiro nos termos do artigo 5º, § 3º, da Constituição (cf. Marco Antonio Corrêa Monteiro, Tratados internacionais, p.142-161).

^[19] Cf. Roque Antonio Carrazza, Curso, p.678-698. Para uma análise sobre a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, cf. Supremo Tribunal Federal, Constituição e o Supremo, em que há inúmeras decisões relacionadas ao artigo 150, VI, d, da Constituição; entre elas, há decisões que incluem, a título exemplificativo, no âmbito dessa imunidade tributária, os álbuns de figurinhas e as listas telefônicas.

^[20] Cf. Tanísia Martini Vilariño, Direito da comunicação, p.399-403, Jacques Robert e outro, Droits de l’homme, p.705-708.

^[21] Nesse sentido, cf. Manoel Gonçalves Ferreira Filho, Aspectos, p.291, Elival da Silva Ramos, A proteção, p.228-229.

^[22] Para uma análise sobre a extensão dessa garantia, cf. Elival da Silva Ramos, A proteção, p.229-232.

^[23] Sobre a necessidade de se analisar em concreto a relação entre alteração de regime constitucional de direito fundamental e cláusula pétrea, cf. Elival da Silva Ramos, A proteção, p.232, para quem “o teor de ofensividade da emenda à cláusula que resguarda o sistema de direitos e garantias fundamentais, tal qual sucede com as demais cláusulas pétreas, haverá de ser apurado em concreto, exigindo-se do órgão de controle a virtude da prudência e, acima de tudo, a consciência das implicações institucionais do tema”.

^[24] Nesse sentido, para análise do dispositivo, a proposta sistêmica, e não atomística, de Elival da Silva Ramos, A proteção, p.230.

^[25] Cf. Marco Antonio Corrêa Monteiro, Efeitos. Essas observações aplicam-se especificamente à liberdade de imprensa, partindo-se do pressuposto de que se trata de direito humano fundamental de alta relevância, vez que integrante do núcleo do princípio democrático (cf. Elival da Silva Ramos, A proteção, p.228-232).