Federalismo, centralização e princípio da simetria

Sumário: 1. Estados federais simétricos e assimétricos no mundo. 2. Centralização e federalismo juridicamente simétrico e faticamente assimétrico no Brasil. 3. O princípio da simetria e a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. 4. Considerações finais. Bibliografia. 

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1. Estados federais simétricos e assimétricos no mundo

A federação está presente em todos os continentes. Com sua origem estabelecida na América, passou pela Europa e pela África e, também, pela Ásia e Oceania. Nos dias que correm, segundo o Forum of Federation, há, aproximadamente, 25 Estados federais que representam 40% da população mundial. São eles: África do Sul (a partir 1996), Alemanha, Argentina, Austrália, Áustria, Bélgica (desde 1993), Bósnia e Herzegovina, Brasil, Canadá, Comores, Emirados Árabes Unidos, Espanha,3 Estados Unidos, Etiópia (a partir de 1995), Índia, Malásia, México, Nepal (desde 2008), Nigéria (a partir de 1999), Paquistão, Rússia, Suíça e Venezuela. Segundo o estudo, Iraque e Sudão caminham para a adoção do modelo federativo.4 Muitos desses Estados federais foram constituídos a partir de um processo de desagregação, como mais recentemente aconteceu com Etiópia e Nepal. 5

A federação, conceitualmente, reclama a existência de coletividades personalizadas descentralizadas dotadas de autonomia política. A autonomia dos entes federados, que não se confunde com a soberania, congrega específicas capacidades derivadas da arquitetônica da distribuição de competências definidas na Lei Fundamental, tais como: (i) auto-organização, através de Constituição própria, obra do Poder Constituinte decorrente;6 (ii) autogoverno, autorizando a escolha pelo próprio povo de seus representantes na Casa Legislativa, bem como do Chefe do Executivo,7 que ostenta competências submetidas unicamente às ordens constitucionais federal e estadual, sem qualquer subordinação de natureza hierárquica com as autoridades federais; (iii) legislativa própria; e (iv) autoadministração, o que supõe poder de disposição sobre a administração de seus serviços e pessoal administrativo.8 A autonomia reclama, por outro lado, um mínimo de recursos financeiros para o ente federado, arranjados em virtude de poder impositivo próprio, da exploração de seu bens ou por meio de transferência de rendas arrecadadas pela União.9

As federações variam muito. Sabe-se que a norte-americana não ostenta as mesmas características que o Estado Federal alemão, e as especificidades da Federação nigeriana não se confundem com as encontradas no Estado argentino. Há uma multiplicidade de tipos possíveis de modelos federativos que podem ser classificados em simétricos e assimétricos.10 Num Estado federal simétrico, todas as coletividades de um mesmo nível exercem idênticas competências, organizando-se da mesma maneira. Por seu turno, no Estado federal assimétrico as diferenças econômicas, sociais, demográficas e culturais entre os entes federados (Estados, Departamentos, Províncias, etc.), justificam, do ponto de vista constitucional, a existência de singularidades no pacto federativo, especialmente naquilo que envolve a organização ou a distribuição de competências.11

Nesse sentido, muitos Estados federais possuem composições que envolvem elementos do federalismo simétrico combinados com assimetrias fáticas. Em princípio, podem ser classificados como Estados federais juridicamente simétricos: África do Sul; Alemanha; Argentina; Áustria; Brasil; Comores; Emirados Árabes Unidos; Estados Unidos; Etiópia; México; Micronésia; Nepal; Nigéria;12 Paquistão; São Cristóvão e Neves e Venezuela. Contudo, de acordo com Raul Machado Horta, o federalismo assimétrico não é apenas fático, mas “pressupõe a criação normativa, a existência de regra no ordenamento jurídico federal, em contraste com os fundamentos normativos do federalismo simétrico. (...) Não conhecendo Constituição Federal totalmente assimétrica, é possível, entretanto, localizar regras assimétricas no corpo de Constituição Federal.” 13

Segundo Michel Burgess, o federalismo assimétrico manifesta-se expressamente em determinadas regras do ordenamento jurídico de países como o Canadá, em especial por conta do Québec; a Bélgica, tendo em vista as regiões com culturas singulares derivadas das línguas germânica, francesa e flamenga; a Índia, por conta das regiões de Jammu, Caxemira e d’O Punjabe; a Malásia, desde a Constituição de 1963, por causa das regiões de Sabah e Sarawak; a Suíça, por conta de Jura;  a Espanha, em alguma medida, especialmente por causa das comunidades autônomas da Catalunha, Euskadi Ta Askatasuna (País Basco) e Galícia; e o Iraque, em decorrência da região do povo curdo.14 Para Dircêo Torrecillas Ramos, o federalismo assimétrico é também encontrado na Rússia e na União Europeia.15 Pode-se incluir nesse rol a Bósnia e Herzegovina.16

Esses países possuem aquilo que caracteriza a assimetria no federalismo: diversidades que encontram “expressão política, através dos governos componentes”. Dessa forma, as idiossincrasias da unidade componente distinguem “seu relacionamento para com o sistema como um todo, para com a autoridade federal e para com outro Estado.”17 A Bélgica, por exemplo, possui características de federalismo assimétrico a partir da revisão por emenda de sua Constituição em 1993 que a transformou em monarquia federal. Chegou-se à solução contempladora do federalismo assimétrico para atender ao seu pluralismo cultural quando se “introduziu a Comunidade e as Regiões na configuração do Estado Federal (...) Comunidades e Regiões na composição de Estado Federal sugerem sobrevivência do regionalismo e a presença de estrutura identificadora do Estado Regional.”18

As fronteiras entre os modelos simétrico e assimétrico não podem ser estabelecidos de maneira definitiva. Os Estados podem ter seu desenho institucional simetricamente inscrito na Constituição, embora experimentem certa assimetria fática. Também há casos de Estados unitários descentralizados que, pela autonomia conferida a seus departamentos ou regiões, se assemelham a genuínos Estados federais. Nesse caminho, pode-se notar o exemplo da França que, apesar de ser considerada um Estado unitário, passou por reformas territoriais que reconfiguraram seu modelo a ponto de ostentar certas características de um Estado regional, como a Espanha e a Itália. A França se apresenta como uma República “indivisível”,19porém descentralizada20 segundo uma ordem de autonomia classificada em (i) coletividades da metrópole (O Hexágono e a Córsega);  (ii) coletividades ultramarinas (Guiana, Martinica, Guadalupe e La Réunion, que são departamentos); e (iii) outras coletividades como a Polinésia Francesa, as Ilhas Wallis e Futuna, Mayotte e Saint-Pierre-et-Miquelon e a Nouvelle-Calédonie. Em 2003, essa organização foi reformada com vistas a conferir maior autonomia para as coletividades territoriais, tanto no respeitante ao exercício do poder regulamentar, quanto para consagrar o princípio da subsidiariedade nas decisões sobre assuntos de interesse local, o “que é comum na União Europeia e em certos Estados federais como a Alemanha”.21

Em 2015 a República Francesa passou por uma reforma territorial. Sob o mote de se atingir “l'efficacité de l'action publique”, o governo de Hollande e Valls reconfigurou o território francês ao reduzir número de regiões de 22 para 13. A partir daí, foram definidas novas capitais (chefs-lieux), as quais passarão a coordenar a organização administrativa do território.22 Ademais, a reforma ampliou a repartição de competências no bloco comunal, isto é, entre comunas e, nelas, agrupamentos, ainda que haja maior exigência, por parte do governo da República, de transparência no orçamento dessas coletividades.23 

Embora a nova organização não tenha agradado a todos, uns mais a favor de uma maior centralização, sem a existência de tantas regiões,24 outros a defender maior autonomia a ponto de que um projeto de Estado federal francês fosse considerado,25 o fato é que a França se tornou um Estado que não pode mais ser classificado como unitário clássico, adentrando no quadro de um “Estado intermediário”.

Dessa maneira, pelo sistema francês que está a tomar corpo,26 com medidas que relaxam as restrições unitárias das competências administrativas e legislativas dos departamentos, é preciso atentar para o fato de que muitos Estados federais realizaram o caminho contrário. Trata-se de uma tendência à centralização, muitas vezes derivada da busca pela implantação de um Estado de bem-estar social, organização política que pode mitigar a funcionalidade da classificação que apartava os “Estados Federais de tendência unitária” dos “Estados Federais de tendência confederal”.27 A partir disso, o Estado Federal, com maior ou menor intensidade, aproxima-se do que se convencionou chamar de “Estado Federal Cooperativo”. O Brasil não é exceção.

O Brasil, em específico, é um Estado federal simétrico construído pela desagregação das antigas Províncias do Império. Pela dinâmica das forças políticas internas no decorrer do século XX, o país passou por momentos de centralização e descentralização político-administrativa. Contemporaneamente, o país volta a experimentar um processo de centralização com o fortalecimento da União, razão pela qual a discussão sobre a resiliência do pacto federativo é cada vez mais oportuna.  

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2. Centralização e federalismo juridicamente simétrico e faticamente assimétrico no Brasil

A doutrina é unânime ao afirmar que a Constituição de 1988 restabeleceu a Federação. Afinal, com ela, os entes federados dispõem de mais autonomia do que no contexto da vigência da Constituição de 1967 e sua Emenda n. 1, 1969. Esta contemplava “a auto-organização dos Estados, mas limitava-lhes extensamente esse poder, obrigando-os ao respeito de inúmeras regras, preordenando sua organização (EC n. 1/69, art. 13), além de incorporar-lhes grande parte do Direito Federal (EC n. 1/69, art. 200).”28 O modelo federativo foi, portanto, usurpado pelo regime civil-militar e pela Constituição 196729 sob o nome de “federalismo de integração”.30

Com o início da redemocratização em 1985, percebeu-se que a força dos governadores eleitos determinou maior descentralização do poder e influenciou o Congresso Constituinte de 1987-1988, especialmente no que concerne à divisão de competências entre os entes regionais e a União.31 Ademais, também por essa razão, o Constituinte tratou das Regiões na Constituição de 1988 (art. 43), o que condicionou a possibilidade da União  agir, por meio de práticas próprias, no combate às desigualdades sociais e econômicas no país a partir da composição de geometria variável conforme as regiões a serem definidas.

Para Paulo Bonavides, a inserção das regiões na Carta de 1988, ainda que meramente administrativa e de forma tímida, sob regulamentação de lei complementar federal, foi um grande passo no caminho de um “federalismo das regiões”. Já antes da Constituinte de 1987/1988, Bonavides vinha sustentando o federalismo regional que substituiria um federalismo supostamente dual que estava em “crise unitarista”, tendo em vista a centralização do poder nas mãos da União.32 Sob clara influência de Celso Furtado, que legou ideias de planejamento estatal e criação de organismos regionais com o objetivo de coordenar e promover o desenvolvimento nas regiões – uma maneira de descentralizar o poder -, como a SUDENE33 e a SUDAM, Bonavides sustentou que as regiões deveriam ser parte da federação, um espécie de quarto ente federativo.34 Para ele, um poder regional congregaria as autonomias dispersas e fracas dos Estados-membros na defesa dos interesses regionais. “Assim como os municípios são mais fortes pela sua aglutinação num Estado-membro, do mesmo modo os Estados teriam mais força e expressão se seu vínculo se fizesse mediante a união regional, provida esta também de autonomia.”35

Há que se levar em conta, porém, que a simetria normativa na federação brasileira iguala entes muito distintos no mundo da vida. Assim, o estatuto constitucional dos Municípios, por exemplo, não estabelece diferenças formais entre certo Município industrial do Sudeste e um Município agrário do Norte. Isso dificulta a gestão pública. O Brasil, por isso, reclama uma reordenação territorial que contemple suas assimetrias fáticas.

“Quem diz Federação ou Estado Federal diz, conseqüentemente, no plano teórico, sociedade de iguais que abrangem, em esfera de paridade e coordenação, Estados desiguais pelo território, pela riqueza, pela densidade populacional”, afirma Bonavides.36 Porém, o modelo federativo brasileiro parece ignorar as assimetrias.37 A Constituição, por isso mesmo, enfatiza a simetria normativa entre as unidades federadas.

Apesar da Constituição revigorar a federação, chegando mesmo a incluir os Municípios  entre os entes federados,38 no fundo algo singular e desnecessário, cuidando da divisão de competências, administrativas e legislativas, e conferindo relativa autonomia financeira  aos entes componentes,39 verifica-se, atualmente, a retomada de um processo, a um tempo, formal e informal, de gradual centralização de poderes na União.40 A influência no modo de atuação de tal força centrípeta dos órgãos federais em questões conflituosas sobre o pacto federativo pode ser facilmente constatada. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, por exemplo, tem revelado, mormente nos casos de controle de constitucionalidade, ser mais uma Corte da União do que da Federação.41

Esses fatores obstam a formação de um equilíbrio no pacto federativo brasileiro. Logo, aquilo que se observa é um federalismo de integração, mais do que de cooperação, com intersecções entre governos e parlamentos, em seus trabalhos conjuntos, mas isso não afasta as forças centralizadoras. É verdade, que, historicamente, no Brasil, ao contrário de outros países, o processo centralizador serviu para libertar, democratizar, levar a modernidade para os cantos governados pelo atraso. Hoje, porém, não é possível dizer que a centralização está atendendo aos mesmos propósitos. Talvez tenha chegado o momento de se discutir esta prática, tudo com o sentido de oxigenar o âmbito de ação das coletividades federadas, admitindo certa dose de experimentalismo na adoção de políticas voltadas à satisfação do interesse público.

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3. O princípio da simetria na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.

É tão forte o federalismo simétrico entre nós, que, não bastassem as disposições pre-ordenadoras dos Estados e Municípios residentes na Constituição, a tal ponto presentes que é possível dizer que as Cartas Estaduais já estão, de algum modo, quase que inteiramente desenhadas na Lei Fundamental, nós fomos além com a formulação de um princípio de constrangimento do desenho institucional. Está-se a referir ao assim designado princípio da simetria. O referido princípio emergiu no controle de constitucionalidade das Constituições, leis e atos normativos estaduais. Cuida-se de construção jurisprudencial derivada da interpretação realizada pelo Supremo Tribunal Federal do artigo 25 da Constituição e do artigo 11 do ADCT. Com esse princípio, além das normas de reprodução obrigatória e daquelas que preordenam ou organizam os entes federados como um todo na Constituição Federal, a jurisprudência da Corte inaugurou outra limitação à autonomia dos Estados-membros.

Segundo Raul Machado Horta, a quantidade de normas constitucionais federais projetadas nos ordenamentos estaduais varia muito. O maior ou menor volume delas revela  tendência centralizadora ou descentralizadora da Constituição Federal, o que altera o tipo do federalismo.42 Como se viu, o Brasil adotou desenho institucional, em 1988, reafirmando o federalismo simétrico. A jurisprudência da Excelsa Corte, indo além dos termos expressos no documento constitucional, aprofunda os parâmetros federais de modo a comprimir a margem de manobra do Constituinte e do Legislador estaduais. A simetria tem servido à Suprema Corte, de acordo com Gonet Branco, “para designar a obrigação do constituinte estadual de seguir fielmente as opções de organização e de relacionamento entre os poderes acolhidas pelo constituinte federal”.43 E ainda que não se entenda o princípio da simetria como absoluto,44 muitos foram os julgados fundamentados no princípio da simetria de maneira a considerar a estrutura da União como modelo para restringir qualquer experimentalismo do poder constituinte estadual.

De acordo com Léo Ferreira Leoncy, a Suprema Corte, “sem explicitar a origem, a natureza ou mesmo o significado de tal ‘princípio’, (...) aproveitou-se reiteradamente desse ‘fundamento’ para tornar sem efeito uma série de leis e atos normativos dos poderes públicos locais, sem falar em incontáveis atos concretos das mesmas autoridades igualmente nulificados por ‘desconformidade’ com o referido postulado.”45 Ademais, quando o STF se depara com casos envolvendo a autonomia dos Estados, duas posições são pensáveis: i) uma primeira supondo “uma valorização das autonomias locais” e ii), outra, calcada em particular leitura de dispositivos da Constituição Federal  (art. 25, da CF e art. 11, do ADCT), exigindo, no âmbitos estadual e local, a reprodução dos modelos federais. Entre nós, a segunda posição tem predominado.46

Uma das primeiras decisões cuidando do princípio da simetria foi proferida no Recurso Extraordinário 74193, de 1973, de relatoria do Ministro Aliomar Baleeiro. Ali foi sustentada a exigência de simetria na organização espacial do poder desde a vigência da Constituição de 1946.47 Sabe-se que a Constituição de 1967, e mais intensamente após a EC n. 1/1969, centralizou como pôde a federação brasileira, chegando ao ponto de impor, expressamente, a incorporação automática das normas constitucionais federais “ao direito constitucional legislado dos Estados” (art. 200). Todavia, não era esse o fundamento do seu entendimento. A justificativa do Min. Baleeiro ia além, alcançando a federação estabelecida pela Constituição de 1946.

Em 1989, sob a égide da vigente Constituição, questão cuidando do princípio da simetria foi enfrentada novamente pela Suprema Corte. Na ADI 5648, o Governador da Paraíba alegava a inconstitucionalidade de dispositivos de lei estadual decorrentes de emendas parlamentares e requeria fosse deferida medida cautelar. O Governador sustentou que as emendas da Assembleia Legislativa aumentavam as despesas e violavam, portanto, os arts. 61, II, a, b e 63, I, da Constituição Federal.49 O relator, Min. Célio Borja, indeferiu a liminar porque “não indica a petição qual o dispositivo da Constituição que torna obrigatória para os Estados a observância das normas dos seus artigos 61, II, a e b e 63, I.” Para o relator, “tal omissão decorre da inexistência, na lei fundamental em vigor, das numerosas regras de simetria compulsória entre as ordens jurídicas da União e dos Estados que repontavam na Carta de 1967, na redação de sua Emenda n.º 01/69”.

A decisão monocrática permaneceu por 13 anos, vindo a ser o mérito julgado em 2002 sob a relatoria do Min. Nelson Jobim. Nesse momento posterior, o Supremo já não tinha mais dúvidas quanto a possibilidade de iniciativa de lei, pelo Chefe do Poder Executivo, referente ao regime jurídico de servidores públicos.50 No intervalo entre a apreciação da medida cautelar e a decisão de mérito, alguns precedentes foram construídos em torno da simetria a partir da discussão sobre a divisão horizontal do poder, conquanto não houvesse qualquer disposição expressa capaz de constranger a atuação do Constituinte estadual nas matérias referidas. Nesse sentido, as ADIs 231, 245 e 864, as quais tiveram como relator o Min. Moreira Alves. Veja-se que em seu voto, na ADI 231, o relator tinha como assentada a jurisprudência da Corte quanto à exclusividade de Governador para a iniciativa das leis tendo em vista o art. 13 da EC n. 1/1969.

No entanto, “a atual Constituição não mais declarou que, dentre outros princípios estabelecidos no texto constitucional federal, deveria ser respeitado o processo legislativo”, limitando-se a citar o respeito, pelos Estados-membros, aos “princípios desta Constituição” (art. 25). Para Moreira Alves, o atendimento ao processo legislativo, tal como está disposto na Constituição Federal, é compulsório, daí, portanto, permanecer aplicável “a orientação que esta Corte firmou em inúmeros julgamentos” anteriores a 1988.51 No mesmo sentido foi o Acórdão prolatado na ADI 1060-MC, DJ 23.09.1994, Rel. Min. Carlos Velloso que determinou a observância compulsória, pelos Estados-membros, das normas básicas do processo legislativo.52

Aliás, importa ressaltar que os Ministros Moreira Alves e Carlos Velloso foram os que mais contribuíram para a constância de decisões a favor da simetria entre os modelos estadual e federal. Por outro lado, o Min. Sepúlveda Pertence foi crítico da aplicação constante a partir de uma “inspiração mítica de um princípio universal de simetria”.53      

Recentemente, o Min. Cezar Peluso lembrou, na medida cautelar da ADI 4928, que o “princípio ou regra da simetria” serve para “garantir, quanto aos aspectos reputados substanciais, homogeneidade na disciplina normativa da separação, independência e harmonia dos poderes, nos três planos federativos.” No entanto, se a regra dá proteção ao esquema jurídico-constitucional da Federação, “é preciso guardar, em sua formulação conceitual e aplicação prática, particular cuidado com os riscos de descaracterização da própria estrutura federativa que lhe é inerente”, uma vez que,

não é lícito, senão contrário à concepção federativa, jungir os Estados-membros, sob o título vinculante da regra da simetria, a normas ou princípios da Constituição da República cuja inaplicabilidade ou inobservância local não implique contradições teóricas incompatíveis com a coerência sistemática do ordenamento jurídico, com severos inconvenientes políticos ou graves dificuldades práticas de qualquer ordem, nem com outra causa capaz de perturbar o equilíbrio dos poderes ou a unidade nacional. A invocação da regra da simetria não pode, em síntese, ser produto de uma decisão arbitrária ou imotivada do intérprete.54

Ora, cumpre reconhecer que determinadas decisões do Supremo Tribunal Federal tornam, praticamente, sem efeito a autonomia conferida aos Estados pelo Constituinte. Em tais circunstâncias, como antes foi afirmado, o STF acaba por cumprir o papel de um “Guarda da União”, ao invés de ser um “Tribunal da Federação”. Casos apontando existência de vício formal de iniciativa no processo legislativo e exigência de respeito à “sistemática ditada pela Constituição Federal” em processo legislativo são recorrentes na jurisprudência pautada pelo princípio da simetria. Há muitos casos também cuidando de leis que regem o regime dos servidores públicos, civis ou militares ou tratando de temas ligados à organização administrativa do Estado-membro, de iniciativa, conforme a jurisprudência do STF, do Governador do Estado. 55

Outra situação que se tornou paradigma no uso do argumento da simetria foi a discussão sobre a hipótese de dispensa de licença da Assembleia Legislativa para a ausência do Governador do território do Estado quando o prazo da viagem fosse menor do que 15 (quinze) dias. Regra análoga está inscrita na Constituição Federal, pois para o caso do Presidente da República se ausentar acima do prazo descrito, a licença do Congresso Nacional se impõe (art. 83). Diante disso, muitas Constituições Estaduais trataram da matéria de modo semelhante. Não obstante, algumas foram além ao considerarem que a ausência do Governador, por qualquer prazo, necessitava de licença da Assembleia Legislativa. Os julgados do STF têm buscado padronizar essas regras, ao restringir a liberdade das Assembleias Legislativas, impondo a adoção compulsória do modelo federal. 56

Em outras situações também aparece a simetria como parâmetro para o exercício da fiscalização da constitucionalidade, como, por exemplo, envolvimento i) o controle externo dos Tribunais de Contas dos Estados;57 e ii) a estrutura e funcionamento das Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs).58 No entanto, também podem ser encontrados julgados reafirmado a autonomia estadual. É o caso do reconhecimento da i) liberdade na definição, pelas Constituições Estaduais, dos legitimados ativos para propositura de ações do controle abstrato de constitucionalidade no âmbito estadual, vedada a atribuição de agir a um único órgão;59 e ii) obedecidas as regras básicas (substantivas) do processo legislativo no âmbito da União (CF, artigo 62), a possibilidade de os Estados-membros editar medidas provisórias.60

André Ramos Tavares, ao discorrer sobre o que chamou de “obrigação geral implícita de simetria”, põe em dúvida sua legitimidade justamente porque a Constituição Federal ressaltou a autonomia dos Estados-membros e dos Municípios ao lhes impor obrigações explícitas. O art. 125, §2º, por exemplo, impõe a criação da representação de inconstitucionalidade nos Estados, mas proíbe a definição da legitimidade ativa para apenas um único órgão, o que implica a possibilidade de simetria com a sistemática da União. Porém, a simetria não pode, para o autor, “significar a redução ou eliminação da autonomia do ente federado, que é constitucionalmente reconhecida de maneira expressa. Ou seja, a simetria não pode sobrepor-se à autonomia.”61

Tavares nota que para o STF as “características dominantes” ou “normas centrais”62 da Constituição Federal deverão estar presentes nas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas Municipais. Ocorre que, se a pretensa simetria comprimir demasiadamente a autonomia proclamada pela Constituição, interpretações “danosas” poderão tornar o “Estado Federal brasileiro, juridicamente simétrico, em um “Estado unitário meramente descentralizado”.63

Veja-se que, para dar força aos julgamentos baseados na simetria federativa, os meios processuais são amplos, eis que, além da Reclamação, o STF admite o manejo do Recurso Extraordinário contra decisão de Tribunal de Justiça que admite a constitucionalidade in abstracto de leis face à Constituição Estadual, quando for o caso de observância ao princípio da simetria. 64

Todavia, sendo certo que a Suprema Corte, “ao fundamentar suas decisões no princípio da simetria”, assume “estar diante de um problema de lacuna, ao qual tenta responder, embora sem o reconhecer claramente, com elementos típicos do raciocínio por analogia”,65 há questões que merecem ser discutidas sobre possíveis exageros na definição do seu (da simetria) alcance.

Há, por outro lado, ocasiões em que o Estado-membro, para atender aos reclamos de simetria, supondo fazer corresponder sua ação normativa ao modelo federal, é tolhido pelo entendimento da Suprema Corte. O processo de investidura dos Procuradores-Gerais de Justiça, chefes dos Ministérios Públicos estaduais, é exemplo disso.

Em algumas Constituições Estaduais, o respectivo poder constituinte decorrente dispôs sobre a possibilidade de o Poder Legislativo participar do processo de escolha do Chefe do Ministério Público, subordinando a nomeação pelo Governador à aprovação da Assembleia Legislativa, como praticado no plano federal (art. 128, §1º, da CF). Quando há mecanismos que possibilitam a participação dos demais poderes nessa escolha, há relevante medida integrante do sistema de freios e contrapesos.66 Contudo, embora o procedimento, em princípio, não desafie maiores críticas, o STF passou a entender ser inconstitucional o agravamento do sistema bifásico previsto na norma originária por inobservância da normativa paramétrica federal. 67

Um dos argumentos centrais é, justamente, a não aplicação do princípio da simetria, uma vez que o Legislador originário não dispôs sobre a autorização da Assembleia Legislativa no art. 128, §3º, enquanto que, em seu §1º, há expressa referência à necessidade de aprovação por maioria absoluta dos membros do Senado Federal.68 Aqui, para o STF, não se trata de uma lacuna que permita a livre manifestação do poder constituinte decorrente, mas, antes, de uma regra que dispensa a participação do Poder Legislativo estadual na escolha do Chefe do Ministério Público Estadual. 

Cumpre, no momento, portanto, repensar a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal a propósito da matéria, especialmente diante de um contexto que, desmentindo os propósitos federalistas do Constituinte, tem se qualificado pela manifestação de preocupante tendência centrípeta no nosso sistema federativo, o que autoriza indagar se somos ainda, verdadeiramente, uma Federação.

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4. Considerações finais

Os Estados Federais estão presentes em todos os continentes. Entretanto, várias federações vêm passando por um preocupante processo contínuo de centralização que se manifesta de modo quase imperceptível a curto prazo, embora com consequências devastadoras no tempo longo.

O Brasil é um deles. E os três poderes, sem exceção, têm contribuído para isso. A história constitucional do país apresenta momentos de tensão e distensão entre os entes federados, tendo sido a centralização manejada, com frequência, para justificar uma organização estatal comum e permitir a modernização da sociedade e a racionalidade das ações estatais. É preciso pensar se não estamos indo, agora, longe demais. Não bastassem as várias Emendas à Constituição transferindo competências estaduais para a União, vemos, nos últimos anos, atos normativos baixados pelo Poder Executivo, leis federais e decisões do Supremo Tribunal Federal contribuindo para o preocupante robustecimento do processo. É oportuno lembrar que a divisão espacial de poder não supõe apenas forma de racionalização das tarefas estatais. Mais do que isso, a divisão espacial do poder, assim como a orgânica, substancia mecanismo valioso de controle do poder e veículo de manifestação da liberdade de associação política dos cidadãos. O Estado é, e deve ser, antes de tudo, uma associação política entre cidadãos livres e iguais. Sendo assim, quanto mais próximo está o cidadão do poder, mais ativa se apresenta a cidadania. O Brasil de hoje parece estar se esquecendo desta lição.

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Notas

3 Podemos dizer, entretanto, que a Espanha é um Estado “quase-federal”. A Constituição de 1978 prevê o Estado de las Autonomías, com comunidades autônomas fundadas em estatuto próprio, o que praticamente tornou a Espanha um Estado Regional. Este, para Louis Favoreu, pode ser chamado de Estado Autonômico, Estado das Autonomias ou Estado Intermediário, pois “se situa em uma posição intermediária entre o Estado unitário clássico (como a França) e o Estado federal (...). Mas, à diferença deste, a estrutura estatal é unitária (...)”. (FAVOREU, Louis (Org.). Droit constitutionnel. 12.ed. Paris: Dalloz, 2009. p. 470-471). 

4 FORUM OF FEDERATIONS. Federalism by country. Disponível em: <http://www.forumfed.org/en/federalism/federalismbycountry.php> Acesso em: 21.10.2015.

5 UNITED NATIONS. Peace mediation essentials: federalism and peace mediation.  Disponível em: <http://peacemaker.un.org/sites/peacemaker.un.org/files/FederalismMediation_Swisspeace.pdf>. Acesso em: 27.10.2015.

6 Sobre essa noção ver: FERRAZ, Anna Cândida da Cunha. Poder constituinte do estado-membro. São Paulo: RT, 1979; FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Direito constitucional comparado. v. l: o poder constituinte. São Paulo: J. Buschatsky, 1974; SALDANHA, Nelson. O poder constituinte. São Paulo: RT, 1986; TRIGUEIRO, Oswaldo. Direito constitucional estadual. Rio de Janeiro: Forense, 1980.

7 Levando-se em conta, naturalmente, as diferenças entre monarquia e república e entre presidencialismo e parlamentarismo.

8 SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 34.ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2011. p. 608-610.

9 BARROSO, Luís Roberto. Direito constitucional brasileiro. p. 77-99.

10 CLÈVE, Clèmerson Merlin. Temas de direito constitucional. 2.ed. rev., atual., ampl. Belo Horizonte: Fórum, 2014. p. 277-297. Segundo Michel Burgess, embora a República Democrática do Congo afirme em sua Constituição (1996) que é um país federal, isso é mais um desejo do que realidade. O mesmo se passa com a Somália (2012). (BURGESS, Michel. Le fédéralisme en Afrique: um essai sur les effets de la diversité culturelle, du développement et de la démocratie. Québec: jan. 2012. p. 19. Disponível em: <http://ideefederale.ca/documents/Afrique.pdf> Acesso em: 27.10.2015).

11 TAVARES, André Ramos. Curso de direito constitucional. 9. ed., rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2011. p. 1101.

12 A Nigéria possui modelo federativo parecido com o do Brasil, porque inclui suas 774 administrações locais, além do governo federal e dos 36 Estados. (BURGESS, Michel. Le fédéralisme en Afrique: um essai sur les effets de la diversité culturelle, du développement et de la démocratie. Québec: L’idée fédérale, jan. 2012. p. 19. Disponível em: <http://ideefederale.ca/documents/Afrique.pdf> Acesso em: 27.10.2015);

13 HORTA, Raul Machado. Direito constitucional. 4.ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2003. p. 495.

14 BURGESS, Michel. Comparative federalism: theory and practice. Abingdon: Routledge, 2006.

15 Não entendemos, entretanto, que a União Europeia configura uma federação, visto que a união se deu a partir de um tratado supranacional.

16 Para André Lecours, “L’articulation du fédéralisme et de la démocratie en Bosnie-Herzégovine laisse l’ethnicité comme référent principal du citoyen. Ce type de structure est très rare dans les démocraties libérales établies (...)” (LECOURS, André. L’état du fédéralism dans le monde 2010. Québec: L’idée fédérale, mai. 2010. p. 19. Disponível em: <http://ideefederale.ca/wp/?p=830> Acesso em: 30.10.2015.

17 RAMOS, Dircêo Torrecillas. O federalismo assimétrico. 2.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2000. p. 43.

18 HORTA, Raul Machado. Direito constitucional. 4.ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2003. p. 496.

19 Segundo Francis Hamon e Michel Troper, “(...) l’indivisibilité de la République impliquait l’unité de pouvoir législatif, à la différence de ce qui se produit dans lês États fédéraux où chacune des collectivités composantes à son propre Parlement, compétent dans certaines matières.” (HAMON, Francis; TROPER, Michel. Droit constitutionnel. 30.ed. Paris: L.G.D.J., 2007. p. 492).

20 “L’État unitaire décentralisé ne comporte, sur son territoire, qu’une seule organisation juridique et politique dotée des attributs de la souveraineté. Les collectivités territoriales (communes, départements, régions...), composantes de l’État, ne constituent que’une modalité de l’organisation administrative. Elles n’existent que par l’État et eles n’apparaissent pas dans l’ordre politique. Notament, elles ne disposent d’aucun pouvoir législatif, contrairement aux régions italiennes ou au communautés autonomes espagnoles.” (FAVOREU, Louis (Org.). Droit constitutionnel. 12.ed. Paris: Dalloz, 2009. p. 487).

21 HAMON, Francis; TROPER, Michel. Droit constitutionnel. 30.ed. Paris: L.G.D.J., 2007. p. 493. Para Andreas J. Krell, entretanto, a Alemanha tem mudado sua concepção de federalismo nas últimas décadas. “Em meados dos anos 60 do século XX, quando foi realizada a Grande Reforma Financeira da Federação, tudo apontava na direção do federalismo cooperativo (...) A partir dos anos 80, avançou o conceito de um federalismo de competição (...) [onde as] entidades territoriais independentes entre si (...) perseguem (...) as suas próprias concepções políticas, defendendo também um maior grau de auto-responsabilidade financeira de cada estado federado.” Segundo ele, em agosto de 2006 ocorreu a “Reforma Federativa” que tornou “mais transparentes os limites das atribuições legislativas e administrativas da União (Bund) e dos estados (Länder)”, levando à “supressão das famosas competências legislativas federais ‘de quadro’ (...) que serviram de exemplo para as constituições de vários países nas décadas seguintes” (KRELL, Andreas J. Leis de normas gerais, regulamentação do Poder Executivo e cooperação intergovernamental em tempos de Reforma Federativa. Belo Horizonte: Fórum, 2008. p. 99-103).

22 Segundo o site do governo francês, a reforma perpetrada pela Lei 2015-991 configurou: “Sept préfets préfigurateurs ont été chargés dans les 7 nouvelles régions fusionnées, d'élaborer et de coordonner le projet d'organisation régionale de l'administration de l’État, de définir et conduire les grandes étapes de sa mise en place jusqu'en 2018. Dans 6 régions fusionnées, les chefs-lieux ont été fixés provisoirement comme suit: - Région Aquitaine-Limousin-Poitou-Charentes: Bordeaux; - Région Auvergne-Rhône-Alpes: Lyon; - Région Bourgogne-Franche-Comté: Dijon; - Région Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées: Toulouse; - Région Normandie: Rouen; - Région Nord-Pas-de-Calais-Picardie: Lille; Le chef-lieu pour la région Alsace-Champagne-Ardennes-Lorraine a été fixé par la loi à Strasbourg. Pour les 6 autres régions métropolitaines les chefs-lieux  actuels ne seront pas modifiés: - Collectivité territoriale Corse: Ajaccio - Région Provence-Alpes-Côte-D'Azur: Marseille; - Région Pays de la Loire: Nantes; - Région Centre-Val-De-Loire: Orléans; - Région Ile de France: Paris; - Région Bretagne: Rennes; Les chefs-lieux définitifs seront fixés au plus tard le 1er octobre 2016, après avis des conseils régionaux issus des élections des 6 et 13 décembre 2015.” FRANÇA. La Réforme Territoriale. Disponível em: <http://www.gouvernement.fr/action/la-reforme-territoriale> Acesso em: 28.10.2015.

23 FRANÇA. La Réforme Territoriale. Disponível em: <http://www.gouvernement.fr/action/la-reforme-territoriale> Acesso em: 28.10.2015.

24 É o caso da proposta do geógrafo Louis Marrou que desenha apenas cinco regiões para a França. MARROU, Louis. Régions: lês découpes a la loupes. Liberation, 30.09.2015. Disponível em: <http://www.liberation.fr/france/2015/09/30/regions-les-decoupes-a-la-loupe_1394428> Acesso em: 28.10.2015.

25 É a proposição dos Verdes (Europe Écologie Les Verts) que defendem um “Federalismo Diferenciado”, onde se possa “donner la capacité aux citoyen-ne-s des régions d’être acteurs et actrices de l’avenir de leur territoire et d’engager leur transition écologique. Entre une vision libérale de régions européennes en concurrence et une vision gestionnaire de régions administratives, EELV porte une troisième voie. Cette voie repose sur la simplification du paysage institutionnel avec la suppression des conseils généraux. Mais elle porte aussi sur le renforcement concomitant du poids et de la légitimité démocratique des intercommunalités et des régions.” EUROPE ÉCOLOGIE LES VERTS. Réforme territoriale: EELV pour des régions fortes et dotées de réelles compétences. 16.06.2014. Disponível em: < http://eelv.fr/2014/06/16/reforme-territoriale-eelv-pour-des-regions-fortes-et-dotees-de-reelles-competences/> Acesso em: 28.10.2015  e HÉLIA, Aurélien. Les Verts veulent utiliser la réforme territoriale pour pousser leur «fédéralisme différencié». Le Courrier, 24.06.2014. Disponível em: < http://www.courrierdesmaires.fr/37033/les-verts-veulent-utiliser-la-reforme-territoriale-pour-pousser-leur-federalisme-differencie/> Acesso em: 28.10.2015.

26 Está em progresso porque, saliente-se, o modelo descentralizado da França tem origem, em grande medida, na jurisprudência do seu Conselho Constitucional que, sobretudo a partir de 1982 com a lei de descentralização, “precisou os contornos e o conteúdo do estatuto constitucional das coletividades territoriais” (FAVOREU, Louis (Org.). Droit constitutionnel. 12.ed. Paris: Dalloz, 2009. p. 487). Com a nova reforma territorial consolidada em 2018, o Conselho Constitucional deverá interpretar e direcionar a descentralização do sistema.

27 PRÉLOT, Marcel. Institutions politiques et droit constitutionnel (revue et mise a jour par Jean Boulouis). Paris: Dalloz, 1984. p. 260. 

28 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de direito constitucional. 35. ed. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 69.

29 Esse fato estava fundamentado na ideia de centralização do poder no Poder Executivo, tal qual ocorreu no Estado Novo. Entendia-se que o Brasil passara por momentos, desde sua independência, de centralização e descentralização, de “sístoles e diástoles” como queria o General Golbery do Couto e Silva (Conjuntura política nacional: o Poder Executivo & a Geopolítica do Brasil. 3.ed., Rio de Janeiro: José Olympio, 1981. p 05-21). No Império, vivia-se a centralização no governo monárquico, conquanto existisse o Conselho de Estado, o que garantiu a unidade e a integração nacional. Na Primeira República tivemos a descentralização inspirada no modelo federativo dual estadunidense, mas que, pela origem desagregadora, levou à competição pelo poder por elites locais, especialmente as hegemônicas de Minas Gerais e São Paulo. A Era Vargas reinaugura a centralização no país, sob o regime ditatorial de um Presidente que desenhava um novo Estado. A República Liberal, a partir da Constituição de 1946, retorna com a descentralização, garantindo autonomia aos Estados-membros em federalismo de partilha. O momento constitucional do regime civil-militar clamava, assim, e novamente, pela centralização no poder da União para que algumas instituições permanentes, lideradas pela tecnocracia, como as Forças Armadas, tomassem o leme do curso de desenvolvimento brasileiro. Nesse sentido, “o processo centralizador parecia haver chegado ao auge no Estado Novo; contudo, sua reincidência mais violenta ocorreu há pouco, durante os dez anos de vigência do AI-5. Nunca estivemos tão perto de institucionalizar o Leviatã de HOBBES, como naqueles anos de incerteza e perplexidade.” (BONAVIDES, Paulo. Constituinte e constituição: a democracia, o federalismo, a crise contemporânea. Fortaleza: Edições Universidade Federal do Ceará/PROED, 1985. p. 342).

30 Eufemismo utilizado por Buzaid para caracterizar o quase desaparecimento da estrutura federal promovido pelo regime militar pós-64 sob o fundamento da segurança nacional e do desenvolvimento (BUZAID, Alfredo. O Estado Federal Brasileiro. Brasília: Ministério da Justiça, 1971).

31 “A história das instituições políticas brasileiras demonstra que por ocasião dos golpes, das ditaduras e dos regimes de exceção sofria o Estado Federal. Alguns autores atribuem o eterno mimetismo do federalismo brasileiro à sua origem. De fato, nossa federação não nasceu, como a americana, a partir das autonomias locais reivindicantes, mas antes de um processo decidido pelo poder central. Não se crê, porém, que a origem influencie de maneira decisiva os destinos da distribuição espacial do poder no Brasil. Como a história pátria demonstra, a questão federal na república tem sido companheira da democrática. Com democracia, há relativa autonomia estadual e nunca o contrário. Bem por isso, a nova Lei Fundamental criou a expectativa do renascimento das práticas federativas em nosso País.” (CLÈVE, Clèmerson Merlin. Temas de direito constitucional. 2.ed. rev., atual., ampl. Belo Horizonte: Fórum, 2014. p. 279).

32 BONAVIDES, Paulo. Constituinte e constituição: a democracia, o federalismo, a crise contemporânea. Fortaleza: Edições Universidade Federal do Ceará/PROED, 1985. p. 345-348. Aliás, tome-se nota de que a questão das regiões com o fim de superar as desigualdades regionais tem origem, no constitucionalismo brasileiro, a partir das diretrizes da CEPAL na década de 1950 (BERCOVICI, Gilberto. Dilemas do estado federal brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2004. p. 43).

33 FURTADO, Celso. A operação nordeste. Rio de Janeiro: ISEB/MEC, 1959.

34 BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 25.ed., atual. São Paulo: Malheiros, 2010. p. 358-360. “A autonomia regional é no Brasil processo, historia, avanço, realidade; um dado impossível de sistematizar, mas de todos possível de institucionalizar. Os fatos já escreveram uma pequena parte da história da autonomia regional brasileira. Eles se fazem coercivos no campo da realidade, não podendo nem devendo ser ignorados. Veja-se a Sudene, a Sudam e outros organismos regionais, onde se cristaliza a consciência de regionalidade, um fenômeno político novo e desconhecido, que principia a projetar-se com força e ímpeto em nossa organização federativa. A regionalização imprimirá ao País feição mais livre, mais autêntica, mais criadora, mais humana e sobretudo mais nacional. O nacional, unido ao regional, constitui expressão humana e democrática de unidade, pelas vias do consenso e da legitimação.” (BONAVIDES, Paulo. A constituição aberta: temas políticos e constitucionais da atualidade. Belo Horizonte: Del Rey, 1993. p. 55).

35 BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 25.ed., atual. São Paulo: Malheiros, 2010. p. 359.

36BONAVIDES, Paulo. Constituinte e constituição: a democracia, o federalismo, a crise contemporânea. Fortaleza: Edições Universidade Federal do Ceará/PROED, 1985. p. 338

37 A tese do federalismo das regiões de Bonavides é interessante do ponto de vista econômico, porque induz as regiões a buscar seus caminhos do desenvolvimento de maneira mais autônoma, passando pelo sistema normativo de federação assimétrica. Aliás, o projeto da Secretaria de Assuntos Estratégicos (SAE), sob a liderança do Ministro Roberto Mangabeira Unger, começou a ser implementado em 2015 para induzir as políticas regionais. Concebida como “Política regional”, ela serve “para acalentar vanguardas e vanguardismos alternativos no país. Todas as grandes regiões do país exigem hoje políticas para construir, à luz de suas realidades, o novo modelo de desenvolvimento. A política regional deve vir ao encontro de agentes sociais e econômicos que já existem, e dotá-los de instrumentos.” (BRASIL. SAE. Concepção da política regional. Disponível em: <http://www.sae.gov.br/pg-concepcao/>. Acesso em: 11.11.2015).

38 TOFFOLI, José Antonio Dias. Perspectiva histórico-constitucional dos municípios e dos consórcios intermunicipais na federação brasileira. In: LEMBO, Claudio; CAGGIANO, Monica Herman; ALMEIDA NETO, Manoel Carlos de (Coord.). Juiz constitucional: estado e poder no século XXI. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2015. p. 277-278.

39 Nosso modelo fiscal desenhado na Constituição conduz à repartição dos tributos entre os entes, mas de forma que a União arrecade e repasse de acordo com o principiado na Lei Fundamental. E as regras da retenção dos recursos aos Estados e aos Municípios, condicionada pelo pagamento de créditos da União (art. 160, parágrafo único, da CF), sendo que o caminho contrário não é verdadeiro, demonstram a tendência centralizadora.

40 Está-se a retomar a tendência centrípeta, o que confirma a lição de Kelsen, segundo a qual entre o Estado Federal e o Estado Unitário complexo ou descentralizado não há diferença de natureza, mas de grau de descentralização ou de autonomia (KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito. Coimbra: Armênio Amado Editor, 1979). Bercovici nota que “quando o Governo Federal reconhece o aumento das despesas estaduais e municipais com políticas sociais, identifica este aumento como má gestão e déficit nas contas públicas. (...) O resultado destas concepções é a tentativa de tutela política e financeira por parte da União de certas políticas sociais (...) Este equilíbrio fiscal, imposto, não negociado, nem sempre está de acordo com os princípios do Estado Federal previsto na Constituição de 1988.” (BERCOVICI, Gilberto. Dilemas do estado federal brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2004. p. 68). Assim, “em tese o disciplinamento da execução fiscal de forma negociada entre os diferentes níveis de governo constituiria um imperativo do ordenamento federativo do país.” (AFFONSO, Rui de Britto Álvares. Descentralização e reforma do estado: a federação brasileira na encruzilhada. In: Economia e Sociedade. 14, Campinas, jun. 2000. p. 148).

41 Sobre o olhar do STF, conferir especialmente: MAUÉS, Antonio G. Moreira. O federalismo brasileiro na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (1988-2003). In: ROCHA, Fernando Luiz X.; MORAES, Filomeno (Coords.). Direito Constitucional Contemporâneo: estudos em homenagem a Paulo Bonavides. Belo Horizonte: Del Rey, 2005. p. 65-85.

42 HORTA, Raul Machado. Direito Constitucional. 4.ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2003. p. 332-333.

43 BRANCO, Paulo Gustavo Gonet; Gilmar Ferreira Mendes; Inocêncio Mártires Coelho. Curso de direito constitucional. 5.ed. São Paulo: Saraiva, 2010. p. 946-947.

44 Por exemplo, conforme Gonet Branco, “nem todas as normas que regem o Poder Legislativo da União são de absorção necessária pelos Estados. As normas de observância obrigatória pelos Estados são as que refletem o inter-relacionamento entre os Poderes. Assim, uma vez que a regra dizia apenas com a economia interna do Legislativo estadual, o STF julgou válida a norma da Constituição de Rondônia que permitia a reeleição da mesa diretora da Assembleia Legislativa.” (ADI 793, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 16.05.1997). (BRANCO, Paulo Gustavo Gonet; Gilmar Ferreira Mendes; Inocêncio Mártires Coelho. Curso de direito constitucional. 5.ed. São Paulo: Saraiva, 2010. p. 947.

45 LEONCY, Léo Ferreira. “Princípio da simetria” e argumento analógico: o uso da analogia na resolução de questões federativas sem solução constitucional evidente. Tese. São Paulo: USP, 2011. p. 04.

46 LEONCY, Léo Ferreira. Uma proposta de releitura do “princípio da simetria”. In: Revista Consultor Jurídico, 24.11.2012. Disponível em: <http://www.conjur.com.br/2012-nov-24/observatorio-constitucional-releitura-principio-simetria> Acesso em: 27.10.2015.

47 Funcionários da GB. - Aumento de vencimentos por isonomia - Lei orgânica do DF. art. 40. I - Antes mesmo do AC 24/66 e da C.F. de 1967, art. 96 não cabia ao Judiciário que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores publicos, a pretexto da isonomia do art. 40, da Lei orgânica do antigo D.F. (súmula 339). II. Os Estados, sem embargo de autonomia para sua organização e administração ja estavam adstritos, sob a C.F. de 1.946, as linhas mestras do regime, devendo guardar simetria com o modelo federal em matéria de divisao, independência e competência dos 3 poderes, assim como princípios reguladores do funcionalismo público. (RE 74193, Rel.  Min. Aliomar Baleeiro, Primeira Turma, julgado em 27.04.1973, DJ 29.06.1973).

48 “Ação direta de inconstitucionalidade de dispositivos da lei n. 5129/89, do Estado da Paraíba. Medida cautelar. Emenda parlamentar que implicaria aumento de despesas em projeto da iniciativa do executivo. Falta de indicação da norma da lei fundamental que tornaria obrigatória para os estados o comando dirigido à União (artigos 61, inciso II, alíneas a e b e 63, inciso I, CF/1988). Inexistência, atualmente, das numerosas regras de simetria compulsória da carta de 1967 (EC n. 1/69). Matéria que depende de mais acurada indagação. indeferimento da medida liminar.” (ADI 56 MC, Rel.  Min. Celio Borja, Tribunal Pleno, julgado em 07.06.1989, DJ 04.08.1989).

49 Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição. (...)II - disponham sobre:

a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;

b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios; (...)

Art. 63. Não será admitido aumento da despesa prevista:

I - nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República, ressalvado o disposto no art. 166, § 3º e § 4º.

50 “Constitucional. Projeto de lei de iniciativa do executivo estadual com emendas parlamentares. Servidores públicos. Veto parcial. promulgação da lei pela Assembléia. Vício de iniciativa sanado em relação a dois dos dispositivos atacados, em face de posterior projeto de lei do executivo. Inconstitucionalidade do artigo que diz respeito à vinculação de determinadas carreiras aos vencimentos e vantagens da Defensoria Pública. Inconstitucionalidade do art. 14. ofensa ao art. 61, § 1º, II, 'c' da CF. Prejudicialidade quanto aos artigos 7º e 17 da Lei 5.219/89 atacada. Precedentes. Ação julgada procedente.” (ADI 56, Rel.  Min. Nelson Jobim, Tribunal Pleno, julgado em 03.10.2002, DJ 29.11.2002). O voto do Min. Nelson Jobim na ADI 56 sintetiza a citada compreensão: o art. 61, §1º, II, c detém “um elenco taxativo, que não admite delegação. Assim, o parlamentar não pode, sem afrontar o art. 61,§1º, II, c, da Constituição Federal, legislar sobre matéria pertinente aos servidores públicos. Resulta que os Estados-membros e o Distrito Federal devem observar as matérias cuja iniciativa pertencem ao Chefe do Poder Executivo, sob pena de afronta ao princípio da separação dos poderes (CF, art. 2º).”

51 O mesmo entendimento permanece: "A CB, ao conferir aos Estados-membros a capacidade de auto-organização e de autogoverno – art. 25, caput –, impõe a obrigatória observância de vários princípios, entre os quais o pertinente ao processo legislativo. O legislador estadual não pode usurpar a iniciativa legislativa do chefe do Executivo, dispondo sobre as matérias reservadas a essa iniciativa privativa. Precedentes." (ADI 1.594, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 4.6.2008, Plenário, DJE 22.8.2008.) No mesmo sentido, ver: ADI 291, Rel. Min. Joaquim Barbosa, julgamento em 7.4.2010, Plenário, DJE 10.9.2010. No sentido de que a simetria no processo legislativo é apenas de cunho substantivo, ver ADI 3.225, Rel. Min. Cezar Peluso, julgamento em 17.9.2007, Plenário, DJ 26.10.2007.

52 No mesmo sentido: ADI 486, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 3-4-1997, Plenário, DJ de 10-11-2006.

53 “Com todas as vênias, estou em que, no caso, o voto do em. Relator entre duas leituras possíveis do texto constitucional (sic) – optou, uma vez mais, pelo excesso de centralização uniformizadora que, há muito, a jurisprudência do Tribunal tem imposto à ordenação jurídico-institucional de Estados e Municípios, sob a inspiração mítica de um princípio universal de simetria, cuja fonte não consigo localizar na Lei Fundamental.” (Voto-vista do Min. Sepúlveda Pertence no RE 197917, Rel.  Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, julgado em 06/06/2002, DJ 07-05-2004. p. 93).

54 ADI 4298-MC, Rel. Min Cezar Peluso, julgamento em 7.10.2009, Plenário, DJE 27.11.2009. No mesmo sentido, ver: ADI 1521, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgamento em 19.06.2013, Plenário, DJE 13.8.2013.

55 Somente para citar os mais recentes: ADI 2294, Rel.  Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, julgado em 27.08.2014, DJe 11.09.2014; ADI 290, Rel.  Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, julgado em 19.02.2014, DJe 12.06.2014; ADI 2872, Rel.  Min. Eros Grau, Rel. p/ Acórdão:  Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, julgado em 01.08.2011, DJe 05.09.2011; ADI 2730, Rel.  Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, julgado em 05.05.2010, DJe 28.05.2010; ADI 2329, Rel.  Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, julgado em 14.04.2010, DJe 25.06.2010; ADI 3930, Rel.  Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, julgado em 16.09.2009, DJe 23.10.2009; RE 396970 AgR, Rel.  Min. Eros Grau, Segunda Turma, julgado em 15.09.2009, DJe 09.10.2009; ADI 2192, Rel.  Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, julgado em 04.06.2008, DJe 20.06.2008; ADI 858, Rel.  Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, julgado em 13.02.2008, DJe 28.03.2008; ADI 2857, Rel.  Min. Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, julgado em 30.08.2007, DJe 30.11.2007; ADI 2029, Rel.  Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, julgado em 04.06.2007, DJe 24.08.2007; ADI 1275, Rel.  Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, julgado em 16.05.2007, DJe 08.06.2007; ADI 2966, Rel.  Min. Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, julgado em 06.04.2005, DJ 06.05.2005.

56 Foram os casos, por exemplo, de Estados como o Rio Grande do Sul que teve como ementa: “Ação direta de inconstitucionalidade. Artigo 53, inciso IV, e art. 81, ambos da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul. Necessidade de prévia autorização da Assembleia Legislativa para o afastamento do governador e do vice-governador do País por qualquer tempo. Princípio da simetria. Princípio da separação dos Poderes. Confirmação da medida cautelar. Procedência. 1. A Carta da República, em seus arts. 49, inciso III, e 83, dispôs ser da competência do Congresso Nacional autorizar o presidente e o vice-presidente da República a se ausentarem do País quando a ausência for por período superior a quinze dias. 2. Afronta os princípios da separação dos Poderes e da simetria disposição da Constituição estadual que exige prévia licença da Assembleia Legislativa para que o governador e o vice-governador se ausentem do País por qualquer prazo. 3. Trata-se de mecanismo do sistema de freios e contrapesos, o qual somente se legitima nos termos já delineados pela própria Lei Maior, sendo vedado aos estados-membros criar novas ingerências de um Poder na órbita de outro que não derivem explícita ou implicitamente de regra ou princípio da Lei Fundamental. Precedentes. 4. Ação direta julgada procedente.” (ADI 775, Rel.  Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, julgado em 03.04.2014, DJe 26.05.2014); e, também, Rio de Janeiro (ADI 678, Rel.  Min. Carlos Velloso, Tribunal Pleno, julgado em 13.11.2002, DJ 19.12.2002); Goiás (ADI 738, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, julgado em 13.11.2002, DJ 07.02.2003); Acre (ADI 703, Rel.  Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, julgado em 28.08.2002, DJ 04.10.2002); e Rondônia (ADI 743, Rel.  Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, julgado em 28.08.2002, DJ 20.09.2002). No caso do Distrito Federal, a Lei Orgânica já previa a necessidade de licença pela Câmara Legislativa para a ausência do território distrital quando por mais de quinze dias, fato que, de acordo com o STF, atingiria a simetria com o modelo federal (ADI 1172, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, julgado em 19.03.2003, DJ 25.04.2003). Há caso, também, de Prefeito ausente: RE 317574, Rel.  Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, julgado em 01.12.2010, DJe 01-02-2011. Contudo, o acórdão na ADI 3647 (Rel.  Min. Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, julgado em 17.09.2007, DJe 16-05-2008) reputou constitucional redação de dispositivo que requeria autorização da Assembleia Legislativa para a ausência do território nacional do Governador do Maranhão.

57 A orientação de que as decisões do TCU são títulos executivos deve ser aplicada às decisões dos TCEs (AI 764355 AgR, Rel.  Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, julgado em 06.05.2014, DJe 03.06.2014). A votação aberta de Conselheiro de TCE por Assembleia Legislativa ofende o art. 52, III, b, da CF (votação secreta do Senado Federal para a escolha de Ministro do TCU) (Rcl 6702 MC-AgR, Rel.  Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, julgado em 04.03.2009, DJe 30.04.2009). Adoção do modelo de organização do TCU e do Ministério Público que o integra nos TCEs (ADI 3307, Rel.  Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, julgado em 02.02.2009, DJe 28.05.2009). A simetria com o TCU no impedimento para se examinar, previamente, a validade de contratos administrativos celebrados pelo Poder Público (ADI 916, Rel.  Min. Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, julgado em 02.02.2009, DJe 06.03.2009). A impossibilidade em se recorrer suspensivamente, para o Plenário da Assembleia Legislativa, das decisões tomadas pelo Tribunal de Contas do Estado com base em sua competência de julgamento de contas e de atribuir à Assembleia Legislativa a competência para sustar não apenas os contratos, mas também as licitações e eventuais casos de dispensa e inexigibilidade de licitação (ADI 3715 MC, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, julgado em 24.05.2006, DJ 25.08.2006). Impossibilidade em se fiscalizar atos jurisdicionais, pelo TCE, em decorrência de violação ao princípio da simetria (ADI 134, Rel.  Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, julgado em 25.03.2004, DJ 03.09.2004).

58 “(...) O modelo federal de criação e instauração das comissões parlamentares de inquérito constitui matéria a ser compulsoriamente observada pelas casas legislativas estaduais. 3. A garantia da instalação da CPI independe de deliberação plenária, seja da Câmara, do Senado ou da Assembléia Legislativa. Precedentes. 4. Não há razão para a submissão do requerimento de constituição de CPI a qualquer órgão da Assembléia Legislativa. Os requisitos indispensáveis à criação das comissões parlamentares de inquérito estão dispostos, estritamente, no artigo 58 da CB/88 (...).” (ADI 3619, Rel.  Min. Eros Grau, Tribunal Pleno, julgado em 01.08.2006, DJ 20.04.2007).

59 ARE 727505 AgR, Rel.  Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, julgado em 12.05.2015, DJe 17.06.2015.

60 ADI 425, Rel.  Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, julgado em 04.09.2002, DJ 19.12.2003.

61 TAVARES, André Ramos. Curso de direito constitucional. 9. ed., rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2011. p. 1124.

62 ADI 3549, Rel.  Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, julgado em 17.09.2007, DJ 31.10.2007 e RE 198.982-3/RS, Rel. Min. Ilmar Galvão, DJ 19.4.2002. Para André Ramos Tavares, as características dominantes da Constituição seriam: “O modelo federal de ‘separação’ (divisão, em realidade) de poderes (funções entre órgãos) (...)Isto está a significar, por exemplo, que Estados e Municípios não podem estabelecer regimes locais de natureza parlamentarista. Ou, ainda, não podem atribuir ao Poder Executivo a competência de editar atos normativos primários sob o título de Lei4. Também está vedada a possibilidade de resgatar o vetusto decreto-lei, inclusive seu regime jurídico, não contemplados no modelo federal das espécies normativas. O mesmo ocorre quanto ao modelo de jurisdição constitucional nos órgãos estaduais, que deve seguir o modelo federal genérico, ou seja, está vedada a opção estadual exclusivamente por um modelo, v. g., preventivo de controle judicial da constitucionalidade.” (TAVARES, André Ramos. Curso de direito constitucional. 9. ed., rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2011. p. 1125).

63 TAVARES, André Ramos. Curso de direito constitucional. 9. ed., rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2011. p. 1124-1125.

64 Reclamação com fundamento na preservação da competência do Supremo Tribunal Federal. Ação direta de inconstitucionalidade proposta perante Tribunal de Justiça na qual se impugna Lei municipal sob a alegação de ofensa a dispositivos constitucionais estaduais que reproduzem dispositivos constitucionais federais de observância obrigatória pelos Estados. Eficácia jurídica desses dispositivos constitucionais estaduais. Jurisdição constitucional dos Estados-membros. Admissão da propositura da ação direta de inconstitucionalidade perante o Tribunal de Justiça local, com possibilidade de recurso extraordinário se a interpretação da norma constitucional estadual, que reproduz a norma constitucional federal de observância obrigatória pelos Estados, contrariar o sentido e o alcance desta. Reclamação conhecida, mas julgada improcedente. (Rcl 383, Rel.  Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, julgado em 11.06.1992, DJ 21.05.1993).

65 LEONCY, Léo Ferreira. Uma proposta de releitura do “princípio da simetria”. In: Revista Consultor Jurídico, 24.11.2012. Disponível em: <http://www.conjur.com.br/2012-nov-24/observatorio-constitucional-releitura-principio-simetria> Acesso em: 27.10.2015.

66 CLÈVE, Clèmerson Merlin. O ministério público e a reforma constitucional. In: Revista dos Tribunais, v. 692, jun. 1993. p. 21.

67 “Por aparente ofensa ao art. 128, § 3º, da CF (“Os Ministérios Públicos dos Estados e do Distrito Federal e Territórios formarão lista tríplice dentre integrantes da carreira, na forma da lei respectiva, para escolha de seu Procurador-Geral, que será nomeado pelo Chefe do Poder Executivo, para mandato de dois anos, permitida uma recondução.”), o Tribunal, julgando medida cautelar em ação direta ajuizada pelo Partido Social Liberal - PSL, deferiu a suspensão cautelar de eficácia de expressão contida na Constituição do Estado do Paraná e de dispositivos da Lei Complementar 85/99, do mesmo Estado, que condicionam a nomeação do Procurador-Geral de Justiça do Estado à prévia aprovação de seu nome pelo Poder Legislativo estadual (expressão “após a aprovação da Assembléia Legislativa”, constante do caput do art. 166 da Constituição do Estado do Paraná; o § 1º do art. 10, os §§ 2º e 3º do art. 16 e, ainda, no mesmo artigo, a expressão “submetendo-o à aprovação pela Assembléia Legislativa”, todos da Lei Complementar Estadual 85/99). Precedentes citados: ADInMC 1.228-AP (DJU de 2.6.95) e ADInMC 1.506-SE (DJU de 21.11.96).” (ADI 2319 MC, Rel.  Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, julgado em 01.08.2001, DJ 09.11.2001. Informativo STF 235). Esta ADI está esperando julgamento de mérito com novo Relator, o Min. Roberto Barroso, desde 2013.

68 “A nomeação do Procurador-Geral de Justiça dos Estados não está sujeita à aprovação da Assembléia Legislativa. Compete ao Governador nomeá-lo dentre lista tríplice composta de integrantes da carreira (CF, artigo 128, § 3º). Não-aplicação do princípio da simetria. Precedentes.” (ADI 452, Rel.  Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, julgado em 28.08.2002, DJ 31.10.2002).