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Os fundos de pensão dos servidores públicos brasileiros

Os fundos de pensão dos servidores públicos brasileiros

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O desenvolvimento do regime de previdência complementar oficial aprimora a gestão dos recursos do ente federativo, favorece o equilíbrio no longo prazo das contas públicas, bem como amplia o nível de cobertura da previdência complementar.

RESUMO: O regime de previdência complementar no Brasil é importante fator de proteção social e desenvolvimento econômico nacional, sobretudo no estímulo da poupança de longo prazo. Está em desenvolvimento no país a nova previdência dos servidores públicos com a proposta de dar maior sustentabilidade para o futuro, de maneira a viabilizar a transição do atual modelo de repartição simples para o de capitalização. Tem como objetivos a recomposição do equilíbrio da previdência pública; o reforço da capacidade de gasto público em áreas essenciais à retomada do crescimento econômico e em programas sociais; o maior controle e previsibilidade nos gastos públicos; e por último, o tratamento isonômico entre trabalhadores do setor público e da iniciativa privada. As proposições em debate nas Casas Legislativas modernizam e conferem transparência e segurança ao regime de previdência dos servidores, mitigando ao longo do tempo os riscos técnicos do atual sistema. Ressalte-se que a introdução do novo modelo preserva o direito adquirido e acumulado dos atuais servidores, sendo aplicado aos novos que ingressarem a partir de sua instituição. O presente texto aborda os diversos regimes da previdência brasileira. A Constituição Brasileira possibilita a instituição da previdência oficial complementar para os novos servidores no âmbito dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário; e das esferas da União, Estados, Distrito Federal e Municípios. A introdução desse novo modelo confere maior igualdade entre diversos setores da população, bem como desvincula a política previdenciária da política de cargos e salários do setor público nos diversos níveis e poderes. Será instituído e administrado por intermédio de entidades estruturadas na forma de fundação, de natureza pública, com personalidade jurídica de direito privado, com autonomia administrativa, financeira e gerencial em relação ao ente federativo que a instituiu. As entidades que administrarão os planos de benefícios dos servidores serão fiscalizadas pela Superintendência Nacional de Previdência Complementar. O papel do Estado como regulador dos fundos de pensão deve ser o de fomentar, disciplinar e conferir segurança a essa grande rede de proteção social que é a previdência, bem como a de resguardar os interesses dos participantes-beneficiários e dos contribuintes. A transparência, informação e inserção dos participantes e dos entes estatais na gestão devem ser entendidas como formas de assegurar os direitos das partes, em especial sobre a composição das contribuições, do desempenho dos planos e dos critérios de concessão dos benefícios. O desenvolvimento do regime de previdência complementar oficial aprimora a gestão dos recursos do ente federativo, favorece o equilíbrio no longo prazo das contas públicas, bem como amplia o nível de cobertura da previdência complementar no Brasil.


INTRODUÇÃO

A previdência do servidor público entrou na agenda legislativa brasileira. No âmbito Federal foi aprovada a Lei n° 12.618, de 2012, que institui o regime de previdência complementar para os servidores públicos federais titulares de cargo efetivo da União, suas autarquias e fundações, inclusive para os membros do Poder Judiciário, do Ministério Público da União e do Tribunal de Contas da União.

A Lei n° 12.618 autorizou a criação de entidades fechadas de previdência complementar que deu origem às duas Fundações, uma para o Poder Executivo – Funpresp-Exe e outra para o Poder Judiciário - Funpresp-Jud. A Lei também fixou o limite máximo para a concessão de aposentadorias e pensões pelo regime próprio de previdência dos servidores, a partir do qual poderão ser complementadas pelo novo regime, que começou a funcionar efetivamente em 2013.

São Paulo foi o primeiro estado brasileiro a implantar seu regime de previdência complementar oficial que começou a operar concretamente também em 2013. A Lei Paulista autoriza a criação da entidade de previdência única – SP/Previcom para os servidores públicos dos poderes executivo, legislativo e judiciário estaduais, com a possibilidade de os municípios paulistas aderirem a essa entidade.

Do mesmo modo o Rio de Janeiro (RJ Prev), Minas Gerais (Previcom – MG), Espírito Santo (Preves), Bahia (Prev-Bahia) e Rio Grande do Sul (RS-Prev) já criaram suas Entidades. Outros Estados (Paraná, Pernambuco, etc.) já aprovram suas leis instituindo as respectivas previdências complementares oficiais. 

Pela relevância econômica e política desses entes políticos, as respectivas leis aprovadas constituirão importantes parâmetros para os demais estados e municípios, muitos dos quais já demonstram interesse em criar a previdência complementar para seus servidores.

Existe um projeto de criação de um fundo único de pensão denominado PREVI-Federação, destinado aos funcionários públicos de estados e municípios brasileiros que desejarem implantar a aposentadoria complementar e ainda não tem escala e nem condições de suportar os custos de fundo exclusivo, uma vez que o novo sistema aplica-se aos novos servidores. O fundo único será gerido por um conselho compostos por representantes dos estados participantes, com o custo de administração partilhado entre eles.

O mérito desses projetos está na criação das condições para dar sustentabilidade aos regimes de previdência para o futuro, de maneira a viabilizar a transição do atual modelo de repartição simples para o de capitalização. Essa proposição fomenta a poupança e o investimento nacionais, bem como favorece o equilíbrio das contas públicas no longo prazo em face dos limites de gastos com pessoal estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. 


CARACTERÍSITICAS DOS NOVOS FUNDOS DE PENSÃO DOS SERVIDORES

As condições básicas para a instituição da previdência complementar oficial – PCO constam da Constituição Federal, que prevê sua instituição por lei de iniciativa do respectivo Poder Executivo (que autorizará a criação da EFPC que será gestora dos planos de benefícios), observando, no que couber, os requisitos constantes no artigo 202 da Constituição. O estudo do tema passa obrigatoriamente pela análise do artigo 40 da Constituição.

Para enxergar a relevância do assunto, imagine-se que além da União, do Distrito Federal e dos 27 estados da Federação Brasileira, existem segundo dados do Ministério da Previdência aproximadamente 2.024 municípios que possuem regime próprio de previdência para seus servidores. Todos eles podem potencialmente criar os seus regimes complementares, observada a viabilidade, a escala e os custos de implantação e manutenção.

A maioria dos estados já possui dois regimes segregados de previdência para os seus servidores. Um sistema de repartição simples que alcança os aposentados já existentes e os servidores mais antigos e outro regime de capitalização de recursos para aqueles com menos tempo de serviço. A terceira alternativa é a criação da aposentadoria complementar que valerá apenas para os servidores que ingressarem no serviço público após a criação do fundo de pensão.

Estudo realizado pela GAMA, com apoio do Ministério da Previdência, mapeia os estados e traz recomendações de implantação do regime complementar oficial, considerando variáveis como a quantidade de servidores públicos que recebem salários superiores ao teto do INSS, a média salarial dos funcionários públicos, a proporção de servidores em idade de aposentadoria, a expectativa de vida média da população, o custo do Regime Próprio de Previdência Social - RPPS para o estado, o percentual de gastos com pessoal frente ao limite da LRF - Lei de Responsabilidade Fiscal, Produto Interno Bruto – PIB e organização previdenciária atual do estado. 

Levantamento recente do Ipea (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada) aponta que a participação do emprego público é de 11% em relação ao total de empregos no Brasil, e é aproximadamente de 6% se comparado a toda a população. O número engloba os servidores das esferas de governo federal, estadual e municipal, além dos empregados que trabalham em empresas estatais. Tal número representa um contigente de milhões de trabalhadores a serem atendidos por programas de previdência.

A mudança na previdência do servidor é importante na medida em que caminha para uma harmonização das regras previdenciárias aplicadas à iniciativa privada com as que regulam o setor público. O mérito desses projetos também está na criação das condições para dar sustentabilidade aos regimes de previdência para o futuro, de modo a viabilizar a transição do atual modelo de repartição simples para o de capitalização; bem como promover a poupança e o investimento nacionais.

Importante mencionar que o movimento que o Brasil está fazendo de mudança de regime para os servidores públicos já foi realizado por outros países. Na década de 80 o sistema previdenciário dos servidores públicos norte-americanos operava na concepção de benefício definido vinculado a rendas vitalícias e apresentava grande desequilíbrio. A reforma previdenciária aprovada pelo congresso americano em 1986 reverteu a posição deficitária, criando o novo regime dos servidores públicos federais nos Estados Unidos denominado Federal Employees Retirement System (FERS). Mencionado regime é obrigatório para os novos servidores e facultativo para os demais.

O FERS é um plano de previdência que oferece três tipos de benefícios: o primeiro é o sistema público de seguridade social (padrão para todos os trabalhadores norte-americanos); o segundo um plano de benefício definido e o terceiro um plano complementar de contribuição definida denominado Thrift Savings Plan – TSP.

 A Constituição possibilita à União Federal, aos Estados, aos Municípios e ao Distrito Federal a instituição de regime de previdência complementar para os seus servidores titulares de cargo efetivo, o qual deverá ser administrado por entidade fechada de previdência complementar de natureza pública, criada especificamente para administração dos seus planos de benefícios, os quais deverão ser criados unicamente na modalidade de Contribuição Definida – CD.

Compete à União Federal legislar sobre suas diretrizes e normas gerais, o que foi realizado pelas Leis Complementares nº 108 e 109, de 29 de maio de 2001, cabendo aos respectivos entes federados, por ocasião da instituição da sua PCO, apenas adaptar e especificar no âmbito da legislação concorrente, de acordo com os interesses e particularidades locais.

Assim, os entes estatais (União, Estados e Municípios) deverão observar as diretrizes das Leis Complementares nº 108 e 109, de 29 de maio de 2001, regulamentadas por Resoluções do Conselho Nacional de Previdência Complementar – CNPC. As referidas leis federais introduzem as normas gerais em matéria de previdência complementar e trazem os limites da legislação concorrente da matéria com os demais entes públicos.

Outro aspecto dos planos dos servidores é a necessária observância à paridade contributiva entre patrocinadores e participantes prevista na Constituição, que deverá constar dos regulamentos e da execução dos planos de custeio. Tal princípio possui a finalidade de resguardar a correta aplicação do dinheiro público.

Reitere-se que a adesão ao novo regime oficial é facultativa, embora obrigatória a limitação ao teto, e aplica-se especialmente aos servidores que ingressarem no serviço público após a sua instituição, assegurando assim o direito adquirido e acumulado dos atuais servidores. A estes que já se encontravam no serviço público poderá ser facultado o seu ingresso ao regime complementar mediante sua prévia e expressa opção.

A facultatividade é um dos fatores que podem explicar a reduzida abrangência do sistema complementar diante do total da população economicamente ativa brasileira. Isso também expressa o grande potencial de crescimento desse sistema. 

Há modelos diferentes de inscrição em fundos de pensão: a mais utilizada é a inscrição facultativa, quando as pessoas tem a livre opção de se filiar por meio de sua expressa concordância em termo próprio.

Existe a denominada inscrição por escolha ativa que se processa quando os participantes tomam uma decisão explícita para si próprios. As escolhas ativas têm o lado positivo que é de induzir os indivíduos a fazerem as suas próprias escolhas e não são submetidos a um padrão pré-definido, encorajando-as a refletirem sobre um assunto importante. Do lado negativo esse modelo obriga os indivíduos a fazerem escolhas difíceis e que muitas vezes não estão preparados para fazer.

Recentemente no Brasil foi aprovada a Lei nº 13.183, de 05 de novembro de 2015, que introduz a inscrição automática, misto de simplificada (eletrônica) combinada com opção ativa, aos planos da Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal (Funpresp-Exe) para os servidores ingressos nos Poderes Executivo e Legislativo Federal a partir desta data. Embora seja automática, a adesão é facultativa. O servidor que quiser desistir da adesão terá 90 dias a partir do início do exercício no órgão. Todo o valor contribuído neste prazo é devolvido ao servidor com correção monetária.

Num primeiro momento tal medida legislativa é aplicável apenas aos servidores públicos estatutários, necessitando-se avançar esse conceito para todos os empregados celetistas que podem ingressar em fundos de pensão. A expressão “automática” era controvertida e foi objeto de grande discussão. Esse modelo indica que os servidores nomeados, habilitados a participar de plano de benefícios oferecido pelo patrocinador, possam ser inscritos em um primeiro momento com opção de saída a posteriori. Nessa linha, os participantes são incluídos inicialmente com uma taxa de contribuição pré-definida e podem decidir sair do plano ou trocar a taxa de contribuição em período pré-determinado – portanto há dois momentos: o de inscrição e o de opção ativa em prazo posterior, que necessita inclusive de confirmação de regime tributário. 

Por último, existem países em que a inscrição é compulsória, modelo no qual os participantes são incluídos obrigatoriamente nos planos de previdência sem direito a optar pela saída do plano.

A rigor a previdência complementar do servidor público não traz grande inovação ao atual regime complementar fechado, a não ser a obrigatória natureza pública das fundações e sua repercussão, por expressa determinação da EC 41/03.

O ordenamento jurídico Brasileiro admite que diversas pessoas jurídicas, muito embora regidas pelo direito privado, possuam natureza pública. Exemplo disso são essas fundações específicas dos servidores que possuem personalidade jurídica de direito privado, entretanto têm natureza pública em função da necessidade disciplinada pelas respectivas leis criadoras de observância a princípios constitucionais da administração pública, notadamente a publicidade, a submissão à legislação sobre licitação e contratos administrativos, a obrigatoriedade de realização de processo seletivo para a contratação de pessoal que estará sujeita ao regime jurídico previsto na legislação trabalhista; e por fim, a supervisão pelo ente político instituidor.

Uma vez instituída a previdência complementar oficial, o respectivo ente da federação fixará no teto de benefícios do regime geral o valor máximo das aposentadorias e pensões a serem concedidas pelo regime próprio dos servidores, ficando o restante da remuneração, que ultrapassar a esse limite, a cargo de, facultativamente, ser provido pela PCO.

Significa dizer que, uma vez instituída a PCO, este teto de benefício deverá ser obrigatório aos servidores que ingressarem após a sua criação, sendo facultativa a complementação da remuneração pelo regime complementar. Para os servidores que já se encontrarem no serviço público à época de sua criação, poderão aderir mediante prévia e expressa opção.

Em outros termos, a Constituição autorizou a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal, por meio de lei de iniciativa do respectivo Poder Executivo e observado o disposto no seu art. 202, a instituir regime de previdência complementar para os seus servidores titulares de cargo efetivo, que será administrado por entidade fechada de previdência complementar de natureza pública, criada especificamente para administração dos seus planos de benefícios, os quais deverão ser criados unicamente na modalidade de Contribuição Definida – CD.

As entidades dos servidores públicos têm natureza pública, com personalidade jurídica de direito privado, e possuem autonomia administrativa, financeira e gerencial em relação ao ente federativo que a instituiu.

Contribuição Definida significa que os benefícios programados (aposentadoria e pensão) a serem concedidos serão definidos em função do volume dos recursos acumulados decorrentes das contribuições do servidor público, do respectivo ente público, e da rentabilidade obtida.

Os planos de benefícios podem ter benefícios não programados definidos em regulamento, sendo assegurados pelo menos os benefícios decorrentes dos eventos de invalidez e morte com custeio específico para sua cobertura. Outros benefícios não programados poderão ser incluídos no regulamento.

Ao servidor público que promova sua adesão a planos de benefícios no regime de previdência complementar na modalidade de contribuição definida, é facultada a opção pelos regimes de tributação progressivo ou regressivo, de acordo com a legislação vigente.


CONSIDERAÇÕES FINAIS

A discussão sobre previdência é interesse da sociedade e deve fazer parte da agenda estratégica do Estado Brasileiro. As proposições em debate nas Casas Legislativas modernizam e conferem transparência e segurança ao regime de previdência dos servidores públicos, mitigando ao longo do tempo os riscos técnicos do atual sistema. Importante ressaltar que a introdução do novo modelo preserva o direito adquirido e acumulado dos atuais servidores legitimamente conquistados, sendo aplicado aos novos servidores que ingressarem a partir de sua instituição.

A União e alguns Estados já aprovaram leis próprias instituindo a previdência complementar oficial – PCO para seus servidores públicos e nessa esteira outros estados e municípios irão trilhar, significando que o tema faz parte da agenda política dos Governos.

Esse novo modelo de previdência propõe conferir maior sustentabilidade para o futuro de maneira a viabilizar a transição do atual modelo de repartição simples para o de capitalização, bem como desvincula a política previdenciária em relação à de cargos e salários do setor público nos diversos níveis e poderes.

Tem como objetivos a recomposição do equilíbrio da previdência pública; o reforço da capacidade de gasto público em áreas essenciais à retomada do crescimento econômico e em programas sociais; o maior controle e previsibilidade nos gastos públicos; e por último, o tratamento isonômico entre trabalhadores do setor público (não inclui servidores militares) e da iniciativa privada.

A previdência complementar do servidor público titular de cargo efetivo está fundamentada nos preceitos constitucionais e nas legislações específicas que dispõem sobre o regime de previdência complementar, sobre a relação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, suas autarquias, fundações, sociedades de economia mista e outras entidades públicas e suas respectivas EFPC.

As Leis Complementares n.ºs 108 e 109, ambas de 29 de maio de 2001, constituem o referencial legal do sistema de previdência complementar e regulamentam o art. 202 da Constituição Federal. Em razão disso, há a necessidade de conformidade das Leis Estaduais instituidoras do regime complementar dos servidores às mencionadas Leis Complementares e respectiva regulamentação.

As entidades de previdência que administrarão os planos de benefícios dos servidores serão fiscalizadas pela Superintendência Nacional de Previdência Complementar - Previc. O papel do Estado como regulador dos fundos de pensão deve ser o de fomentar, disciplinar e conferir segurança a essa grande rede de proteção social, bem como a de resguardar os interesses dos participantes-beneficiários e dos contribuintes.

Nesse cenário, transparência, informação e inserção dos participantes e dos entes estatais na gestão devem ser entendidas como formas de assegurar os direitos das partes, em especial sobre a composição das contribuições, do desempenho dos planos e dos critérios de concessão dos benefícios.

A previdência complementar fomenta a poupança e o investimento nacionais, bem como favorece o equilíbrio no longo prazo das contas públicas em face dos limites estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. 


Autor

  • Luis Ronaldo Martins Angoti

    Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil com mais de 12 anos de experiência em fiscalização e gestão de Fundos de Pensão. É Graduado em Direito e Engenharia Agronômica. Possui Pós-graduação em Direito e Processo do Trabalho e em Direito Administrativo. Mestre em Direção e Gestão de Planos e Fundos de Pensão - Universidad de Alcalá (Madrid/Espanha). Profissional certificado pelo ICSS - Instituto de Certificação Institucional e dos Profissionais de Seguridade Social – ênfase Administração. Membro da Comissão de Previdência Complementar da OAB-DF. Autor de diversos artigos sobre Previdência Complementar dos Servidores Públicos. Organizador do Livro "Direitos dos Servidores Públicos - Previdência, Remuneração e Carreira". 1. ed. Brasília: FENAFISP, 2005. Foi Gerente de Planejamento e Riscos durante 3 anos na Funpresp-Exe, sendo responsável pela proposição e execução da Política de Riscos e Controles Internos, e do Planejamento Estratégico, bem como pelo monitoramento de Indicadores e Planos de Ação da Fundação. Conduziu a Normatização e o Mapeamento de Processos, assim como participou e coordenou diversos Comitês Técnicos da Funpresp-Exe: Planejamento, Gestão Documental, Investimentos e Riscos, e o Comitê de Conformidade – COGER. Foi Assessor de Controle Interno da Funpresp do Judiciário. Na Previc foi Coordenador-Geral da Diretoria Colegiada, responsável pela condução do processo sancionador (instrução e julgamento de autos de infração contra Dirigentes de Fundos de Pensão); Coordenador de Autorização para Funcionamento de Entidades e Planos, e Coordenador-Geral de Autorizações de Regulamentos, Estatutos e Convênios de Adesão. Exerceu ainda a função de Diretor de Análise Técnica-Substituto. Foi Conciliador na Comissão de Mediação e Arbitragem da Previc, tendo recebido o prêmio "Ideias Inovadoras" em concurso realizado pelo Ministério da Previdência Social. Servidor Público ingresso em 1997, é participante da Funpresp desde 2014, tendo optado pela migração para o regime complementar. Atualmente é Conselheiro Fiscal da Funpresp-Exe e Coordenador-Geral de Estudos Técnicos e Fomento da Previc.

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Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

ANGOTI, Luis Ronaldo Martins. Os fundos de pensão dos servidores públicos brasileiros. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 21, n. 4576, 11 jan. 2016. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/45721>. Acesso em: 19 maio 2019.