Decifrando a natureza jurídica do Conselho curador de honorários advocatícios (CCHA), criado pela Lei 13.327/16

No direito pátrio, a natureza jurídica das pessoas jurídicas, sejam públicas ou privadas, vem regrada por estes estamentos do Código Civil:

Art. 40. As pessoas jurídicas são de direito público, interno ou externo, e de direito privado.

Art. 41. São pessoas jurídicas de direito público interno:

I - a União;

II - os Estados, o Distrito Federal e os Territórios;

III - os Municípios;

IV - as autarquias, inclusive as associações públicas;         

V - as demais entidades de caráter público criadas por lei.

Parágrafo único. Salvo disposição em contrário, as pessoas jurídicas de direito público, a que se tenha dado estrutura de direito privado, regem-se, no que couber, quanto ao seu funcionamento, pelas normas deste Código.

(...)

Art. 44. São pessoas jurídicas de direito privado:

I - as associações;

II - as sociedades;

III - as fundações.

IV - as organizações religiosas;

V - os partidos políticos.       

 VI - as empresas individuais de responsabilidade limitada.      

Por sua vez, no que tange ao CCHA, di-lo o art. 33, caput, da Lei 13.327/16:

Art. 33.  É criado o Conselho Curador dos Honorários Advocatícios (CCHA), vinculado à Advocacia-Geral da União, composto por 1 (um) representante de cada uma das carreiras mencionadas nos incisos I a IV do art. 27. (grifou-se)

Sendo assim, cumpre sindicar qual é a natureza jurídica do CCHA e, para tanto, pretendemos chegar até ela através de uma metodologia de exclusão. No entanto, poder-se-ia dizer tratar-se de fundação. Havendo de se sopesar se de direito público ou de direito privado, uma vez que decorrerão consequências jurídicas por conta dessa distinção.

O que a doutrina asserciona sobre fundação pública:

“... A Fundação Pública é uma pessoa jurídica paraestatal criada por lei.

(...)

Sendo pessoa jurídica, não é um mero órgão, nem repartição, nem comissão ou qualquer outro apêndice despersonalizado da Administração Direta. É pessoa, e como tal possui capacidade de direito, tendo a possibilidade de ser sujeito de direito...” (Natureza jurídica de fundação pública; em http://www.boletimjuridico.com.br/doutrina/texto.asp?id=8, acessado em 07 de novembro de 2016; ausentes parênteses e reticências)

Em continuidade, reza o art. 34 da citada lei 13.327/16:

Art. 34.  Compete ao CCHA:

I - editar normas para operacionalizar o crédito e a distribuição dos valores de que trata o art. 30;

II - fiscalizar a correta destinação dos honorários advocatícios, conforme o disposto neste Capítulo;

III - adotar as providências necessárias para que os honorários advocatícios discriminados no art. 30 sejam creditados pontualmente;

IV - requisitar dos órgãos e das entidades públicas federais responsáveis as informações cadastrais, contábeis e financeiras necessárias à apuração, ao crédito dos valores referidos no art. 29 e à identificação das pessoas beneficiárias dos honorários;

V - contratar instituição financeira oficial para gerir, processar e distribuir os recursos a que se refere este Capítulo;

VI - editar seu regimento interno.

§ 1o  O CCHA terá o prazo de 30 (trinta) dias para editar seu regimento interno e as normas referidas no inciso I do caput, a contar da instalação do Conselho.

§ 2o  O CCHA reunir-se-á, ordinária e extraordinariamente, na forma de seu regimento interno e deliberará por maioria de seus membros, tendo seu presidente o voto de qualidade.

§ 3o  O presidente do CCHA será eleito por seus membros na primeira reunião.

§ 4o  O CCHA deliberará por meio de resolução quando se tratar de ato de natureza normativa.

§ 5o  A Advocacia-Geral da União, o Ministério da Fazenda, as autarquias e as fundações públicas prestarão ao CCHA o auxílio técnico necessário para a apuração, o recolhimento e o crédito dos valores discriminados no art. 30.

§ 6o  Incumbe à Advocacia-Geral da União prestar apoio administrativo ao CCHA.

§ 7o  Os valores correspondentes ao imposto sobre a renda devido em razão do recebimento dos honorários serão retidos pela instituição financeira a que se refere o inciso V do caput.

A verve do magistrado supradito, pontifica:

“... A sua paraestatalidade se deduz de ser ela fração do Estado, que dele se despregou e se personalizou, por alguma conveniência da Administração (Pontes de Miranda, ob.cit., p.300). Pelo conseguinte, o signo paraestatal é tomado aqui como complementação do Estado, não importando se de direito privado, como quis Hely Lopes Meirelles (Direito Administrativo Brasileiro, 15ª ed., RT, p. 544), ou de direito público, como limitou Pontes de Miranda (ob.cit., p.307)....”

Percebe-se que a paraestatalidade está presente no CCHA, cuja conveniência de se desgarrar da União tem suporte no gerenciamento dos honorários advocatícios sucumbenciais alusivos aos causídicos públicos, em atividade ou não. Preenchido, pois, o primeiro predicamento para se cogitar de cuidar-se de fundação pública.

O mesmo doutrinador, que tomo de empréstimo por sua clareza, vaticina que:

“...há ela de ser criada por lei, porque apenas a lei pode dispor sobre a estrutura e organização da Administração, como também só a lei condiciona e autoriza a atividade da Administração, que é sempre sub-legal, ou seja, submetida aos ditames do ordenamento jurídico...”

Esse plexo competencial vem estampado, fora de dúvida, no art. 34 da Lei 13.327/16, que trata da completa funcionalidade, composição e responsabilidade do CCHA. De modo que, o segundo pressuposto apontador da natureza jurídica de fundação pública encontra-se, igualmente, regiamente evidenciado.

Em terceira quadra, o ente estatal ao gestar o CCHA, fez-no para velar por um fim exclusivo: bem curar a verba honorária sucumbencial. E, por curial, socorro-me novamente de Adriano Soares da Costa:

“...  De fato, embora seja a Fundação composta de um patrimônio, ao qual seu instituidor fixa um fim, também o patrimônio composto por subscrição para determinado fim (socorro às vítimas de inundações, seca ou incêndio; abertura de estrada ou construção de monumento, etc.) também é patrimônio especial, embora não possua personalidade jurídica...”

No caso em apreço, a própria Lei 13.327/16, deflagrou o plexo intitulado de CCHA e, com isso, teria lhe conferido personalidade jurídica para fazer frente, ativo ou passivamente, no trato da questão honorários advocatícios sucumbenciais? Não é à toa, que complementa Adriano Soares da Costa:

“...Portanto, a lei cria a pessoa jurídica; a instituição da Fundação compete efetivamente ao Executivo, com a promoção dos atos posteriores, jurídicos e materiais, indispensáveis à realização concreta da vontade da lei...”

Isso é tão verdadeiro que, recorrendo-se ao art. 34, §5º, da Lei 13.327/16, bem se aquilata cooperatividade do ente federal com o CCHA, ao anotar que:

“...A Advocacia-Geral da União, o Ministério da Fazenda, as autarquias e as fundações públicas prestarão ao CCHA o auxílio técnico necessário para a apuração, o recolhimento e o crédito dos valores discriminados no art. 30...”

Dúvida poderia assaltar o espírito do intérprete, qual seja, já que a Lei 13.327/16, no ato normativo do CCHA não descreveu se se cuidava de fundação e, muito menos, se de direito público ou privado. E, por conta disso, o que fazer? A resposta vem da pena do prestigiado administrativista Jose Cretella Junior, apud Adriano Soares da Costa, ao obtemperar:

“... O Estado pode criar fundações de direito público e fundações de direito privado. Ambas são criadas por lei, cabendo ao decreto apenas institui-las e aparelhá-las, a fim de que funcionem eficazmente. Lembra o ilustre autor, no entanto, a lição de Miguel Reale (Direito Administrativo, p. 23), segundo a qual "quando a lei institucional dá nascimento a fundação destinada a fins e interesses manifestamente coletivos, sem lhe emprestar, de maneira expressa, a configuração jurídico civil, deve entender-se que se trata de ente de direito público, não subordinado aos preceitos aplicáveis às fundações civis, quer quanto às formalidades de sua constituição, quer quanto ao processo de sua fiscalização..." (p.236). (destacou-se)

Nota-se, agora, a relevante importância do art. 34, VI, da Lei 13.327/16 ao ajuntar: editar seu regimento interno. Ora, se não houver o registro desse regimento interno perante o cartório de pessoas jurídicas, o CCHA não terá personalidade jurídica para figurar em juízo (art. 18, CCB), salvo quando seus integrantes puderem ser alcançados como coatores para fins de mandado de segurança.

Tudo conspira a favor de se encaminhar para a conclusão de que o CCHA seria uma fundação de direito público, mas não o é, porque, no caput do art. 33, da Lei 13.327/16, tem-se este excerto: vinculado à Advocacia-Geral da União.

Eis o motivo que o nunca demais lembrado Adriano Soares da Costa, tem ocasião de dizer:

“... Pelo conseguinte, não se pode, quanto ao problema da personalidade jurídica das entidades criadas pelo Poder Público, ser encetada resposta a priori. É o próprio ordenamento jurídico, ou a lei que criou a entidade - ou autorizou sua criação-, que poderá trazer a resposta...”

Então, o que é o CCHA? Um desdobramento da AGU, mas a ela vinculado com destinação específica de dar cabo às tratativas dos honorários advocatícios sucumbenciais.

Dito de outro modo, o CCHA, como posto na lei 13.327/16, não detém personalidade jurídica própria pois é um satélite que orbita em torno da União. Isso, entrementes, não retira a possibilidade de seus integrantes se verem alcançados, na qualidade de autoridades em sede de mandado de segurança individual ou coletivo, preventivo ou repressivo (cf. arts. 1º e 2º, da Lei 12.016/09).