1. INTRODUÇÃO
O presente artigo visa ressaltar a importância estratégica das Zonas de Proteção Ambiental (ZPA’s) do Município de Natal para a proteção dos mananciais de abastecimento público, e como o novo Plano Diretor deste município, recentemente aprovado, dispôs a respeito desta questão.
O município de Natal possui quase todo seu território inserido em zona urbana, sendo praticamente todo ocupado. O crescimento urbano da cidade tem se mostrado bastante elevado, superando, inclusive, índices de diversas capitais brasileiras. Com a abertura da economia e a difusão da política neoliberal, principalmente a partir da década de 1990, a cidade, rapidamente, inseriu-se no contexto da globalização, o que proporcionou um crescimento ainda maior, principalmente no setor imobiliário.
No entanto, com este crescimento surgiram diversos problemas de natureza ambiental, uma vez que cidade não acompanhava, da forma como deveria, este “inchaço” de sua malha urbana, até pela ausência de infra-estrutura adequada para a fiscalização das obras e atividades que ali se instalavam.
É diante desse contexto que será feito, inicialmente, uma breve exposição das características geo-ambientais deste município, de modo a revelar a vulnerabilidade desta área para a ocorrência de danos ambientais (significativos danos ambientais), com graves conseqüências para a população que nele reside. Na seqüência, far-se-á uma breve análise da legislação, nos planos federal, estadual e municipal, aplicáveis à proteção do meio ambiente urbano, dando ênfase especial à análise do novo Plano Diretor do Município de Natal (Lei Complementar nº 082/2007), como norma capaz de dar efetividade à tutela jurídica dos mananciais de abastecimento público da cidade através do estabelecimento de restrições ao uso e ocupação do solo urbano.
Para o desenvolvimento deste trabalho procedeu-se a pesquisas do tema em diversas fontes, tais como livros jurídicos e de áreas afins, dissertações, teses, textos de leis, consultas a internet.
Ao final, foi possível constatar que o município de Natal está inserido em uma área de risco para contaminação do aqüífero por possuir um embasamento geológico sedimentar, formado em sua maior parte por dunas, que boa parte do abastecimento público da cidade se dá pela captação da água subterrânea, que já existem índices alarmantes de contaminação dos poços da Companhia de Águas e Esgotos do Rio Grande do Norte - CAERN por nitritos e nitratos; que existem diversas normas, em todos os níveis (federal, estadual e municipal) aplicáveis à persecução dos objetivos da Política Nacional de Meio Ambiente, e mais especificamente, à preservação dos mananciais de abastecimento público da capital do Estado do Rio Grande do Norte, que, na reserva do possível, esta legislação vem se mostrando eficaz, tendo limitado a ocupação nestas áreas, salvo raras exceções, decorrentes de pressões sociais.
2. CARACTERIZAÇÃO GEO-AMBIENTAL DO MUNICÍPIO DE NATAL/RN
Segundo dados do IBGE[1], extraídos do último Censo (Censo 2000), o município de Natal possui uma área de 169,9 Km², apresenta uma altitude média de 30 metros (em relação ao nível do mar) e uma população de 709.422 mil pessoas. Está situado na Zona Litorânea Oriental do Estado, na Subzona de Natal, o qual tem seus limites a oeste com o município de São Gonçalo do Amarante, ao norte, com o município de Extremoz, ao sul, com o município de Parnamirim, e a leste, com Oceano Atlântico. Possui a seguinte localização geográfica: paralelo 5º44´50” de latitude sul e meridiano 35º12´34” de longitude oeste.
Em relação a sua geologia a área do município está inserida, em sua totalidade, em embasamento do tipo sedimentar, composto por sedimentos depositados durante a era cenozóica. Estes sedimentos, denominados Formação Barreiras, são divididos em três etapas de sedimentação. A primeira, denominada de sedimentos Tercio-Quaternários que são representados pelas areias quartzosas arcosianas e sub-arcosianas de cor amarelada, e de coloração que varia do amarelo avermelhado ao roxo, argilas e siltes de cores variadas, e diametitos com baixa densidade e cascalho/seixos. A segunda, chamada de sedimentos Quaternários Sub-recentes, representados por diversas fácies praiais, com conglomerado praial e arenito fossilífero com estratificações cruzadas tabulares. E por fim os sedimentos Quaternários Recentes que são; os arenitos praiais (beach rocks), que formam os arrecifes litorâneos, os sedimentos aluvionares representados por terraços e planícies aluviais que são encontrados nos baixos cursos dos rios, as areias de dunas que formam a paisagem de relevo dunar costeira, e os sedimentos indiscriminados de mangues, ricos em matéria orgânica que são depositados nos estuários[2].
O relevo desta área é caracterizado por suaves ondulações, sendo estas compostas em sua maior parte por dunas, as quais estão assentadas sobre sedimentos da formação Barreiras. Ainda ocorrem estuários, planícies de mangues, praias e terraços fluviais.
Vale ainda destacar que as condições naturais do município de Natal, tais como clima, relevo e geologia, favorecem ao acúmulo de água em sub-superfície. Este acúmulo de água pode ocorrer em dois tipos distintos de aqüíferos[3]: o aqüífero Dunas ou aqüífero livre, e o aqüífero Barreiras ou aqüífero confinado. O aqüífero Dunas (livre) é encontrado em relevos ondulados formados por depósitos arenosos superficiais inconsolidados, compostos de areias quartzosas finas a médias. Sua grande importância como manancial subterrâneo se deve ao fato de apresentar uma boa capacidade de infiltração, armazenamento, circulação de água e a velocidade de escoamento, que se renova sazonalmente, alimentando as lagoas costeiras, riachos e rios, através da infiltração rápida e direta das águas das chuvas[4].
Embora as águas que se acumulam no aqüífero Dunas possuam características físico-químicas adequadas, sendo, portanto, de boa qualidade, o fato de tais terrenos serem altamente permeáveis permite também que haja um maior risco de contaminação dos mesmos por efluentes não tratados e dispostos indiscriminadamente nos solos.
A cidade de Natal possui apenas 26% (vinte e seis por cento) de sua área com infra-estrutura de saneamento básico, e mesmo onde se tem saneamento, os efluentes que ali passam, muitas das vezes, não recebem o tratamento adequado antes de retornarem ao aqüífero[5], motivo pelo qual é preferível dizer que boa parte do saneamento da cidade é, na verdade, “afastamento de esgotos”.
Na área restante, 74% (setenta e quatro por cento), onde não se possui saneamento básico, os esgotos com excrementos humanos de Natal são lançados em fossas sépticas, sumidouros, ou lançados diretamente em rios, riachos, lagos e lagoas da cidade, provocando níveis altíssimos de poluição[6], e comprometendo o abastecimento público da cidade, uma vez que 70% (setenta por cento) do abastecimento das zonas sul, leste e oeste da cidade provêm de águas subterrâneas e 30% (trinta por cento) da lagoa do Jiqui, enquanto que 70% (setenta por cento) do abastecimento da zona norte provém da lagoa de Extremoz e 30(trinta por cento) de águas subterrâneas, ou seja, mananciais em boa parte contaminados.
3. PRINCÍPIOS DO DIREITO AMBIENTAL APLICÁVEIS AO ESTABELECIMENTO DE ZONAS DE PROTEÇÃO AMBIENTAL
Os princípios possuem qualidade de verdadeiras normas, qualitativamente distintas das outras categorias de normas, ou seja, das regras jurídicas. As diferenças qualitativas traduzir-se-ão, fundamentalmente, nos seguintes aspectos. Os princípios são normas jurídicas impositivas de uma optimização, compatíveis com vários graus de concretização, consoante os condicionalismos fácticos e jurídicos; as regras são normas que prescrevem imperativamente uma exigência (impõem, permitem ou proíbem) que é ou não é cumprida (nos termos de Dworkin: applicable in all-or nothing fashion); a convivência dos princípios é conflitual (Zagrebelsky), a convivência de regras é antinômica; os princípios coexistem, as regras antinômicas excluem-se[7].
Segundo Canotilho, os princípios, dentre outras, têm as seguintes utilidades destacadas: 1) constituem padrão que permite aferir a validade das leis tornando inconstitucionais ou ilegais as disposições legislativas ou regulamentares, ou os atos que os contrariem; 2) são auxiliares na interpretação de outras normas jurídicas; e 3) permitem a integração de lacunas[8].
Os princípios jurídicos são as normas basilares que dão sustentáculo a Ciência do Direito, a qual é dividida em ramos por uma questão meramente didática, uma vez que o Direito é uno. A doutrina, unanimemente, os consideram como blocos estruturais dorsais na composição do ordenamento. No Direito Ambiental, “os princípios auxiliam a compreensão e consolidação de seus institutos.”[9]
Dentre os inúmeros princípios do Direito Ambiental, escolhemos para abordagem neste trabalho, apenas três, por considerá-los essenciais à política de delimitação de espaços territoriais a serem especialmente protegidos em face de sua importância ambiental estratégica. São eles os princípios: da prevenção, da função social da propriedade e do desenvolvimento sustentável
3.1 Princípio da Prevenção
Para alguns autores existe uma distinção entre Princípio da Precaução e Princípio da Prevenção. Nossa posição é semelhante à de Ioberto Tatsch Banunas[10], que entende que ao se aplicar o princípio da prevenção, estar-se-á também englobando o princípio das atitudes antecipatórias, o princípio da precaução. Por isso, quando se fez referência à atuação do princípio da prevenção, abarca-se o entendimento, também, do princípio da precaução[11].
Para Édis Milaré[12], este princípio é basilar em Direito Ambiental, concernindo à prioridade que deve ser dada às medidas que evitem o nascimento de atentados ao ambiente, de modo a reduzir ou eliminar as causas de ações de alterar a sua qualidade.
O princípio da precaução constitui a busca do afastamento, no tempo e no espaço do perigo, na busca também da proteção contra o próprio risco e na análise do potencial danoso oriundo do conjunto de atividades. Sua atuação se faz sentir, mais apropriadamente, na formação de políticas públicas ambientais, onde a exigência de utilização da melhor tecnologia disponível é necessariamente um corolário[13].
Pela aplicação deste princípio, antes de ser concedido qualquer tipo de licença (por parte do Poder Público) para instalação ou operação de qualquer atividade ou empreendimento, este deve analisar se aquele empreendimento ou aquela atividade são efetiva ou potencialmente causadores de significativa degradação ambiental. Para realizar esta análise o Poder Público deve solicitar os estudos prévios de impacto ambiental que achar convenientes, e se, mesmo a entrega do estudo ainda tiver dúvida quanto ao risco ambiental, por aplicação deste princípio, deve impedir a execução das obras ou atividades.
Pode haver aplicação deste princípio também na realização de zoneamento ambiental, quando, por exemplo, um determinado município, visando evitar qualquer tipo de poluição, limita, por meio de lei, o uso e ocupação de áreas estratégicas e de interesse ecológico.
3.2 Princípio da Função Socioambiental da Propriedade
Este princípio reza que o direito à propriedade privada não deve ser exercido de qualquer forma, ou seja, ao bel prazer de seu proprietário, mas sim conforme as finalidades econômicas e sociais previstas no ordenamento jurídico daquele Estado.
Isso significa que a propriedade não mais ostenta aquela concepção individualista do Código Civil de 1916, direcionado a uma sociedade rural e agrária, com a maior parte da população vivendo no campo. Hoje, com o predomínio de uma sociedade urbana aberta aos imperativos da socialização do progresso, “afirma-se cada vez mais forte o seu sentido social, tornando-se assim, não instrumento de ambição e desunião dos homens, mas fator de progresso, de desenvolvimento e de bem-estar de todos.”[14]
Dessa feita, o uso da propriedade pode e deve ser judicialmente controlado, impondo-se-lhes as restrições que forem necessárias para a salvaguarda dos bens maiores da coletividade, de modo a conjurar, por comandos prontos e eficientes do Poder Judiciário, qualquer ameaça ou lesão à qualidade de vida[15].
3.3 Princípio do Desenvolvimento Sustentável
Este princípio sugere que a atual geração, em sua busca pelo crescimento econômico e pelo desenvolvimento, preocupe-se com o não esgotamento dos recursos naturais, adotando uma postura sustentável, de modo que as gerações futuras também possam usufruir de tais recursos, imprescindíveis também ao seu desenvolvimento sócio-econômico.
O princípio preconizado infere-se da necessidade de um duplo ordenamento – e, por conseguinte, de um duplo direito – com profundas raízes no Direito Natural e no Direito Positivo: o direito do ser humano de desenvolver-se e realizar suas potencialidades, individual ou socialmente, e o direito de assegurar a seus pósteros as mesmas condições favoráveis.
Se hoje diversos poços da empresa responsável pelo abastecimento público de Natal/RN (Companhia de Águas e Esgotos do Rio Grande do Norte - CAERN) já estão contaminados por nitritos e nitratos, em níveis acima do recomendado pela Organização Mundial da Saúde (OMS), mesmo com uma política de zoneamento ambiental, como seria no futuro, se houvesse uma “flexibilização” da legislação ambiental municipal, ou seja, uma redução destas faixas de proteção, por motivos quaisquer. Ou mesmo que não haja tal evento, se não houver a devida fiscalização nestas áreas estratégicas para a recarga do aqüífero, que futuro nos espera?
Esta postura da atual geração para com as futuras gerações, visando à igualdade do direito ao bem-estar e ao desenvolvimento constitui a essência do desenvolvimento sustentável.
4 MEIO AMBIENTE NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
A Constituição Federal de 1988, pela primeira vez na história das Constituições brasileiras, dedicou um capítulo exclusivo ao trato das questões ambientais. É o capítulo VI, que no art. 225, estabelece que “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.[16]”
Dispõe ainda o parágrafo primeiro, inciso III deste artigo, que incumbe ao Poder Público: “definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através da lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção”. Desta forma, não resta dúvida que quando um município qualquer disciplina os usos e formas de ocupação do solo urbano, instituindo, através de lei (Plano Diretor), Zonas de Proteção Ambiental, está buscando dar efetividade ao conceito de cidade sustentável, tendo-se como base o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
A primeira referência expressa ao meio ambiente ou a recursos ambientais na Constituição Federal de 1988 vem logo no art. 5º, LXXIII, que confere legitimação a qualquer cidadão para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural. Em seguida, o art. 20, II, considera, entre os bens da União, as terras devolutas, indispensáveis à preservação do meio ambiente. Segue-se o art. 23, III, onde se reconhece a competência comum da União, Estados, Distrito Federal e Municípios para “proteger as paisagens naturais notáveis e o meio ambiente”, “combater a poluição em qualquer de suas formas. O art. 24, VI, VII e VIII, dá competência concorrente à União, Estados e ao Distrito Federal para legislar sobre “florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção ao meio ambiente e controle da poluição”, sobre “proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico”, bem como sobre “responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico”[17]
Tem-se também os artigos: 91, §1º, III, que dispõe que uma das atribuições do Conselho de Defesa Nacional é de opinar sobre o efetivo uso das áreas indispensáveis à segurança do território nacional, especialmente na faixa de fronteira e nas áreas relacionadas com a preservação e exploração dos recursos naturais de qualquer tipo; 129, III, que declara ser umas das funções institucionais do Ministério Público: promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social,do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos; 170, VI, que destaca que a defesa do meio ambiente é um dos princípios da ordem econômica; 173, §5º, que reza que o Estado favorecerá a organização de atividade garimpeira em cooperativas, levando em conta a proteção do meio ambiente; 186, que dispõe que a função social (da propriedade rural) é cumprida quando a propriedade atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos: I – aproveitamento racional e adequado; II – utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente; III – observância das disposições que regulam as relações de trabalho; IV – exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e trabalhadores, sob pena de desapropriação para fins de reforma agrária (art. 184); art. 200, que trata da “Ordem Social” e onde a onde declara que ao Sistema Único de Saúde compete, entre outras atribuições, “colaborar na proteção do meio ambiente, nele compreendido o do trabalho”; art. 216, V, que dispõe sobre bens integrantes do patrimônio cultural brasileiro; e art. 231, §1º, que refere-se às terras ocupadas por silvícolas, imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais necessários a seu bem-estar.
No entanto, por guardar íntima relação com o presente estudo, passemos a analisar, mais detidamente, o Capítulo II do título VII da Constituição Federal de 1988. Este trata da Política Urbana. Em seu seio estão os artigos 182 e 183. O artigo 182 da Constituição Federal de 1998 dispõe que a política de desenvolvimento urbano, a ser executada pelo poder público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
No entanto, vale destacar que esta ordenação deve ser feita tomando como base uma lei disciplinadora dos espaços urbanos, denominada Plano Diretor, que a partir da Constituição de 1998 passou a ser obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes (art. 182, § 1º).
O parágrafo segundo do mesmo artigo de lei assevera que a propriedade cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor. Em seu texto, o Plano Diretor deve promover o adequado planejamento e controle do uso, parcelamento e ocupação do solo urbano. Neste sentido, as diretrizes gerais que o regem podem tanto ser de ordem federal (art. 21, XX da CF/88), estadual (art. 24, I da CF/88) ou municipal[18].
Vale recordar que a Constituição, em seu artigo 21, XX, atribui à União o dever de instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, nele incluídas as questões referentes à moradia, aos transportes públicos e ao saneamento básico. E ainda, que o art. 24, I da CF/1988 prevê a competência concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal para legislar sobre direito urbanístico. Nos termos do §1º desse artigo, tratando-se de competência concorrente, a União estabelecerá normas gerais o que não exclui a competência suplementar dos Estados (§ 2º). Pela Constituição, o Município tem competência para suplementar a legislação federal e estadual (art. 30, II)[19].
Como se vê, a Constituição de 1988 demonstra, em diversos dispositivos, uma preocupação com o meio ambiente do Estado brasileiro, considerando-o como um direito fundamental, em estreita com o direito fundamental à saúde, à vida, à dignidade humana.