Introdução
A Lei 12.711/2012 instituiu um sistema de cotas sociais e raciais nas instituições federais de ensino superior vinculadas ao MEC e nas instituições federais de ensino técnico e nível médio.
Em seu artigo 1º, estabelece o percentual (50%) de vagas das universidades federais que devem ser reservadas nos cursos de graduação, por turno, aos estudantes que tenham cursado integralmente o ensino médio em escolas públicas, e limita a sua aplicação às instituições vinculadas ao Ministério da Educação.
O parágrafo único do artigo 1º, a seu turno, reserva metade das vagas referidas no caput a estudantes oriundos de famílias com renda igual ou inferior a 1,5 salário mínimo per capita.
O artigo 2º do projeto de lei aprovado no Congresso Nacional dispunha que as universidades deveriam selecionar os estudantes aptos a ingressar pelo sistema de cotas com base no Coeficiente de Rendimento, obtido por meio de média aritmética das notas do período, considerando o currículo comum estabelecido pelo MEC, e não pelo vestibular/ENEM. Esse dispositivo foi vetado pela Presidenta da República.
O artigo 3º, por sua vez, institui o componente racial do sistema, asseverando que as vagas referidas no artigo 1º devem ser preenchidas por autodeclarados pretos, pardos e indígenas, em proporção no mínimo igual à existência desses grupos na população da unidade da Federação onde está instalada a instituição, conforme o último censo do IBGE.
Os artigos 4º e 5º instituem regime idêntico ao descrito acima nos processos seletivos das instituições federais de ensino técnico de nível médio.
O artigo 6º atribui ao Ministério da Educação e à Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial, com oitiva da FUNAI, o acompanhamento e avaliação do programa. Nessa linha, o artigo 7º impõe ao Poder Executivo o dever de promover a revisão do programa, no prazo de 10 anos.
Por fim, o artigo 8º estabelece um cronograma de implementação do sistema no âmbito das universidades, que será concluído no prazo de 4 anos.
Importante registrar, de início, que a legitimidade e constitucionalidade da implantação de cotas sociais e raciais em instituições de ensino já foram reconhecidas pelo Supremo Tribunal Federal, nos recentes julgamentos da ADPF 186, referente ao regime de cotas raciais da UNB, e do RE 597.285, atinente às cotas sociais da UFRGS, ambos os acórdãos ainda pendentes de publicação. Registre-se que são decisões paradigmáticas, já que proferidas em sede de controle concentrado de constitucionalidade e no bojo de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida, respectivamente.
Considerando, portanto, que já se pode reputar juridicamente superada a discussão acerca da constitucionalidade da política de cotas em si, contextualizaremos a a política afirmativa em questão no processo evolutivo dos direitos fundamentais e passaremos a analisar, com maior detença e profundidade, a pertinência e legitimidade dos critérios específicos delineados na Lei 12.711/2012.
Sistema de cotas sociais e raciais
Os direitos fundamentais, que, antes, buscavam proteger reivindicações comuns a todos os homens, passaram a, igualmente, proteger seres humanos que se singularizam pela influência de certas situações específicas em que apanhados. Alguns indivíduos, por conta de certas peculiaridades, tornaram-se merecedores de atenção especial, exigida por reverência ao princípio da dignidade da pessoa humana.
Como acentuam Gilmar Mendes e Paulo Gustavo Gonet Branco, em seu Curso de Direito Constitucional, desde que deixaram de ser apenas teorias filosóficas e passaram a ser positivados por legisladores, ficou superada a fase em que coincidiam com meras reivindicações políticas ou éticas. Os direitos ganharam em concretude e assumiram uma irreversível tendência de especificação. Importante que se perceba, nessa linha de raciocínio, que a instituição de cotas nas universidades consubstancia um importante marco evolutivo dos direitos fundamentais.
Note-se que a própria Constituição Federal de 1988, em seu artigo 3º, reconhece a existência de desigualdades sociais e inclui, dentre os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, a redução das mesmas, constituindo, assim, as políticas públicas tendentes a minimizar essas diferenças uma verdadeira concretização do mandamento constitucional referido.
Parte-se, portanto, de uma premissa segundo a qual está consolidada no Brasil uma grave desigualdade no que concerne ao acesso ao ensino superior, que tem, inegavelmente, indeléveis reflexos na própria formação intelectual e profissional de certos grupos sociais.
Combate-se, pois, com o sistema de cotas, dois problemas que se retroalimentam: a desigual condição de acesso a uma educação de qualidade e a marginalização de certos grupos em relação ao desenvolvimento econômico, social e intelectual.
As cotas, portanto, cumprem o salutar papel de tratar desigualmente indivíduos que não tiveram iguais oportunidades, materializando, assim, o nobre princípio da igualdade. É o que Ronald Dworkin, um dos mais prestigiados filósofos da atualidade, em seu Levando os direitos a sério, chama de “discriminação positiva ou compensatória”.
O sistema de cotas implementado pela Lei em tela representa ação afirmativa de alta relevância social, voltada à construção de uma sociedade livre, justa e solidária, com o objetivo inabalável de erradicar a pobreza e a marginalização, reduzir as desigualdades sociais e regionais e promover o bem de todos sem qualquer tipo de preconceitos e discriminação.
Autonomia universitária
Levantaram-se vozes e argumentos contra o projeto, sob o argumento de que o mesmo afrontaria o princípio da autonomia universitária, e seria, portanto, inconstitucional.
A norma em questão, antes de qualquer coisa, é salutar na medida em que padroniza os critérios e parâmetros da política de cotas, já amplamente adotada em várias universidades federais, mas sem nenhuma uniformidade, o que compromete a sua própria finalidade antidiscriminatória.
A constante tentativa de se flexibilizar judicialmente os critérios, não uniformes, que vinham sendo adotados pelas universidades, conforme ilustram alguns julgados do Superior Tribunal de Justiça (Recursos Especiais nº 1.206.619, 1.264.649 e 1.254.118), recomenda a estabilização e consolidação dos critérios em lei.
Registre-se, neste passo, que a edição de uma lei sobre a matéria consubstancia o exercício, pela União, de sua competência privativa para legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional, conforme artigo 22, XXIV, da Constituição Federal.
E aqui não há que se falar em afronta ao princípio da autonomia universitária, previsto no artigo 207 da Carta Magna, uma vez que não há interferência de qualquer um dos Poderes nas esferas didático-científica ou administrativa das instituições, e sim a definição de uma norma geral de educação nacional.
A definição de um sistema de cotas uniforme para todas as instituições federais atende aos propósitos constitucionais, como visto acima, e não interfere na esfera de autonomia reservada às universidades, que diz respeito apenas ao espaço didático e científico.
Deve-se ter em mente, ainda, que os parâmetros utilizados na definição de políticas afirmativas de ingresso na universidade relacionam-se diretamente com a própria missão social da universidade brasileira, transcendendo, portanto, à esfera de autonomia administrativa de cada instituição.
Parâmetros estabelecidos – reserva de 50% das vagas – escola pública – renda – negros e indígenas
A lei reserva, como visto, 50% das vagas nas instituições federais aos estudantes que tiverem cursado o ensino médio em escolas públicas, em um nítido propósito de atenuar o quadro de desigualdade em que os estudantes da rede de ensino público, normalmente pobres, não disputam as vagas dos principais cursos universitários em igualdade de condições com aqueles oriundos da rede privada.
Infelizmente, o sistema educacional brasileiro ainda é bastante perverso. Aquelas crianças que passaram a vida estudando em escolas públicas precárias não poderão estudar em universidades públicas de excelência.
É evidente que o sistema de cotas não soluciona um problema estrutural da educação brasileira. Nem é esta sua intenção. A melhoria do ensino público, incentivos financeiros para que crianças de baixa renda permaneçam na escola, e todo tipo de mecanismo que promova a equiparação de oportunidades desde o início da educação básica são indispensáveis. Mas é necessário também priorizar a inserção de uma geração de indivíduos marginalizados para que se inicie, efetivamente, um processo de mudança de paradigmas, equiparação de oportunidades e inserção social, verdadeiros objetivos do sistema de cotas.
O debate, neste ponto, envolve também, inevitavelmente, a análise da função social da universidade pública, na medida em que as instituições de ensino superior devem proporcionar acesso democrático aos indivíduos, de forma que todos os grupos sociais e étnicos estejam devidamente representados no ambiente acadêmico, e, consequentemente, profissional.
O sistema de reserva de vagas cumpre um primeiro objetivo, qual seja, o de tornar possível e real o sonho de um estudante de escola pública ingressar em uma universidade pública federal, contribuindo, assim, para a pluralização do ambiente acadêmico. Em um segundo momento, atinge a finalidade de viabilizar a inserção de grupos sociais historicamente marginalizados nos ambientes profissionais mais qualificados e intelectualizados.
É certo, nessa linha, que uma comunidade acadêmica mais diversificada, que espelhe de forma mais fiel os grupos existentes na sociedade, será muito mais rica. Da mesma forma, um profissional formado nesse ambiente, seja ele branco, negro ou indígena, será muito mais completo, humano e conectado com a realidade.
A Lei 12.711/2012 conduz as universidades, desta feita, a assumir o seu verdadeiro papel na sociedade, que vai muito além de simplesmente selecionar aqueles que obtêm as melhores notas no vestibular, devendo contribuir para a formação de uma sociedade mais plural, em que todos os grupos sociais estão equitativamente representados, o que é fundamental para o progresso civilizatório da nação como um todo.
O fato de 85% dos estudantes brasileiros estarem matriculados em escolas públicas, e o número de estudantes de escolas públicas que concluem o ensino médio ser mais de 5 vezes superior àquele de alunos de escolas particulares, conforme dados oficiais, evidencia que o parâmetro instituído pela lei, em seu artigo 1º, de 50%, conforma-se perfeitamente ao crivo da proporcionalidade e razoabilidade.
Com isso, passarão a existir dois universos distintos em que se dará a concorrência pelas vagas nas instituições, cada um com 50% das vagas, sendo um destinado aos estudantes oriundos de instituições privadas, cerca de 1 milhão de jovens, e outro atribuído aos egressos de escolas públicas, cerca de 6 milhões. Sendo o primeiro, como visto, mais de 5 vezes menor que o segundo, não há o risco de, a pretexto de se eliminar uma desigualdade, criar-se outra, já que, proporcionalmente, o universo de vagas cujo acesso é livre é muito maior do que o reservado.
Da mesma forma, a destinação de metade das vagas reservadas aos estudantes oriundos de famílias com renda per capita de até 1,5 salário mínimo, previsto no parágrafo único do artigo 1º, assegura que a política afirmativa atinja a camada menos favorecida da população. Ademais, guarda conformidade com a situação socioeconômica do país, uma vez que, segundo dados do IBGE, essa faixa de renda compreende a imensa maioria da população brasileira, sendo, portanto, um critério suficientemente inclusivo. Fica, neste ponto, assegurado o caráter social das cotas, fundamental para a consecução de suas finalidades.
Por sua vez, a atribuição de parte das vagas reservadas a autodeclarados pretos, pardos e indígenas, na proporção da população da respectiva etnia na unidade da federação onde situada a instituição, na linha do que já acentuado acima, vem no sentido de reverter o processo de exclusão e marginalização historicamente imposto aos negros e indígenas em nosso país.
Antes da implementação de ações afirmativas que contemplassem especificamente a comunidade negra, os brasileiros negros constituíam menos de 2% dos estudantes nas universidades públicas federais, embora sejam mais de 45% da população brasileira. As ações afirmativas são necessárias, como se vê, para dirimir o paradoxo da “minoria-maioria” negra do país.
Conforme destacado nos memoriais distribuídos pela Advocacia-Geral da União aos Ministros do Supremo Tribunal Federal, e destacado pela Procuradora Federal/AGU Indira Ernesto da Silva Quaresma da tribuna daquela Corte por ocasião do julgamento da ADPF 186:
“A lei áurea não teve o condão de transformar coisa em gente da noite para o dia. Não conseguiu apagar do imaginário coletivo, nem de brancos nem de negros, mais de 300 anos de história e cultura de escravidão. Não avançou no sentido de dar o mínimo de condições para que negros e negras começassem a trilhar um verdadeiro caminho de igualdade formal e material.
Deixar os negros à própria sorte foi, sim, vontade governamental. Aos negros negou-se terra e educação, as duas únicas fontes de ascensão social e promoção da dignidade humana da época. Em uma franca política de branqueamento da população, optou-se por trazer imigrantes europeus, que chegaram aqui tão pobres quanto os nossos negros, mas deu-se àqueles o que se negou a estes.”
Quase 124 anos após a abolição, os dados estatísticos de instituições sérias, públicas e privadas, demonstram, sob qualquer perspectiva ou fator analisado, que ser negro no Brasil continua sendo motivo para estar alijado das riquezas econômicas e intelectuais do país.
Registre-se que o critério da autodeclaração tem por base estudos desenvolvidos pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, que divide as etnias/raças nacionais em quatro classes: branca, parda, amarela e indígena. Estudos têm demonstrado que há elevado grau de acuidade entre o sistema de autoatribuição quando comparado com o sistema de heteroatribuição por pessoas devidamente instruídas a efetivar a identificação dos fatores fenotípicos de cada um dos grupos raciais, no que se refere ao estudo de grandes grupos populacionais.
É fundamental, portanto, para que a política afirmativa atinja suas finalidades, que sejam adotadas, no momento de eleger os seus destinatários, os mesmos critérios adotados na verificação dos índices de desigualdades na aferição e gozo dos benefícios sociais, no caso os do IBGE.
É importante que se diga que o critério da autodeclaração é objeto de forte reivindicação dos movimentos sociais que combatem a discriminação, é mundialmente aceito e conta com respaldo da comunidade científica abalizada.
Por esse critério, em nenhum momento se deve perquirir a ascendência ou níveis e/ou grau de parentesco que os candidatos eventualmente tenham com pessoas pertencentes àquele grupo, já que a discriminação racial e a desigualdade a ela inerente na sociedade brasileira está associada diretamente ao fenótipo do indivíduo que o identifique como integrante de determinados grupos.
Em arremate a este ponto, trazemos as lúcidas palavras do Ministro Marco Aurélio, do Supremo Tribunal Federal, segundo as quais:
“Do artigo 3º, da Constituição Federal de 1988, extrai-se fundamento suficiente ao agasalho da ação afirmativa veiculada pelo projeto de lei, a partir da percepção de que o único modo de se corrigir desigualdades é colocar o peso da lei, com a imperatividade que ela deve ter em favor daquele que é discriminado, que é tratado de forma desigual. Pretende-se, assim, passar de uma igualização estatística, meramente negativa, no que se proibia a discriminação, para uma igualização eficaz, dinâmica, já que os verbos contribuir, garantir, erradicar e promover, contidos na norma constitucional referida, implicam, em si, mudança de óptica, ao denotar ação. Não basta não discriminar. É preciso viabilizar – e encontramos, na Carta da República, base para fazê-lo – as mesmas oportunidades.”
Processo seletivo
O projeto aprovado pelo Parlamento, precisamente em seu artigo 2º, estabelecia que os alunos cotistas seriam selecionados com base no Coeficiente de Rendimento (CR), obtido a partir da média aritmética das notas ou menções obtidas durante o ensino médio na escola pública.
Como se vê, o projeto pretendia excluir as vagas reservadas do processo seletivo tradicional e definir o preenchimento das mesmas a partir dos índices de rendimento escolar, mas foi, como dito, acertadamente vetado pela Presidenta da República.
Embora o sistema seja adotado com êxito em outros países, não nos parece ser adequado ao Brasil no atual contexto e não traria nenhum benefício à implementação do sistema de cotas.
Parece-nos mais consentâneo com as atuais diretrizes de funcionamento do sistema no Brasil submeter normalmente os cotistas ao processo seletivo tradicional, qual seja, o vestibular/ENEM.
Um dos grandes diferenciais do sistema de cotas consiste justamente em equiparar as chances de ingresso em uma universidade pública de um dedicado estudante, branco, de classe média alta, que teve as melhores condições de estudo, e de um também esforçado estudante, de origem humilde e que enfrentou as difíceis condições das escolas públicas do país, e, eventualmente, preconceito racial.
Considerando as circunstâncias a que cada um é submetido, o sistema de cotas é belo na medida em que reconhece que o primeiro, que, por exemplo, atinge 80% da nota do vestibular, e o segundo, que atinge, também a título de exemplo, 60%, na verdade são dotados da mesma capacidade de desenvolvimento intelectual, razão pela qual podem e devem estudar juntos na universidade pública.
Porém, para que haja verdadeiramente uma equiparação de oportunidades, e sejam evitadas injustiças em relação aos próprios cotistas, é fundamental a manutenção do sistema de aferição tradicional.
Não há razão que justifique a exclusão dos cotistas do processo seletivo em vigor, o que seria uma fonte de inúmeras distorções, que, como dito, não contribuiriam em nada para a consolidação da ação afirmativa. O sistema de cotas tem que se prestar a atenuar o desequilíbrio de oportunidades, sem, contudo, criar um método paralelo de seleção ou mesmo qualquer tipo de privilégio para seus destinatários.
Se, eventualmente, um dia, o processo de admissão das universidades brasileiras evoluir para um modelo diferente, certamente a seleção dos cotistas deverá seguir a mesma lógica. Porém, enquanto viger o sistema tradicional, ele deve ser uniforme para todos.
Conclusão
Conclui-se, pois, que o sistema de cotas é adequado, necessário, em boa medida compensatório, e, principalmente, distributivo, agigantando-se ao objetivar melhor repartir no presente a igualdade de oportunidades para propiciar um futuro melhor para todos os brasileiros.
Consigne-se, por fim, ser acertada a decisão presidencial de vetar o artigo 2º do projeto, que dispensava os cotistas de participar do vestibular/ENEM, pelas razões já expostas.