Resumo: Operadores ambientais são profissionais que atuam junto ao meio ambiente, direta ou indiretamente. Os princípios de direito ambiental podem ajudar na execução de funções ambientais. Este trabalho teve como objetivo interpretar princípios de direito ambiental para facilitar a instrumentalização dos operadores ambientais. Para a realização desta pesquisa, adotou-se a abordagem qualitativa, classificada em relação aos objetivos como exploratória. Os princípios de direito ambiental, se corretamente interpretados, podem se constituir em um interessante meio de instrumentalização dos operadores ambientais.
Introdução
Operadores ambientais são profissionais que atuam direta ou indiretamente junto ao meio ambiente, quer modificando a estrutura ambiental ou interpretando a legislação pertinente.
As ações dos operadores ambientais no Brasil, assim como na maioria dos outros países, têm por base a aplicação de princípios de direito ambiental, princípios esses muitas vezes não muito bem entendidos por aqueles que lêem as normas publicadas. Muitas vezes, falta uma visão dos princípios de direito geradores das normas, para se ter uma posição jurídica e social mais clara da norma e da política pública a qual ela está vinculada.
A operação ambiental tem se tornado uma das mais relevantes atividades relacionadas com as empresas públicas ou privadas, integrando sistemas organizacionais buscando controle de impactos ambientais conjuntamente com o cumprimento de leis e normas.
Para a realização desta pesquisa, adotou-se a abordagem qualitativa, classificada em relação aos objetivos como exploratória (RICHARDSON, 1985; GIL, 2002). Seguiu-se uma pesquisa descritiva (Kestring et al., 2001; Severino, 2007).
O objetivo deste trabalho foi o de analisar princípios de direito ambiental, que são frequentemente empregados em operações ambientais no Brasil, buscando oferecer instrumentos para essa atividade. Pretendeu-se, também, colaborar na formação de uma visão mais adequada nessa área.
1. Princípios ambientais
Os princípios ambientais são as regras básicas de um sistema jurídico que guiam à interpretação e aplicação das demais normas jurídicas. De um modo geral, os princípios ambientais estão expressos na Constituição Federal através de diferentes graus de eficácia e obedecem a uma hierarquia no sistema constitucional. Nesse diapasão, nenhuma norma está autorizada a violar os princípios constitucionais, que guardam relação de subordinação entre si.
Com a Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável, muito se discutiu sobre os rumos a serem tomados, mas, sem dúvidas, deve-se incluir nessa discussão os princípios de direito ambiental e sua eficácia em relação aos operadores ambientais.
2. Princípio do Desenvolvimento Sustentável
Atualmente, o operador ambiental tem como meta explícita o desenvolvimento sustentável da empresa, pública ou privada, onde atua. Amplamente divulgado, inclusive na Rio+20, está consagrado no art. 225 da Constituição Federal, este princípio é considerado um dos mais abrangentes pela doutrina, porque envolve aspectos de outros princípios, como a Princípio da Educação Ambiental. Machado (2006) subdivide o caput desse artigo incluindo o Princípio do Direito à Sadia Qualidade de Vida. Observa-se o referido artigo:
“Todos tem direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações” (art. 225, caput, CF/88)
Segundo Fiorillo (2010) o Princípio do Desenvolvimento Sustentável (art. 225) quando afirma que “todos têm direito” ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, tem por objetivo não excluir ninguém, inferindo-se que o meio ambiente é um bem coletivo, estando na categoria dos direitos difusos. Nesses termos, entendem-se como interesses difusos aqueles indivisíveis, cujos titulares são pessoas indeterminadas; como exemplo pode-se citar o direito à paz publica, à segurança pública, ao meio ambiente.
Na doutrina está pacificado o termo “meio ambiente ecologicamente equilibrado”, também do mencionado artigo. Entende-se, para isso, a harmonia entre meio ambiente natural, cultural, de trabalho e o homem, visto que a legislação ambiental e a Constituição Federal colocam o homem no topo das tutelas. A destruição ambiental compromete a possibilidade de uma existência digna também para a humanidade, pois não há como conceber o homem independente da natureza. O homem é parte da natureza e por isso dependente da mesma, logo o equilíbrio é mútuo. Porém, para se entender o Princípio do Desenvolvimento Sustentável é fundamental entender que o equilíbrio ecológico não significa uma inalterabilidade das condições naturais, mas uma harmonia dinâmica. Em relação ao termo “como bem essencial à sadia qualidade de vida” percebe-se que ele está embutido ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, portanto, a conservação do meio ambiente ecologicamente equilibrado acarreta uma sadia qualidade de vida.
Nos termos deste artigo, o Poder Público age como gestor do meio ambiente (“bem de uso comum do povo”), deslocando-se de uma atitude de proprietário de bens ambientais.
No modelo gerencial de administração pública vigente, ou seja, no modelo gerencial, a expressão “impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo” o Poder Público deve agir – segundo a Constituição Federal como fiscal e gestor, com o dever de agir. Assim, ao Poder Público esta defesa é obrigação e à sociedade civil, e também as organizações sociais, essa defesa, em geral, é facultativa, desde que essa ação não faça parte do seu estatuto (obrigação de fazer). A importância da conscientização da população acerca das questões ambientais é clara, e não somente no sentido de ficar consciente, mas de agir, a fim de que desempenhem seu papel de fiscalizador.
Mesclando com o Princípio da Precaução, o caput do artigo 225 da Constituição Federal (1988) refere-se às “presentes e futuras gerações”. Assim, é lançado um olhar na incerteza do futuro com a visão de que é preciso preservar, somando-se um conceito de economia que conserva o recurso sem esgotá-lo.
Sirvinskas (2011) esclarece:
O princípio do desenvolvimento sustentável procura conciliar a proteção do meio ambiente com o desenvolvimento socioeconômico para a melhoria da qualidade de vida do homem. É a utilização racional dos recursos naturais não renováveis. Também conhecido como meio ambiente ecologicamente equilibrado ou eco-desenvolvimento.
Cada vez mais se discute a aplicação do Princípio do Desenvolvimento Sustentável como limitação do poder econômico. Partícipe do vínculo estreito entre o homem e a natureza através do desenvolvimento sustentável, Machado (2010) aponta para o fato de que a própria saúde dos seres humanos depende da Natureza.
Pela visão acima se pode entender que o desenvolvimento do país e do próprio planeta deveria ser sustentável, ligando o homem com a natureza ecologicamente equilibrada, propiciando ao homem – independentemente do tempo - uma sadia qualidade de vida.
3. Princípio da Educação Ambiental
A Educação Ambiental, não como princípio, tem sido bastante divulgada em programas de governo e em atividades de gerenciamento ambiental. Educar, assim, significa efetivar o Princípio da Prevenção. O art 2º da Lei 6.938/1981 declara como princípio:
“a educação ambiental a todos os níveis de ensino, inclusive a educação da comunidade, objetivando capacitá-la para participação ativa na defesa do meio ambiente”.
Observa-se, assim, a clareza deste dispositivo legal que inclui a educação ambiental no ensino oficial. Em termos institucionais, privado ou público, infere-se da necessidade de se desenvolver a educação ambiental como parte das atividades governamentais ou do gerenciamento empresarial.
A educação ambiental deve tratar as questões globais críticas, suas causas e inter-relações em uma perspectiva sistêmica, em seu contexto social e histórico. Aspectos primordiais relacionados ao desenvolvimento e ao meio ambiente tais como população, saúde, paz, direitos humanos, democracia, fome, degradação da flora e da fauna devem ser abordados dessa maneira. (Retirado do Tratado de Educação Ambiental para Sociedades Sustentáveis e Responsabilidade Global)
Antes da aplicação do Princípio da Educação Ambiental pelo operador ambiental, a educação ambiental deve ser entendida relacionando-se com questões globais ambientais, suas causas e inter-relações social e histórica. Por exemplo, historicamente, a devastação ambiental resulta do processo histórico para a existência humana, onde o homem modifica o meio ambiente obtendo matéria-prima, fato esse inevitável. Assim, de um lado a derrubada de árvores é, antes de tudo, um fato historio de sobrevivência da humanidade; outro lado, o exagero da derrubada pode representar uma ofensa ao Princípio da Educação Ambiental e um perigo para a sobrevivência humana.
A aplicação do Princípio da Educação Ambiental está dentro do cotidiano humano, quer nas empresas ou na vida de cada cidadão. Em 1972 foi realizada a Conferência de Estocolmo, que se constituiu em um marco aglutinador para a educação ambiental, ganhando esse tema uma conotação pedagógica e internacional. Da ECO-RIO 92, Conferência Internacional sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável realizada no Rio de Janeiro em 1992, da qual participaram 179 países, derivaram importantes documentos, dentre ele a Agenda 21. Esse documento enfatiza o papel da educação na promoção do desenvolvimento sustentável, esclarecendo que isso deve ser feito pela universalização da educação básica e a promoção da educação ambiental, que deveria ser ensinada já quando do ingresso das crianças nas escolas, integrando os conceitos de meio ambiente e desenvolvimento e dando especial ênfase à discussão dos problemas locais. Portanto, é oportuno dizer-se, aqui, que o Princípio da Educação Ambiental está intimamente ligado ao Princípio do Desenvolvimento Sustentável, que será visto mais adiante.
O operador ambiental se relaciona com o Princípio da Educação Ambiental de várias formas, como por exemplo, na formação dos funcionários de uma empresa, nas relações entre empresas, na formação da política ambiental das empresas, nas relações empresa e comunidade, dentre ouras. Assim, observa-se o caráter interdisciplinar do Princípio da Educação Ambiental e infere-se que o operador ambiental deveria apresentar esse perfil. Corroborando com essa observação, MUNHOZ (1991), ex-presidente do IBAMA, relatou:
“A educação ambiental deve ser tratada de forma interdisciplinar, integrando o tema nos currículos de língua portuguesa, matemática, ciências naturais, história, geografia, literatura, ciências sociais, políticas e econômicas - contínua e permanente, através de atividades dentro e fora da escola e em todos os níveis de ensino, e abrangente, buscando envolver os diversos segmentos sociais na solução dos problemas ambientais da comunidade.”
Segundo Brito (2011), o Princípio da Educação Ambiental está intimamente relacionado com o Direito Internacional, chegando o texto constitucional brasileiro, no seu inciso VI, § 1°, do art. 225 declarar que incumbe ao Poder Público de promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente. Entretanto, deve-se destacar que o operador ambiental jamais deve omitir-se em empregar esse princípio nas suas atividades e vida diária, por se tratar isso também de imposição legal.
Segundo Fiorillo (2010) o Princípio da Educação Ambiental é derivado do Princípio da Participação, tratando apenas como Educação Ambiental. Assim expressa este autor:
“A educação ambiental decorre do princípio da participação na tutela do meio ambiente, e, como acima mencionado, restou expressamente prevista na Constituição Federal, no seu art. 225, § 1°, VI. Buscou trazer consciência ecológica ao povo, titular do direito ao meio ambiente, permitindo a efetivação do princípio da participação na salvaguarda desse direito.”
Este autor ainda destaca:
“Educar ambientalmente significa: a) reduzir os custos ambientais, à medida que a população atuará como guardiã do meio ambiente; b) efetivar o princípio da prevenção; c) fixar a idéia de consciência ecológica, que buscará sempre a utilização de tecnologias limpas; d) incentivar a realização do princípio da solidariedade, no exato sentido que perceberá que o meio ambiente é único, indivisível e de titulares indetermináveis, devendo ser justa e distributivamente acessível a todos; e) efetivar o princípio da participação, entre outras finalidades.”
Observa-se que, para os trabalhos do operador ambiental, objeto deste trabalho, os itens acima são relevantes e, em particular, o item “a” pela sua praticidade.
Sirvinskas (2011), já entende que o Princípio da Educação está contido dentro dos princípios gerais do direito ambiental, não o elencando como um dos princípios específicos do direito ambiental.
Assim, do que foi acima exposto, entende-se que o Princípio da Educação Ambiental já tem sido tratado como a relação entre o homem e o meio ambiente, e invoca um processo de conscientização ecológica que o operador ambiental pode (deve) levar para as suas atividades rotineiras.
4. Princípio do Acesso Eqüitativo aos Recursos Naturais
Alguns princípios são derivados de outros, como é o caso do Princípio do Acesso Equitativo aos Recursos Naturais, que se refere ao fato de que os bens ambientais devem satisfazer as necessidades comuns de todos os habitantes da Terra. Logo, pode usá-los ou não, basta serem utilizáveis para pensar-se em um meio ambiente como de uso comum do povo. Há doutrinadores que incluem entre os Princípios do Direito Ambiental, o Princípio da Razoabilidade. Cabe a legislação ambiental juntamente com o Poder Executivo estabelecer as necessidades de uso dos recursos ambientais, em consonância com a razoabilidade de utilização.
Ecologicamente falando, é preciso conservar a vida dos animais e das plantas, para a manutenção da vida humana. Embora a Constituição Federal (1988) e as leis infraconstitucionais como a Lei 4771/1965 colocam o homem como principal beneficiário, haverá casos em que para se conservar a vida humana o meio ambiente é imediatamente prioritário em termos de proteção. Nesses termos, Machado (2010) esclarece que existem três formas de o homem usufruir e interferir nos bens ambientais, ou seja, no consumo, na poluição e na contemplação.
Pela legislação brasileira, a prioridade no uso dos bens ambientais, deve respeitar uma ordem hierárquica de proximidade dos usuários com relação aos bens, conforme o Princípio do Desenvolvimento Sustentável (regionalização). Assim, há que se respeitar a utilização dos bens pelos usuários que obedeçam à proximidade local, regional, nacional. Na prática, isso pouco tem sido realizado.
No caso da Lei nº 9.433/1997 - Política Nacional dos Recursos Hídricos - no inciso I do art. 2º observa-se a manifestação do Princípio do Acesso Eqüitativo aos Recursos Naturais:
“ (..) assegurar à atual e às futuras gerações a necessária disponibilidade de água, em padrões de qualidade adequados aos respectivos usos”.
Na mesma lei, o artigo 11 estabelece que:
“O regime de outorga de direitos de uso de recursos hídricos tem como objetivos assegurar o controle quantitativo e qualitativo dos usos da água e o efetivo exercício dos direitos de acesso à água”.
Já a Lei nº 10.275/2001 - Estatuto da Cidade - é mais objetiva quando trata desse princípio no inciso IX do art. 2º:
“(..) justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização”é uma diretriz da política urbana, tendo em vista a ordenação do pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana.”
Mas, a mais importante referência ao Princípio do Acesso Equitativo aos Recursos Naturais está no caput do art. 225 do texto constitucional de 1988:
“(..) bem de uso comum do povo”, equidade essa que é considerada também no que diz respeito às gerações futuras
Este princípio está associado ao conceito de justiça ambiental, sendo que esta tem como fundamento o equilíbrio entre as necessidades das no presente e no futuro, assim como, lança olhares ao redor quando se aplica esse mesmo fundamento às demais espécies vivas. Nesse sentido, acrescenta-se, para efeito deste trabalho, que o substrato abiótico também deve ser considerado, pois é a extensão de todas as espécies vivas. Nesse diapasão, todos deveriam ter acesso eqüitativo aos recursos naturais, pela própria natureza jurídica da tutela desses bens.
Corrobora com o que foi apresentado acima Machado (2010) quando apresenta os bens que compõem o meio ambiente (fatores bióticos e abióticos) como meios para a vida de todos os seres humanos. Ainda, este autor destaca formas de distribuição eqüitativa dos bens ambientais, como por exemplo, o acesso ao consumo dos recursos naturais e o acesso para a contemplação da paisagem. Assim, fala-se em justiça ambiental.
Segundo Kiss (2005) a justiça ambiental é atemporal e inter-espécies vivas, com eqüitativa distribuição dos recursos naturais. Portanto, observa-se que a idéia de Machado (2010) se mescla com a de Kiss (2005), talvez, até, lançando bases para o autor do trabalho posterior. Infere-se, desses dois autores, que para que seja garantido o acesso eqüitativo aos recursos naturais a sociedade e os órgão públicos devem garantir que os bens ambientais sejam explorados de forma racional.
5. Princípio do Poluidor Pagador
Este é um princípio que o operador ambiental muitas vezes se depara dentro de uma empresa privada. Não se trata de pagar para poluir, mas de se poluir vir a pagar pelo princípio da responsabilidade objetiva. A Lei 6.938/1981 determina que o usuário do meio ambiente com fins econômicos deva pagar pela sua utilização, de modo que os custos não sejam suportados pelo Poder Público nem por desinteressados. Além disso, o Princípio do Poluidor Pagador distancia-se disso, obrigando o poluidor, pessoa física ou jurídica, a pagar pela poluição que já foi causada. Ressalta-se que o pagamento pelo poluidor não lhe confere direito a poluir nem tampouco o isentam de ter examinada e aferida sua responsabilidade objetiva.
Machado (2010) ensina que o princípio do poluidor-pagador se aplica em dois momentos, a saber: a) na fixação do preço ou tarifa e na exigência de investimentos na prevenção, como a utilização de tecnologias menos lesivas ao ambiente e ao homem, no intuito de eliminar, reduzir ou neutralizar os danos; b) na responsabilização residual ou integral do poluidor.
Já para Fiorillo (2010), esse princípio traz a seguinte conotação:
“Não traz como indicativo “pagar para poder poluir”, poluir mediante pagamento ou pagar para evitar a contaminação”. Não se podem buscar através dele formas de contornar a reparação do dano, estabelecendo-se uma liceidade para o ato poluidor, como se alguém pudesse afirmar: “poluo, mas pago”.
Sirvinskas (2011), em harmonia com Fiorillo (2010), esclarece que esse princípio tem como fundamento a Conferência do Rio/92, e que o poluidor deve arcar com o custo da poluição, bastando que para que isso ocorra a comprovação do dano ambiental, a autoria, o nexo causal, independentemente da existência de culpa.