Sumário: 1. Considerações iniciais;2. Da disciplina constitucional sobre porte de arma de fogo; 3.Breves conclusões; 4. Referências bibliográficas.
Resumo: Este artigo visa debater a necessidade de autorização por norma federalpara o porte de arma de fogo por Auditores Fiscais do Tesouro Estadual. Isso porque o Estado do Rio Grande do Norte editou a Lei 7.111/97 que, ao acrescentar os §§ 4º e 5º ao art. 49 da Lei 6.968/96, conferiu o direito de porte de arma aos Auditores Fiscais do Tesouro Estadual. Para isso, aborda, primeiramente, a disciplina constitucional da repartição de competências sobre o tema. Em seguida, analisa os argumentos apresentados pela Advocacia-Geral da União na Ação Direta de Inconstitucionalidade 4962, ajuizada pela Presidenta da República em face da norma estadual. Em seguida, examina as decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Federal em ações que versam sobre o direito de porte de arma.
Palavras-chave: Porte de arma. Auditor Fiscal do Tesouro Estadual. Repartição constitucional de competências. Constituição Federal de 1988. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Supremo Tribunal Federal.
1. Considerações iniciais
O Estatuto do Desarmamento(Lei 10.826, de 22.12.2003) “dispõe sobre registro, posse e comercialização de armas de fogo e munição, sobre o Sistema Nacional de Armas – Sinarm, define crimes e dá outras providências”. Trata-se de norma federal editada pela União com base na competência que lhe é atribuída pela Constituição Federal.
Estabelece o Estatuto, em seu art. 6º, norma geral que proíbe, em todo o território nacional, o porte de arma de fogo. Em seguida, ressalva casos previstos em legislação própria e a situação de integrantes de algumas instituições, bem como certas empresas privadas.
A despeito da legislação federal, o Estado do Rio Grande do Norte editou norma (Lei 7.111/97)que, ao acrescentar os §§ 4º e 5º ao art. 49 da Lei 6.968/96,conferiu o direito de porte de arma aos Auditores Fiscais do Tesouro Estadual.
Por vislumbrar violação ao pacto federativo e à forma federativa de Estado, a Presidenta da República, por intermédio da Advocacia-Geral da União, ajuizou em maio de 2013, perante o Supremo Tribunal Federal (STF), Ação Direta de Inconstitucionalidade(ADI) em face da norma estadual[1].
Este artigo abordará, primeiramente, as normas constitucionais que regulam as competências para dispor sobre porte de arma de fogo. Em seguida, serão analisadasas inconstitucionalidades apresentadas pela Presidenta da República na ADI 4962, bem comoas decisões do STF em que a Corte tenha discutido tema semelhante. Pretende-se, com isso, perquirir se o legislador estadual, no exercício de sua função preponderante, dispõe de competência constitucional para autorizar porte de arma de fogo a determinados agentes estatais, ainda que não haja previsão em norma federal.
2. Da disciplina constitucional sobre porte de arma de fogo
Dentrodo capítulo II, intitulado “Da União” (dentro do Título III – “Da organização do Estado”), nos artigos de 21 a 24, a Carta de 1988 estabelece o que a doutrina chama de repartição de competências legislativas e administrativas entre os entes que compõem a Federação: União, Estados, Distrito Federal e Municípios, com base no princípio da predominância do interesse(BULOS, 2007, p. 757).
Ao dissertar sobre o sistema estabelecido pela Carta de 1988 de repartição das competências, Silva (1993, p. 419) bem observou que:
A nossa Constituição adota esse sistema complexo que busca realizar o equilíbrio federativo, por meio de uma repartição de competências que se fundamenta na técnica da enumeração dos poderes da União (arts. 21 e 22), com poderes remanescentes para os Estados(art. 25, § 1º) e poderes definidos indicativamente para os Municípios(art. 30), mas combina, com essa reserva de campos específicos (nem sempre exclusivos, mas apenas privativos), possibilidades de delegação (art. 22, parágrafo único), áreas comuns em que se prevêem atuações paralelas da União, Estados, Distrito Federal e Municípios (art. 23) e setores concorrentes entre União e Estados em que a competência para estabelecer políticas gerais, diretrizes gerais ou normas gerais cabe à União, enquanto se defere aos Estados e até aos Municípios a competências suplementar.[2]
De acordo com essa divisão e em relação ao tema ora debatido, a Constituição Federal de 1988 atribui à União a competência para “autorizar e fiscalizar a produção e o comércio de material bélico” (art. 21, inciso VI). Trata-se aqui, ainda segundo Silva (1993, p. 420), de competência material exclusiva, já que “é atribuída a uma entidade com exclusão das demais”.É, portanto, “indelegável, pois não admite que uma entidade transfira poder para outra. Apenas pode ser exercida pelo ente federado que a Constituição especificou, e mais ninguém.” (BULOS, 2007, p. 758).
Verifica-se, assim, que a competência da União para “autorizar e fiscalizar a produção e o comércio de material bélico” (art. 21, VI, CF/88) é exclusiva e indelegável a qualquer outro ente da Federação.
Aduz também a Lei Maior que compete privativamente à União legislar sobre “normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação e mobilização das polícias militares e corpos de bombeiros militares.” (art. 22, XXI). Tal competência é dita privativa, já que “enumerada como própria de uma entidade, com possibilidade, no entanto, de delegação e de competência suplementar (art. 22 e seu parágrafo único, e art. 23 e seus parágrafos).” Sendo certo que “a diferença entre a exclusiva e a privativa está nisso, aquela não admite suplementaridade nem delegação.” (Silva, 1993, p. 420).
A possibilidade de delegação da competência para legislar sobre material bélico está concebida no parágrafo único do art. 22, quando determina a Carta de 1988 que “lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo”. Por meio dessa delegação, portanto, “o ente público que a titularize transfere, no todo ou em parte, determinada parcela de poder para a execução de tarefas de outra entidade federativa.” (BULOS, 2007, p. 759).A delegação sobre o tema em análise nunca foi, entretanto, autorizada aos Estados.
Da análise dos dispositivos constitucionais acima, verifica-se que a Lei Maior conferiu à União a competência para dispor sobre material bélico. Restaria agora saber o alcance dessa expressão utilizada pelo legislador constituinte originário.
No voto que proferiu como relator no julgamento da ADI 3258[3], o Min. Joaquim Barbosa, fazendo referência à decisão da Corte na medida cautelar na ADI 2035[4] relembrou que “alinhou-se a Corte, também naquela oportunidade, à corrente que interpreta a expressão ‘material bélico’ da forma mais abrangente.” Assim, segundo afirmou, o STF compreendeu que a expressão englobava “não só materiais de uso das Forças Armadas, mas também armas e munições cujo uso seja autorizado, nos termos da legislação aplicável, à população.”
De fato, no voto proferido quando da apreciação da medida cautelar na ADI 2035, o relator, Min. Octavio Gallotti transcreve alguns trechos de conceitos doutrinários insertos no acórdão do Superior Tribunal de Justiça no Mandado de Segurança 5751. Por todos, cabe citar aqui a transcrição de passagem da obra de Crettela Junior[5] quando interpreta a expressão constitucional material bélico, verbis:
A expressão material bélico, latu sensu, como empregada na Constituição, designa todo e qualquer tipo de objeto ou instrumento (metralhadora, canhão, revólver, dinamite, bomba, granada), aparelho (avião), carros blindados, navios, submarinos, utilizados pelas forças armadas quando em conflito externo ou na manutenção da ordem interna. Comércio e a operação mercantil de compra e venda. A lei fala também em fiscalização e esta se insere no poder de Polícia do Estado. Só a União é competente para autorizar a produção e o comércio de material bélico. (Coms. À Constituição de 1988. vol. III, pp. 1.357).
Observa-se, portanto, que compete à União a disciplina sobre material bélico, inseridas aí a autorização e a fiscalização de sua produção e comércio, assim como o estabelecimento de normas gerais acerca do tema. E mais, conforme pacificado na jurisprudência do STF, a expressão material bélico é ampla,compreendendo “‘todo e qualquer tipo de objeto ou instrumento (revólver, metralhadora, dinamite, granada) utilizado pelas Forças Armadas na manutenção da ordem interna.” (STF, RDA 203/225) (SILVA NETO, 2006, p. 270).
Averiguadaassim a disciplina constitucional sobre a matéria no tocante às competências estabelecidas, passa-se à análise dos argumentos apresentados pela Advocacia-Geral da União, na ação ajuizada pela Presidenta da República, em que defende a inconstitucionalidade da norma editada pelo Estado do Rio Grande do Norte.
3. Dos argumentos aduzidos pela AGU na ADI 4962
Como mencionado acima, a despeito do normativo constitucional e do entendimento da Suprema Corte sobre o assunto, o Estado do Rio Grande do Norteeditou a Lei 7.111/97 que, ao acrescentar os §§ 4º e 5º ao art. 49 da Lei 6.968/96, conferiu direito de porte de arma aos Auditores Fiscais do Tesouro Estadual, nos seguintes termos:
Lei 6968/96. Art. 49. (...)
§ 4º. Os auditores Fiscais do Tesouro Estadual terão direito a porte de arma para sua defesa pessoal.
§ 5º. O direito ao porte de arma constará da carteira funcional a ser expedida pela Secretaria de Tributação.
Justamente em face de tais dispositivos legais foi que, por intermédio da Advocacia-Geral da União, a Presidenta da República ajuizou a ADI 4962.Na petição inicial da ação,fez a AGU inicialmente uma explanação sobre as competências constitucionais que regem a matéria. Em seguida, aduziu que, em observância ao disposto nos aludidos arts. 21, VI, e 22, XXI, a União editou a Lei federal nº10.826/2003 (Estatuto do Desarmamento).
Nesse sentido, transcreveu a AGU, em sua petição inicial,a disciplina estabelecida no art. 6º do Estatuto, que “proíbe o porte de arma de fogo em todo o território nacional, excetuados os casos previstos em legislação própria e nas hipóteses em que enumera.”[6]
Pela leitura das normas do Estatuto, verifica-se, de plano, que o legislador federal não trouxe, dentre as exceções legais, a possibilidade de porte de arma de fogo por Auditores Fiscais do Tesouro Estadual. E cabe, de acordo com a AGU, “ao legislador federal definir quem são os titulares do direito ao porte de arma, ainda quando se trate de autoridades públicas estaduais, distritais ou municipais.”[7]
Por conta disso e considerando a ausência de autorização por parte de lei federal, entendeu a AGU que não haveria autorização constitucional para que os Estados-membros legislassem sobre o tema, de modo que, conforme a peça processual, “a concessão de porte de arma aos Auditores Fiscais do Tesouro do Estado do Rio Grande do Norte dependeria da edição de lei federal nesse sentido.”[8]
Para justificar tal argumentação, a Instituição menciona a existência de projetos de lei (PL) em tramitação no Congresso Nacional que visam ampliar as exceções para o porte de arma previstas no Estatuto do Desarmamento[9]. Nesse sentido, destaca o PL 6112/2005 que tem por objeto exatamente autorizar “o porte de arma para Auditores Fiscais das Receitas Estaduais”.
Ressalta ainda a Advocacia-Geral da União, na petição inicial da ADI 4962, que sua compreensão está em respaldada pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, em especial pelo acórdão exarado na ADI 3112, em que a Corte concluiu que compete à União “(...) a formulação de uma política criminal de âmbito nacional, cujo pilar central constitui exatamente o estabelecimento de regras uniformes, em todo o País, para a fabricação, comercialização, circulação e utilização de armas de fogo (...).”[10]
Dessa forma, demonstrou a AGU que os §§ 4º e 5º do art. 49 da Lei 6.968/96, inseridos pela Lei 7.111/97, ambas do Estado do Rio Grande do Norte, seriam inconstitucionais por invadirem a competência estabelecida pela Carta de 1988 à União. Embasou ainda seu entendimento na violação pela norma estadual dos postulados do pacto federativo e da forma federativa de Estado.
3. Breves conclusões
É possível chegarmos a algumas conclusões a partir das observações postas acima.
Primeiramente, observa-se que a Lei Maior conferiu à União a competência para dispor sobre material bélico, através da autorização e da fiscalização de sua produção e comércio, bem como do estabelecimento de normas gerais acerca do tema.
Ademais, pacificou-se o STF no sentido de que a expressão material bélico é ampla, compreendendo também armas e munições de uso controlado. Compreende também a Corte, numa análise das repartições constitucionais de competência, que cabe à União a fixação de regras nacionais uniformes sobre o uso de arma de fogo.
Dessa forma, a ADI 4962, ajuizada por intermédio da Advocacia-Geral da União pela Presidenta da República, está em plena consonância com o entendimento dominante da Corte Suprema. Isso porqueo Estado do Rio Grande do Norte, ao editar a Lei 7.111/97, que acrescentou os§§ 4º e 5º ao art. 49 da Lei 6.968/96, conferindo o direito de porte de arma aos Auditores Fiscais do Tesouro Estadual,violou as regras constitucionais de repartição de competências no tocante especificamente ao porte de arma.
Conclui-se, portanto, que cabe privativamente ao legislador federal (e não ao estadual) definirquem teria o direito ao porte de arma, nas três esferas de governo, pois “as normas em questão afetam a segurança das pessoas como um todo, independentemente do ente federado em que se encontrem”[11].
4. Referências bibliográficas
BULOS, Uadi Lammêgo. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2007.
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 9ª ed. São Paulo: Malheiros, 2007.
SILVA NETO, Manoel Jorge e. Curso de Direito Constitucional. 2ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006.
Notas
[1] Trata-se da ADI 4962, ajuizada pela Presidenta da República, em 31.05.2013, em face dos §§ 4º e 5º do art. 49 da Lei 6.968/96, inseridos pela Lei 7.111/97, ambas do Estado do Rio Grande do Norte. A ação foi distribuída ao Min. Teori Zavascki e, até o fechamento deste artigo, encontrava-se conclusa ao relator.
[2] Grifos no original.
[3] STF, ADI 3258, Rel. Min. Joaquim Barbosa, Plenário, julgamento em 06.04.2005, DJ de 09.09.2005.
[4] STF, ADI 2035, Rel. Min. Octavio Gallotti, Plenário, julgamento em 09.09.1999, DJ de 04.08.2000.
[5] Conforme fl. 16/17 do aludido voto.
[6] ADI 4962, petição inicial, fl. 04.
[7] ADI 4962, petição inicial, fl. 06.
[8] ADI 4962, petição inicial, fl. 06.
[9] Registre-se notícia publicada em 22.01.2013 na Revista Consultor Jurídico, em que se aduz que “levantamento feito pelo Instituto Sou da Paz, organização não governamental que atua na prevenção da violência, mostra que parlamentares tentam por meio de diversos projetos flexibilizar o acesso às armas de fogo e aumentar o número de profissionais com direito a porte de arma.” Disponível em: http://www.conjur.com.br/2013-jan-22/70-projetos-lei-tentam-ampliar-porte-arma-brasil. Acesso em: 11.06.2013.
[10] STF, ADI 3112, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Plenário, julgamento em 02.05.2007, DJ de 26.10.2007.
[11] Trecho do voto proferido pelo relator no julgamento da ADI 3112 (STF, ADI 3112, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Plenário, julgamento em 02.05.2007, DJ de 26.10.2007).