Palavras-chave: Historia do Direito. Direito Internacional Público. Direitos Humanos. Direito de Asilo. Asilo Politico.
Sumário: As origens históricas do direito de asilo. Introdução. asilo religioso. Asilo político. Asilo diplomático. Asilo económico-social. O nascimento desta tipologia de asilo no contexto internacional. Conclusão. Bibliografia.
1. INTRODUÇÃO
Partindo de uma perspectiva etimológica, “asilo” provém do grego “asylon” e da palavra latina “asylum”, que significa refugio, local de amparo, proteção e abrigo contra danos de qualquer natureza.1 Esta noção conceitua a inviolabilidade como característica reconhecida do espaço em que o instituto é formado.
O instituto do asilo é tão antigo como a humanidade e, nasce do instinto de conservação, própria do ser humano, que foge do perigo e da morte, com o propósito de encontrar um lugar que lhe ofereça a proteção necessária à sua integridade física.
‘No trágico poema do grego Sófocles (496 a 406 a.C.), Édipo, Rei de Tebas, foi expulso de seu povoado, a seu próprio pedido, ao descobrir que havia sido assassinado seu próprio pai e tinha como esposa sua própria mãe. Diante da situação de ‘expatriado’ solicitou asilo a Teseo, Rei de Atenas, que o aceitou, tratando-o com igualdade e dignidade.’
Na evolução histórica do instituto passamos pelo asilo religioso (originado na Grécia Clássica), o asilo criminal, e posteriormente ao asilo político, que, convencionou-se na Revolução Francesa, conforme disposições do artigo 120 da Constituição Francesa de 24 de junho de 1793. O artigo, fundamentalmente, dizia que o povo francês ofereceria asilo aos estrangeiros exilados em sua pátria.
Na segunda metade do século XX, em especial a partir do processo de descolonização iniciado nos anos sessenta, surgem as primeiras manifestações de asilo econômico social.2
1.1. Asilo religioso
Ainda que não existam dados fidedignos que permitam afirmar a existência de lugares de proteção contas as perseguições nas mais antigas civilizações da Ásia ou da África e, não exista precedentes desta instituição nos textos antigos do Código de Hamurabi, a maioria dos autores acredita que o asilo associado a lugares sagrados é uma prática universal.
A título exemplificativo, na civilização egípcia, encontramos indicações de asilo a partir do século XIII, quando em ‘Génesis’ se faz referência al asilo de delinquentes comuns no Egito3 . Depois da fuga dos “filhos de Israel”, ou seja, após o Êxodo, segundo livro da Bíblia e do Pentateuco; da Lei do Tanaj, a Bíblia hebraica, e do Antigo Testamento Cristão, que da origem ao nascimento do judaísmo, se encontram varias referencias na Bíblia sobre o dever de acolher a todos aqueles que necessitem e estejam fora de sua pátria.
Jeová, no antigo testamento, disse a Moisés que depois da instalação do povo israelita, na terra Prometida, deveriam ser construídas seis cidades para asilar os estrangeiros inocentes que sofressem perseguição. Estas cidades teriam a finalidade de proteger os refugiados, para evitar que lhes assassinassem antes de receberem o ‘justo juízo’4 .
Entretanto, sem sombra de dúvida, foi na antiga Grécia onde o asilo desenvolveu e adquiriu notoriedade, já que àqueles que fugiam da perseguição, oferecia-se o privilégio de buscar a proteção divina. Tratava-se de uma proteção incondicional oferecida por quase todos os santuários da época. Progressivamente as imunidades destes templos foram divididas.
Asilo, propriamente dito, era privilegio de poucos templos e significava a imunidade total daqueles que fossem acolhidos, independentemente se fossem culpados ou inocentes.
Em outros templos, que eram a grande maioria, as pessoas acolhidas esperavam ali para serem processadas. Sendo inocentes seriam protegidas incondicionalmente5 .
Com a formação da política grega das Cidades-Estado, individualmente soberanas, surgiu a figura do ‘novo protegido’: o estrangeiro. A proteção está vinculada à ‘pena de exílio’ criada para aqueles crimes considerados ‘políticos’ (traição, revolta, etc.), que se cometiam em nome dos deuses.
Seguindo no tempo, na lenda da formação de Roma, se narra que Rômulo y Remo construíram um templo em homenagem ao Deus do Asilo, onde todas as pessoas que sofressem perseguição seriam acolhidas com segurança e nunca seriam expulsas. Em contraponto, o asilo foi um tema muito rechaçado em Roma, pois era visto como uma ameaça ao poder central e à hegemonia do Império6 .
Em 15 de julho de 622 do calendário ocidental se inicia o exílio de Mahoma, na era Islâmica. Mahoma, nascido em Meca comunicou a todos que havia recebido una revelação profética no Monte de Hira. A revelação foi considerada subversiva e Mahoma e seus seguidores foram obrigados exilarem-se em Abissínia (atual Etiópia) e depois em Tahtib (região do Egito), posteriormente nomeada de Medina.
O capítulo 8:72-75 do Corão, versa sobre a hospitalidade, as migrações e, asilo: "Em verdade, aqueles que emigraram e combateram com seus bens e pessoas pela Fé, estes são amigos uns dos outros... Se pedem ajuda por causa da Fé é dever vosso ajuda-los, ao menos que tenham combatido com pessoas que estejam ligadas por alianças. Aqueles que acreditaram, emigraram e combateram pela Fé, e aqueles que lhes ofereceram asilo e assistência, estes são os verdadeiros crentes...”.
No Concilio de Toledo de 638 a imunidade do asilo, surpreendentemente, foi estendida “ao longo dos trinta passos da porta da Igreja”, mas estavam excluídos da proteção aqueles que chegassem armados ou ainda aqueles que estivessem sendo julgados por crimes de traição. Nos Concílios de Coianca (1.050) e de Oviedo (1.115) foi plenamente reconhecido o asilo, excluindo aos servos de nascimento, ladroes públicos, excomungados publicamente, monges e monjas fugitivos e profanadores da Igreja e, foi alterada a extensão para setenta passos contados da porta da Igreja.
Ao longo da Idade Media, em especial a partir do século XIII, o instituto do asilo se viu debilitado pelos abusos frequentes sofridos pela Igreja, tanto pelas invasões e ataques por parte das autoridades civis, como pelo refugio dado aos criminosos. Alguns autores, como GRÓCIO7 , VETTEL8 y BECCARIA, contribuíram com a falta de glória do instituto, estimulando um sistema de asilo político fora do Estado, com o objetivo de rechaçar os chamados “pequenos reinos, fora da lei, dentro de um Estado legítimo formado”. São as palavras de CESARE BECCARIA, em sua obra de 1774, “Dei Dellitti e Delle Pene”: “Dentro das fronteiras de um país, não podem existir lugares onde não são aplicadas as leis. A força das leis devem seguir todos os cidadãos, assim como suas sombras seguem seus corpos”.
Na primeira metade do século XVI no ‘Livro das Leis’ se enunciam os casos que não seriam procedentes para aplicação da medida de asilo, em conformidade com o Direito Romano e Canônico9 . Dada a transcendência do asilo religioso, se faz necessário revisá-los:
“(…) O asilo religioso não é válido aos seguintes criminosos: 1º ao ladrão público que vigila os caminhos e estradas para causar danos; 2º a quem destrói ou queima os campos, as árvores e as vinhas. 3º ao que tira a vida de outrem; 4º ao que sai da igreja para matar, roubar ou cometer outro crime para depois voltar para pedir acolhida; 5º ao que mata traindo; 6º ao servo de foge de seu senhor, seu dono; 7º ao herege público; 8º ao que furta na igreja; 9º ao assassino quando provado que tenha cometido o crime; 10º ao que comete adultério; 11º ao violador ou raptor; 12º ao que traía seu senhor; 13º ao sodomita; 14º ao judeu ou mouro que seja devedor dos cristãos ou cometa qualquer delito.
Aquele que não paga ao fisco os direitos ou tributos pode ser compelido na igreja a quitar seus encargos devidos. Os servos que ofendem aos seus senhores e são asilados pela igreja deverão ser expulsos pelos padres, mas se se opõem com resistência, seu senhor poderá, auxiliado por outras pessoas, retira-lo do asilo, não respondendo por este ato, com nenhuma pena ou sanção.
Ademais, segundo o Direito Canônico, o Direito de Asilo não é válido na Igreja: “1º àquele que ataca com intenção de roubar ou matar, nas estradas; 2º àquele que anda pela noite queimando ou destruindo de qualquer maneira as vinhas e as árvores; 3º ao que mata ou fere a alguém na igreja ou no cemitério; 4º ao que derruba, ataca ou incendeia a igreja; Todas as outras pessoas que forem acolhidas na igreja deverão encontrar ali um asilo sagrado”.
Em meio ao processo de decadência do asilo religioso, foram muitos os países que suprimiram o direito de asilo em suas legislações: França em 153910 , Reino Unido em 162511, nos territórios que hoje formam a Alemanha e Itália entre os séculos XVIII e XIX e Espanha em 157012 . A Igreja resistiu fortemente a perder este privilegio até aproximadamente o século XX, mas não conseguiu conservá-lo.
Coma fusão do instituto do asilo religioso, se calcula que desde 1942 até o final do século XVII, houve um ‘boom’ de refugiados na Europa, somando mais de um milhão de pessoas.
1.2. Asilo político e asilo diplomático
O primeiro grupo de “refugiados políticos” foi de judeus, que, em 1492, expulsos da Espanha, pelos Reis Católicos Fernando de Aragon e Isabel de Castilha. Muitos deles foram a Portugal, admitidos por Dom Joao II, que os aceitou pelo período máximo de oito meses. Em 1496, como resultado do acordo de matrimonio de Dom Manuel com Isabel de Castilha; Dom Manuel I expulsou de Portugal todos os judeus que não se converteram ao cristianismo.
No período da Reforma Protestante muitos povos foram expulsos de suas terras nos enfrentamentos religiosos. Uma questão interessante foi a fuga, para a Suíça, de vinte mil valdenses, quando na Itália, o Duque de Saboia, Victorino Amadeo 11, emitiu um decreto desconhecendo a religião reformada em Janeiro de 1686. Os valdenses se exilaram em Genebra, até a noite de 27 de agosto de 1689, quando grande parte do grupo retornou a Itália, no célebre episodio conhecido como ‘Gloriosa Repatriação’. Assim mesmo, na França foi verificado o êxodo de protestantes ao Reino Unido, Suíça, Países Baixos e a antiga Prússia.
Como bem relatado por EGIDIO REALE, em Le droit d’asile (1938): “Neste tempo, o asilo se impôs como uma necessidade social com mais força que em épocas anteriores. Graças a ele, centenas de milhares de pessoas foram salvas. O asilo protegia não somente suas vidas, como também as liberdades fundamentais de pensamento, expressão e culto”.
Com a decadência do privilégio do asilo religioso, fruto da benevolência da Igreja e, o nascimento do asilo laico, ofertado pelas Coroas, começa a reluzir o exercício sólido da soberania nesta matéria, e será, aproximadamente no século VVI, quando nasce o “asilo diplomático.”13
De acordo com o artigo 1º da Convenção de Caracas sobre Asilo Diplomático de 28 de março de 1950, que constitui o principal texto jurídico adotado nesta matéria, o asilo diplomático é: “O asilo outorgado às embaixadas, navios de guerra e acampamentos ou aeronaves militares, a pessoas perseguidas por motivos de delitos políticos (...).”
O século XIX trouxe o despertar das nacionalidades com processos turbulentos e largos de construção nacional, o que gerou muitas revoluções e contrarrevoluções por incompatibilidades de ideais políticos. Este contexto foi regado de migrações pela Europa, onde pessoas buscavam refugio, de carácter temporal, para exercer suas liberdades de expressão.
França, Suíça, América e Reino Unido foram grandes receptores de refugiados nesta época, o que inspirou a inserção da proteção jurídica dos refugiados em seus respectivos ordenamentos jurídicos.
Em 1832, França é o primeiro Estado do mundo a promulgar uma lei específica aos refugiados: ‘Etrangers refugies que resideront en France’. Por conseguinte, em 1849, o primeiro ministro britânico, respondia a Rússia e Prússia, sobre suas petições de entrega de autores de uma revolta fracassada na Hungria: “Se existe hoje uma regra que, mas que qualquer outra, tenha sido observada por todos os Estados; grandes e pequenos do mundo civilizado, trata-se da não entrega de refugiados políticos, a menos que exista um Tratado que obrigue o Estado a isso. As leis de hospitalidade, os ditames da humanidade e os sentimentos gerais de humanidade proíbem tais entregas; equalquergovernoIndependente que aderisse a um pedido de entrega como este, seria, a justo título, universalmente estigmatizado como inferior e desonrado”.
Na mesma linha do tom humano do governo inglês e na esteira das mudanças sociais, as consequências para criminosos políticos passaram por uma transformação, tendo em vista que em 1880, o Instituto de Direito Internacional proclamava que a extradição não poderia ter origemna perseguição de atos políticos, surgindo assim a solidariedade dos Estados a respeito deste tema.
Por outro prisma, pode-se afirmar que na América Latina14 , precisamente em Montevidéu, foi firmado em 1889, o Tratado de Direito Penal Internacional, entre os países Uruguai, Bolívia, Argentina, Paraguai e Peru. Tal Tratado regulava temas de conflito de jurisdição entre eles, dividido em cinco títulos: “Jurisdição”, “Asilo”; “Regime da Extradição”; “Procedimento de Extradição”; e “PrisãoPreventiva”.
Em relação ao tema discutido, ressalta-se que o título “Asilo” proibia a entrega de perseguidos por crimes políticos, a extradição por crimes de duelo, adultério, injurias, calunias e delitos contra cultos. Ademais, outorgava ao Estado o direito de exigir substituição da pena de morte por outra inferior, se fosse o caso, antes de proceder com a entrega do réu.
Este foi o primeiro passo, que deu início a outros relevantes acordos firmados por países americanos, como: A Convenção sobre Asilo Político(Havana, 1928), Convençãosobre Asilo Político (Montevidéu, 1933), Tratado sobre Asilo e Refugio Político (Montevidéu, 1939), Tratado sobre Direito Penal Internacional (Montevidéu, 1940), Convenção sobre Asilo territorial (Caracas, 1954), Convenção sobre Asilo Diplomático (Caracas, 1954), Convenção Americana sobre Direitos Humanos, Pacto de San José de Costa Rica, (Costa Rica, 1969) e Declaração Americana de Direitos e Deveres do Homem (Bogotá, 1948), Declaração de Cartagena (1984), Declaração do Rio de Janeiro sobre Refúgio (2000), entre outros.
1.3. O asilo econômico-social. O nascimento e desenvolvimento histórico desta tipologia de proteçãona sociedade internacional
A proteçãona sociedade internacional organizada tem sua origemem[192]1, quando foi criado o Alto Comissionado para os Refugiados Russos, emrecorrência dos apátridas surgidos com a caída doImpério Otomano epela Revolução Russa15 .
A Sociedade das Nações decidiu nomear como delegado o Dr. Fridtjof Nansen, representante da Noruega, que desde 1919 vinha conduzindo a repatriação de prisioneiros de guerra em nome deste organismo. O Primeiro Alto-Comissário conseguiu assegurar o provimento de assistência aos refugiados por parte de alguns governos e agências voluntárias e foi também o criador do famoso Passaporte Nansen,documento que pôde ser utilizado, primeiramente, como um Certificado de Identidade, e também, como documento que permitia ao titular retornar ao país que o havia expedido.
Pelo trabalho extraordinário que realizou, Nansen recebeu, em 1923, o Prêmio Nobel da Paz.
Ressalta-se que, neste período, peregrinavam em busca de asilo povos inteiros que vagavam sem nacionalidade ou bens. Refugiados principalmente da Guerra do Cáucaso (1918-1821), e da Guerra Heleno-Turca (1919-1922).
Em seguida, quando diminuía consideravelmente o número de refugiados em busca de asilo, estoura na Itália, em 1922, o fascismo, cujo cenário de violência e perseguição fez com que várias personalidades das elites política, acadêmica e social, que se opunham ao regime, decidissem fugir ao estrangeiro.
O surgimento do socialismo na Alemanha16 por sua vez, a partir de 1933, fez nascerem novos sujeitos de refugio: judeus e opositores do regime. A Liga das Nações17 criou então, uma administração especializada, com sede em Londres, encarregada de assegurar aos perseguidos umreassentamentona Europa.
A Convenção de Genebra de 1933, que foi um dos primeiros instrumentos jurídicos internacionaisrelativos a refugiados, que outorgava àqueles por ela protegidos, uma condição similar a de estrangeiros privilegiados.
Em 1938, foi criado em Londres o Comitê Intergovernamental para os Refugiados (IGCR), cuja finalidade era efetuar reassentamentos. A partir de 1943 suas atividades foramcompartilhadas com um organismo criado pelos aliados: a Administração das Nações Unidas de Socorro e Reconstrução (UNRRA), cuja principal função era repatriar vítimas de guerra, provenientes dos territórios ocupados.
A Administração das Nações Unidas de Socorro e Reconstrução (UNRRA) e oComitê Intergovernamental para os Refugiados foram substituídos, em 1947, pela Organização Internacional de Refugiados (OIR), extinta em 1951.
A Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948, marco jurídico de especial relevância, em seus artigos 14.1 e 14.2 já descrevia o direito de asilo deste modo:“1. Em caso de perseguição, toda pessoa tem direito de buscar asilo, e a desfrutar dele, em qualquer país.2. Este direito não poderá ser invocado contra uma ação judicial realmente originada por delitos comuns ou por atos opostos aos propósitos e princípios das Nações Unidas.”
Em 14.07.1950, a Assembleia Geral das Nações Unidas aprovou a Resolução 428A (V) que continha o Estatuto da Oficina do Alto Comissionado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR), que entrou em vigor em 01.01.1951. O artigo 1º do Estatuto estabelece que o ACNUR assumirá a função de proporcionar proteção internacional aos refugiados que reúnamas condições previstas no Estatuto, e deverá buscar soluções permanentes18 para o problema dos refugiados, ajudando aos governos e, dependendo da aprovação dos governos interessados, às organizações privadas para facilitar a repatriação voluntária de tais refugiados, o a sua absorção nas novas comunidades nacionais.
Em 28.07.1951 foi aprovada pela Conferência das Nações Unidas de Plenipotenciários sobre o Estatuto dos Refugiados e Apátridas, a Convenção relativa ao Estatuto dos Refugiados, convocada pela Resolução 429V da Assembleia Geral das Nações Unidas.
A Convenção relativa ao Estatuto dos Refugiados de 1951 é considerada a Carta Magna deste instituto de proteçãoao estabelecer, com carácter universal, o conceito de refugiado assim como seus direitos e deveres; no entanto, o definia de forma limitada temporal e geograficamente. 19
Em razão de tais limitações, foi estabelecido, em 31.01.1967, o Protocolo ao Estatuto dos Refugiados com a finalidade de ampliar o alcance da definição de refugiado. Tais limitações foram suprimidas pelo artigo 1º, item II, de referido instrumento, permitindo que cada Estado membro da União Europeia formulasse, ou não, determinadas reservas. Em14 de dezembro de 1967 foi publicada aDeclaração sobre o Asilo Territorial.
En 10.09.1969, foi adotada pela Unidade Africana (OAU) a Convention Governing the Specific Aspects of Refugee Problems in Africa que segue os preceitos da Convenção de Genebra, de forma um pouco mais benévola ao conceituar o “refugiado”, e adicionando ao princípio ‘non refoulement’ a proibição de rejeição na fronteira.
Cabe ressaltar a importância do ano de 1990, quando os Estados Membros da União europeia, através do Convênio de Dublin, resolveram um dos grandes problemas relacionados a este tema, e decidiram por estabelecer uma série de regras para decidir qual Estado Membro é responsável pelas solicitações de asilo, evitando assim que os refugiados vaguem por lugares distintos da Europa, solicitando asilo em todos os Estado Membros. Este fenómeno é popularmente conhecido como “refugiados em órbita”.
Nove anos mais tarde, na Cúpula Europeia de Tampere, a União Europeia chegou à conclusão de que os diferentes Estados Membros deveriam formar um sistema europeu comum de asilo, decidindo então, por reforçar a utilização do principio da não devolução.