Resumo: O presente trabalho tem o escopo de elaborar um breve estudo sobre a procura por uma alternativa eficaz à prática humanitária. Para tanto, iremos, primeiramente, elencar as bases jurídicas do Direito Internacional Humanitário, demonstrando a sua evolução normativa. Exemplificando as nossas críticas ao novo tipo de pensar o humanitarismo, iremos abordar o caso do Haiti e a nova forma de proteção de pessoas: as que sofreram algum tipo de desastre natural. A procura por uma forma válida de assistência humanitária neste caso tem sido estudada pela Comissão de Direito Internacional das Nações Unidas e acreditamos que tal ato seja de suma importância, pois, através da definição do âmbito e objeto, seria mais possível assistir as pessoas que tanto necessitam de ajuda.
Palavras-chave: : Direito Internacional Humanitário – Assistência humanitária – Comissão de Direito Internacional das Nações Unidas.
Introdução
A evolução do Direito Internacional relativo à proteção das vítimas da guerra e à condução da guerra foi profundamente afetada pela elaboração de normas de proteção jurídica em matéria de direitos humanos após a Segunda Guerra Mundial. A adoção de importantes instrumentos internacionais em matéria de direitos humanos – tais como a Declaração Universal dos Direitos do Homem (1948), a Convenção Europeia dos Direitos do Homem (1950) e o Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos – contribuiu para a consagração da ideia de que todos têm o direito a usufruir os direitos humanos, tanto em tempo de paz como em tempo de guerra.
Entretanto, em tempo de guerra ou nos casos de perigo público excepcional, o gozo de certos direitos humanos pode ser limitado em circunstâncias especiais. O artigo 4º do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos autoriza os Estados a adotar medidas a título temporário que derroguem as obrigações previstas nos Pactos, em tempo de uma emergência pública que ameace a existência da nação, mas unicamente na estrita medida em que a situação o exigir.
Já o artigo 15º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem contém uma disposição similar. Todos os anos a Sub-Comissão de Luta contra as Medidas Discriminatórias e Proteção das Minorias2 examina os estados de exceção e o respeito pelos direitos humanos durante este tipo de situações. Contudo, a necessidade de proteger os direitos humanos mesmo em tempo de guerra foi plenamente reconhecida, prevendo o artigo 3º comum às quatro Convenções de Genebra de Direito Internacional Humanitário de 1949 que, em caso de conflitos armados, as pessoas protegidas pelas Convenções serão em todas as circunstâncias, tratadas com humanidade, sem nenhuma distinção de caráter desfavorável baseada na raça, cor, religião ou crença, sexo, nascimento ou fortuna, ou qualquer critério análogo.
O presente trabalho irá demonstrar a importância das Organizações não governamentais para definir e executar medidas de proteção a pessoas vítimas de desastres, tendo em vista que as relações internacionais foram edificadas a partir de grandes princípios do Direito Internacional como a igualdade soberana dos Estados, a reciprocidade nos seus compromissos mútuos, a não ingerência e a proibição do recurso à força.
Neste sentido, ainda há uma vertente humanitária cuja aplicação e reações à respectiva violação escapam aos princípios relacionais, uma vez que se situa entre a ordem nacional e a internacional, merecendo deste modo, um tratamento diferenciado.
Os Estados, o Comitê Internacional da Cruz Vermelha, as Sociedades da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho, ou seja, todas estas Organizações Humanitárias não governamentais sentiram-se impotentes perante a intransigência dos Estados em que se desenvolviam situações extremas de sofrimento humano.
Com o intuito de superar a paralisia imposta pela barreira da soberania, as Organizações não governamentais criaram uma ética de urgência, transpondo essa barreira prática.
Espera-se que haja uma tendência maior a afirmar o direito de assistência humanitária nos casos em que ela seja necessária, respeitando-se a ordem jurídica.
Através deste trabalho tentarei demonstrar a imprescindibilidade das Organizações não governamentais para as vítimas, através de um caso concreto, o desastre que houve no Haiti em janeiro de 2010.
Entretanto, não tenho a pretensão de finalizar a discussão acerca da problemática do tema, mas de tentar começar uma reflexão acerca deste, tendo em vista que há aproximadamente 30 textos internacionais em matéria de Direito Internacional Humanitário, contudo, deve haver ver uma “humanização” dos envolvidos em conflitos armados ou em catástrofes naturais para que seja realmente efetivado.
1. Direito Internacional Humanitário e sua evolução normativa
Inscrita em Convenções Internacionais, a assistência humanitária e, em geral, os direitos mínimos à vida e à integridade física do ser humano, deixaram de fazer parte do domínio de competência nacional dos Estados, que aceitam a sua internacionalização. Assim, o respeito devido às normas internacionais deveria ser suficiente para garantir a sua eficácia.3
Como tal não corresponde ao que se passa na realidade, foi preciso que o Conselho de Segurança e a Assembleia Geral implementassem o direito de assistência humanitária, fazendo-o passar pelos mecanismos políticos de decisão que relevam suas competências no domínio da manutenção e do restabelecimento da paz.4
1.1. Bases jurídicas
A proteção do ser humano constitui o nexo entre ambos direitos, sendo que o Direito Internacional Humanitário pode ser compreendido como um âmbito especializado do Direito Internacional dos Direitos Humanos.5
O Direito Internacional dos Direitos Humanos busca proteger o indivíduo em qualquer tempo, lugar ou situação, enquanto o Direito Internacional Humanitário orienta-se essencialmente para o amparo da pessoa humana atingida em situações de graves hostilidades, como nos embates armados, incluindo, portanto, a população civil, feridos, doentes, prisioneiros de guerra ou detidos civis; médicos, religiosos, e os membros da Cruz Vermelha.
O reconhecimento de um direito à assistência humanitária6 encontra-se presente no artigo 28º da Declaração Universal dos Direitos do Homem: Toda pessoa tem direito a que reine no plano social e no plano internacional uma ordem capaz de tornar plenamente efetivos os direitos e as liberdades enunciados na presente Declaração.7
Neste mesmo sentido, o preâmbulo da Carta das Nações Unidas e o seu primeiro artigo indicam a assistência humanitária:
Nós, os povos das Nações Unidas, decidimos (...) a reafirmar a nossa fé nos direitos fundamentais do homem, na dignidade e no valor da pessoa humana (...) resolvemos conjugar os nossos esforços para a consecução desses objetivos. E, no mesmo entendimento, o artigo 1º da Organização das Nações Unidas enumera: Realizar a cooperação internacional resolvendo os problemas internacionais de ordem (...) humanitária.
Os convênios seguintes foram a Convenção de S. Petersburgo de 1868, proscrevendo, em tempo de guerra, o uso de projéteis explosivos ou inflamáveis; o Convênio de Haia de 1899 e o de 1907, referentes às leis e usos de guerra terrestre e a aplicação à guerra marítima dos princípios da Convenção de Genebra. Esta, revisada em 1906, passou a estender sua proteção também aos embates marítimos. A proteção aos civis permanecia muito limitada porque os métodos de ofensiva empregados em guerra ainda eram bastante restritos, não atingindo grande parcela da população civil.8
1.2. Convenção de Genebra de 1949
As Convenções de Genebra9 de 1949 que fazem parte 168 Estados e os respectivos Protocolos Adicionais I e II, de 1977, reconhecem o direito a assistência comunitária atribuído ao Comitê Internacional da Cruz Vermelha e qualquer outro organismo humanitário que seja imparcial aos conflitos armados internacionais ou não internacionais, como mesmo disciplina o artigo 3º, que é comum à todas as Convenções.
As Convenções de Genebra e seus Protocolos Adicionais são a essência do Direito Internacional Humanitário (DIH), o conjunto de leis que rege a conduta dos conflitos armados e busca limitar seus efeitos. Eles protegem especificamente as pessoas que não participam dos conflitos (civis, profissionais de saúde e de socorro) e os que não mais participam das hostilidades (soldados feridos, doentes, náufragos e prisioneiros de guerra).10
A Convenção I Convenção de Genebra para Melhorar a Situação dos Feridos e Doentes das Forças Armadas em Campanha foi adotada em 12 de Agosto de 1949 pela Conferência Diplomática destinada a Elaborar as Convenções Internacionais para a Proteção das Vítimas da Guerra, que reuniu em Genebra de 21 de Abril a 12 de Agosto de 1949 e teve sua entrada em vigor na ordem internacional no dia 21 de Outubro de 1950.
A Convenção I de Genebra trata no seu Capítulo I: das disposições gerais; no Capítulo II: dos feridos e dos doentes; no Capítulo III: das formações e estabelecimentos sanitários; no Capítulo IV: do pessoal; no Capítulo V: dos edifícios e material; no Capítulo VI dos transportes sanitários; no Capítulo VII: do sinal distintivo, no Capítulo VIII, da execução da Convenção, no Capítulo IX: da repressão dos abusos e das infrações.
No que tange à Convenção II, Convenção de Genebra para melhorar a Situação dos Feridos, Doentes e Náufragos Das Forças Armadas no Mar, de 12 de Agosto de 1949, foi adotada a 12 de Agosto de 1949 pela Conferência Diplomática destinada a Elaborar as Convenções Internacionais para a Proteção das Vítimas da Guerra, que se reuniu em Genebra de 21 de Abril a 12 de Agosto de 1949 e teve sua entrada em vigor na ordem internacional no dia 21 de Outubro de 1950.
Em seu Capítulo I, encontram-se suas disposições gerais; no Capítulo II: dos feridos e doentes e dos náufragos; Capítulo III: dos navios-hospitais; Capítulo IV: do pessoal; Capítulo V: dos transportes sanitários; Capítulo VI: do sinal distintivo; Capítulo VII: da execução da convenção; Capítulo VIII: da repressão dos abusos e das infrações.
Já a Convenção III, Convenção de Genebra Relativa ao Tratamento dos Prisioneiros de Guerra de 12 de Agosto de 1949, adotada em 12 de Agosto de 1949 pela Conferência Diplomática destinada a Elaborar as Convenções Internacionais para a Proteção das Vítimas da Guerra, que se reuniu em Genebra de 21 de Abril a 12 de Agosto de 1949, teve sua entrada em vigor na ordem internacional no dia 21 de Outubro de 1950.
No Título I, trata das disposições gerais, no Título II: proteção geral aos prisioneiros de guerra, o Título III: Cativeiro divida em IV Seções (Início do cativeiro, internamento dos prisioneiros de guerra, trabalho dos prisioneiros de guerra, recursos pecuniários dos prisioneiros de guerra, relação dos prisioneiros de guerra com o exterior e relação dos prisioneiros de guerra com as autoridades). O Título IV diz respeito ao fim do cativeiro e é dividido em III Seções (repatriamento direto e concessão de hospitalidade em países neutros, libertação e repatriamento dos prisioneiros de guerra no fim das hostilidades e morte aos prisioneiros de guerra). Já no Título V: departamento de informações e sociedades de auxílio respeitantes aos prisioneiros de guerra. No Título VI: execução da Convenção, que é dividida em II Seções (Disposições gerais e disposições finais). Há também V anexos (acordo-tipo relativo ao repatriamento direito e concessão de hospitalidade em país neutro aos prisioneiros de guerra feridos e doentes, regulamento relativo às comissões médicas mistas, regulamento relativo aos auxílios coletivos aos prisioneiros de guerra e regulamento-tipo relativo aos pagamentos enviados pelos prisioneiros de guerra para o seu próprio país.
A Convenção IV, Convenção de Genebra Relativa à Proteção das Pessoas Civis em Tempo de Guerra, de 12 de Agosto de 1949 foi adotada a 12 de Agosto de 1949 pela Conferência Diplomática destinada a Elaborar as Convenções Internacionais para a Proteção das Vítimas da Guerra, que se reuniu em Genebra de 21 de Abril a 12 de Agosto de 1949. A sua entrada em vigor na ordem internacional no dia 21 de Outubro de 1950.
No Título I, há as disposições gerais; no Título II: proteção geral das populações contra determinadas consequências da guerra; no Título III: estatuto e tratamento das pessoas protegidas que foi dividido em V Seções (disposições comuns nos territórios das partes no conflito e aos territórios ocupados, estrangeiros no território de uma Parte no conflito, territórios ocupados, regras relativas ao tratamento de internados e departamentos e agência central de informações); Título IV: execução da Convenção e foi dividido em II Seções (disposições gerais e disposições finais).
Há também 3 Protocolos Adicionais de 1977 e mais um artigo 3º, comum a todas as Convenções de Genebra.11
1.3. Assembleia Geral das Nações Unidas
Durante a preparação dos Protocolos Adicionais de 1977, o Comitê Internacional da Cruz Vermelha apresentou um projeto de artigos. Somente em 1987, Paris acolheu o pedido e convocou diversas personalidades, bem como representantes de Organizações não governamentais e Organizações Intergovernamentais para refletir a respeito do direito que cada homem tem de receber assistência humanitária.
Este colóquio teve como resultado material uma resolução sur la reconnaissance du devoir d’assistance humanitaire et du droit à cette assistance, adotada por unanimidade. Era o princípio de um movimento político e diplomático de defesa da ideia. Foi, aliás, o que o então Presidente da República François Mitterrand fez em Outubro de 1987, aderindo publicamente ao direito das vítimas, nas situações de extrema urgência, de serem socorridos por voluntários que sejam profissionalmente neutros.12
Houve, desta forma, um crescente movimento para a preparação de um projeto de resolução que foi adotado pela Assembleia Geral em 8 de dezembro de 1988.13 Esta resolução consagrou o princípio do livre acesso às vítimas, o papel das Organizações não-governamentais de caráter imparcial e humanitário ao lado dos Estados e das Organizações Intergovernamentais, em casos em que a urgência reclame a necessidade de uma assistência humanitária; não somente reduzindo seu âmbito de atuação em conflitos armados, mas igualmente em situações de catástrofe natural e outras situações de emergência da mesma ordem.
Leva-se em conta que as condições para a sua implementação são: a urgência, a gravidade, a abstenção em relação às vítimas por parte do Estado em cujo território a situação esteja acontecendo. Todavia, a resolução não diz concretamente a respeito da exigência do consentimento do Estado afetado.14
1.4. A Comissão de Direito Internacional e o Direito Internacional Humanitário
A assistência humanitária foi sendo inscrita em convenções internacionais ao longo dos anos com o intuito de garantir direitos mínimos à vida e à integridade física do ser humano. Entretanto, como na realidade os Estados não aceitaram a sua internacionalização, o que não deu ensejo à sua eficácia plena, o Conselho de Segurança e a Assembleia Geral tiveram que implementar a assistência humanitária através de resoluções.
In general terms, non-governmental organizations are not granted privileges and immunities under international law and the extension of such privileges and immunities by a State to a foreign non-governmental organization remains an exceptional occurrence. However, the relevant provisions of some international instruments on disaster relief have been interpreted in such a way as to include non-governmental organizations among the beneficiaries of privileges, immunities and facilities.15
Nesse sentido, a Comissão de Direito Internacional realizou um estudo acerca da problemática que envolve as pessoas que passaram por algum tipo de desastre e necessitam de ajuda humanitária.16
De acordo com estudos sobre o tema, algumas situações que se pode invocar a ratione temporis, como forma de aplicabilidade do Direito Internacional Humanitário. A primeira diz respeito ao começo da sua aplicabilidade que se inicia com as hostilidades entre as partes em embate e estende-se até o término da ocupação militar. Na segunda categoria das regras aplicáveis, encontram-se as normas que não possuem, por vontade dos próprios Estados acordantes desses tratados, uma temporalidade limitada. São aquelas regras aplicáveis permanentemente desde a entrada em vigor dos convênios.17 Já a terceira categoria das regras impõe que em virtude de sua finalidade jurídica, ou seja, da ratio legis, devem surtir efeitos até que seus propósitos sejam alcançados.
No que diz respeito à aplicabilidade pessoal, a ratione personae, os destinatários das normas de Direito Humanitário Internacional são, como em todos os tratados internacionais, os próprios Estados Partes e, neste caso específico, também o Comitê Internacional da Cruz Vermelha. Já os beneficiários destas disposições são as vítimas, que infelizmente não gozam da possibilidade de acionar seus mecanismos de proteção, salvo em raras circunstâncias muito particulares.
A ratione materiae traz a concepção de que as pessoas vítimas de desastres têm necessidades específicas e precisam de resposta, alívio e assistência. Tal proteção deve ser estendida à propriedade e ao meio ambiente, com igual grau de especificidade.
O Comitê Internacional da Cruz Vermelha já vinha apoiando a Cruz Vermelha Haitiana há muitos anos18, motivo pelo qual quando o terremoto atingiu o país, o Comitê e a Cruz Vermelha Haitiana tiveram a vantagem de já estar no local, o que permitiu que as duas organizações agissem rapidamente. Em conjunto com outros membros do Movimento Internacional da Cruz Vermelha Internacional e do Crescente Vermelho, foram distribuídos comida, água e outros artigos essenciais, prestaram primeiros socorros, apoiaram estabelecimentos médicos e possibilitaram que pessoas contatassem suas famílias por meio de telefones via satélite ou da internet.
2. O âmbito e o objeto da assistência
O humanitarismo se insere no Direito como uma atividade que presta assistência humanitária e trabalha em prol dos direitos humanos e sua proteção. Assim, a vítima da assistência não deve ser considerada como mero objeto de caridade, mas sujeito portador de direitos.
Trata-se do direito à assistência humanitária, que é reconhecido desde 1949 pelas Convenções de Genebra, mas que, na ausência de uma aplicação regular e obrigatória, renasceu recentemente nas consciências dos Estados e das organizações internacionais, como se se tratasse de algo novo. A Assembléia Geral das Nações Unidas adoptou resoluções declarando princípios de acção humanitária e prevendo corredores de urgência humanitária, o Conselho de Segurança aplicou-a em situações específicas, a doutrina e a jurisprudência manifestam-se a seu favor.19
O Direito Internacional Humanitário é altamente operacional e deve receber a ajuda das Organizações não governamentais, entre outras Organizações Internacionais para conseguir chegar até esta operacionalidade protegendo assim, as vítimas de um conflito armado ou um desastre natural.
2.1. Pessoas protegidas em caso de conflito armado ou outros desastres20
O papel do Direito Humanitário deve ser inserido no contexto da reconstrução de sociedades que foram destruídas, seja por um conflito armado ou por algum desastre natural. Sendo que, deve-se levar em consideração que o Humanitarismo foi inicialmente concebido dentro da “teoria da guerra”. Sobretudo após a Guerra Fria, passou a ser inserida em projetos de reconstrução, adentrando nas agendas políticas dos governos.
O conceito mais amplo e atualizado, empregado por diversos autores, é o que concebe esse direito como um conjunto de normas internacionais, convencionais ou consuetudinárias, vale dizer, fruto de um hábito não normalizado, que regulam o comportamento dos beligerantes, partes em um embate armado, quer seja uma disputa internacional ou interna, com o propósito de salvaguardar os direitos das pessoas que não participaram das hostilidades e mitigar, na medida do possível, seus sofrimentos, restringindo os meios e métodos de guerra. Dir-se-á que se trata de um conjunto de normas centradas na proteção e dignidade do ser humano, frente a uma luta armada. Normas estas inspiradas em um sentimento humano de rechaço a atos brutos e cruéis e de solidariedade a pessoas que sofram com os conflitos armados.21
Assim, as razões pelas quais as Organizações não governamentais e as Organizações locais ganharam espaço depois da resolução 43/431 da Assembleia Geral foi pela possibilidade de dar mais rapidez e eficácia ao atendimento às vítimas.
Limitando, porém, às limitações de conflito armado (internacional e não internacional), pois que nascido de um campo de batalha – a Batalha de Solferino –, o Direito Internacional Humanitário não oferece respostas suficientes àquelas situações que não chegam a ser qualificadas como conflitos armados – nomeadamente os distúrbios internos e situações de violência generalizada. A mudança da natureza dos conflitos armados desde o fim da Guerra Fria, as guerras da descolonização, os novos conflitos étnico-culturais, e até mesmo o avanço tecnológico dos armamentos de guerra, desafiam o conceito clássico de Direito Internacional Humanitário, construído na ideia da guerra tradicional.22
De acordo com o código de conduta de socorro em caso de desastres para o Movimento do Crescente Vermelho e as Organizações não governamentais, as Organizações não governamentais são: “todas as organizações, tanto nacionais quanto internacionais, construídas separadamente do governo do país que tenham sido fundadas.”
Já as Organizações não governamentais Humanitárias podem ser conceituadas como sendo “as de caráter humanitário e seus componentes do movimento internacional da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho que são: o Comitê Internacional da Cruz Vermelha, a Federação Internacional da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho e as Sociedades Nacionais da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho.”
E os desastres são: “acontecimentos externos que provocam mortes humanas, além de grande sofrimento, angústia e grande prejuízo material.”
Com relação ao controle feito pelas Organizações não governamentais Humanitárias, o Comitê Humanitário Internacional que deve fazer este controle.
Entretanto, deve-se deixar claro que a finalidade dessa ação empreendedora é estritamente humanitária e deve respeitar os princípios do Direito Internacional Humanitário23. Tais princípios são: neutralidade, distinção, responsabilidade, igualdade entre os beligerantes ou da não discriminação e inalienabilidade.24