1 INTRODUÇÃO
1. Publicou-se, no dia 26 de maio de 2014, o Decreto nº. 8.243, que, a despeito de dispositivos reveladores de autêntico aperfeiçoamento dos mecanismos de participação popular, pode ser nomeado de ato institucional que desvirtua a democracia representativa ao garantir a permanente influência de partidos políticos ligados aos movimentos sociais mesmo quando não tiverem sido eleito pelo povo para tomar decisões na gestão da coisa pública. Em evidente transferência da soberania do povo aos movimentos sociais, o decreto assegura mecanismo à pressão de grupos de interesses, na atuação sobre órgãos governamentais.
2. O desprestígio da representação institucionalizada, reflexo da imagem dos políticos ligados a atos de corrupção, e o desenvolvimento do controle judicial sobre os atos administrativos e legislativos têm favorecido a adoção de mecanismos de participação popular direta, o que é saudável, conquanto seja assegurada a participação do povo nas decisões da gestão da coisa pública.
2.1 Quando estas decisões passam a ser tomadas por grupos institucionalizados ou não, há um problema na titularidade da soberania, que pertence ao povo. Ademais disso, o exercício da soberania deve respeitar a pessoa investida na forma eleita pelo soberano, descrita na Constituição; jamais decorrerá de um ato executivo, sob pena de grave ofensa ao princípio da separação dos poderes.
A inserção dos movimentos sociais na formação da opinião pública é saudável à democracia, contudo, não o será ante a tomada de decisões políticas porque não refletem, necessariamente, a vontade do povo soberano. Cuida-se de um problema contraposto aos fundamentos da democracia.
2.2 Não bastassem tais dificuldades, embasadas no auxílio de toda ciência e tecnologia, as oligarquias que lideram as cúpulas partidárias, associadas à indústria cultural, produzem e operam o elemento irracional da motivação do voto, com apoio no marketing político, em vez de apoiarem-se nos ideais e nos programas[1].
Assim, a democracia apresenta-se sensível à atuação de demagogos, como advertiu Aristóteles[2] desde os tempos remotos da antiguidade clássica, quando se contrapôs à gestão da coisa pública por decreto e não pela lei:
perdida a soberania da lei, surge uma multidão de demagogos (…) os demagogos são a causa de a autoridade soberana repousar nos decretos e não nas leis (…) não existe república onde as leis não reinam (…) o estado de coisas em que tudo se regula por decreto, não é mesmo uma democracia.
Nota-se um problema institucional da validade do decreto em debate. Este decreto usurpa a competência constituinte ao alterar substancialmente o modelo democrático previsto nos arts. 1º, parágrafo único, e 14, da Constituição, mormente quando extrapola aos três mecanismos de participação popular direta, definidos pelo constituinte. Além disso, prevê criação de órgãos públicos mediante decreto, o que é vedado pelo art. 84, VI, a, da Constituição.
2.3 É certo que a democracia não se pretende perfeita, como desmistificou Winston Churchill ao ironizar que a democracia é a pior forma de governo, salvo todas as demais que se tem experimentado[3]. Desponta, assim, a democracia como a melhor forma de governo[4], dentre as conhecidas, visto que nela se considera a igualdade de dignidade das pessoas e a liberdade individual, ao menos daqueles classificados como cidadãos.
Na democracia, cabe aos cidadãos e aos legistas a preocupação e vigilância do que favorece ou desfavorece a concretização da democracia. Na esteira desta preocupação é que se propõe breve e pontual exame do decreto, com base na lição das doutrinas fundamentais.
2 DA PUBLICAÇÃO E SUA REPERCUSSÃO POLÍTICA
3. Logo após a publicação do decreto, os jornais noticiaram e criticaram fortemente o decreto. O Senado e a Câmara dos Deputados Federais também não se abstiveram de críticas, inclusive parlamentares acusaram, com razão, a usurpação de competência do Legislativo e apresentaram projetos de decreto legislativo para sustar o decreto em comento.
3.1 Argumentando que este decreto não significa avanço, o senador Álvaro Dias (PSDB-PR) apresentou o Projeto de Decreto Legislativo nº. 117/2014 com vistas a sustar os efeitos do decreto. O autor do PDL fundamentou que o decreto editado pela Presidente da República, Dilma Rousseff, é uma forma polida de decretar a falência do Poder Legislativo e o sucateamento absoluto do Congresso Nacional, uma vez que a Constituição estabeleceu a forma de representação do titular da soberania. O PDL obteve parecer favorável do seu relator, na Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, o senador Pedro Taques (PDT-MT), que criticou a inconstitucionalidade quanto à usurpação de competência, visto que exorbita o poder regulamentar que deve ter um decreto.
Os senadores Randolfe Rodrigues (PSOL-AP), Inácio Arruda (PCdoB-CE) e Eduardo Suplicy (PT-SP) apoiaram a instauração de mecanismos de participação popular, mas declararam seus anseios por uma regulamentação do Congresso Nacional no mesmo sentido, a fim de regularizar a situação. No dia 10 de junho de 2014, o presidente do Senado, Renan Calheiros, manifestou-se no sentido de que somente o Congresso Nacional teria legitimidade para regulamentar a participação popular, cabendo à Presidência da República encaminhar projeto de lei ou editar medida provisória a ser aprimorada no senado.
Em apoio ao decreto, o líder do PT, no senado, o senador Humberto Costa (PE), defendeu não haver invasão de competência e não haver caráter deliberativo dos conselhos de políticas públicas, pois, segundo o senador, quem afirmou isso não leu o teor do decreto. Parece que o líder do PT, no senado, não o leu. O senador Anibal Diniz (PT-AC) também defendeu uma leitura acurada, o que se espera que ele faça sem demagogia e com atenção à doutrina fundamental.
3.2 Na Câmara dos Deputados Federais, o debate seguiu no mesmo sentido. O PSD e a oposição (PSDB, DEM, PPS e SD) criticaram a invasão à competência do Congresso Nacional e declararam obstrução a todas as votações da casa até que seja analisado o Projeto de Decreto Legislativo nº. 1491/14, de autoria conjunta dos deputados federais Mendonça Filho (DEM-PE) e Ronaldo Caiado (DEM-GO). O projeto pretende sustar os efeitos do decreto presidencial, com base no art. 49, nº. V, da Constituição. Apensaram-se os PDC 1494 e 1495 àquele projeto.
Com razão, o PDC nº. 1491/14 observa que o cidadão comum, não afeto a este ativismo social, fica relegado ao segundo plano dentro da organização política prevista no referido Decreto, sendo de se acrescentar que a Constituição assegura o igual valor de voto a todo cidadão.
3 EXAMINANDO-SE O CONTEÚDO DO DECRETO
4. Examinando-se, inicialmente, a parte que se pode considerar boa, isto é, sem senso crítico, o decreto instituiu o Programa Nacional de Participação Social (PNPS) que tem por objetivo o fortalecimento da instituição democrática e a atuação conjunta da Administração Pública (Poder Executivo) com a sociedade civil, na gestão da coisa pública (art. 1º), inclusive nas agências reguladoras, quanto a realização de audiências e consultas públicas (art. 20).
Em termos abstratos, o decreto reconhece a participação social como direito do cidadão e como expressão da autonomia deste (art. 3º, nº. I), trazendo mecanismos típicos da democracia direta, semidireta e indireta, ampliando-se o controle social sobre a administração pública federal. Intenta-se a consolidação da participação social como método de governo (art. 4º), inclusive com adoção de tecnologias livres de comunicação e informação, de softwares e aplicações, com códigos-fonte livres e auditáveis (arts. 4º, nº. VI, 17, III, 18, X), para a facilitação e ampliação do canal de acesso do povo na gestão da coisa pública. O art. 18 determinou a criação de ambientes virtuais de participação social.
Criou-se o Sistema Nacional de Participação Social (SNPS) composto por instâncias de participação, com Conselho de Políticas Públicas, Comissão de Políticas Públicas, conferência nacional, ouvidoria pública, mesa de diálogo, fórum interconselho, audiência pública, consulta pública e ambiente virtual de participação social.
Estabeleceram-se diretrizes como a consulta prévia à sociedade (art. 10, II), divulgação ampla e prévia de documento convocatório (art. 12, I), a publicidade de atos (arts. 10, VII, 11, V), a publicidade de resultados ou conclusões (arts. 12, VII, 15, IV, 16, IV, 17, V), definição de prazo, tema e objetivo, compromisso de resposta às propostas recebidas (arts. 16, V, 17, VI).
4.1 Agrava-se o panorama quando, reconhecida a participação de membro do conselho de políticas públicas como prestação de serviço público (art. 10, §1º), se autoriza o estabelecimento de parceria que envolva a transferência de recursos financeiros (art.10, §5º) entre a administração pública e a entidade representativa de membro do conselho (art. 10, §4º). O ponto que, em tese, resguarda a probidade administrativa é o impedimento de voto do conselheiro que seja membro da entidade que pleiteia o acesso ao recurso, quanto aos itens de pauta que tenham referência à parceria. Verifica-se um risco ao erário.
4.2 Previu-se, no decreto, a presença de representantes indicados pela sociedade civil, preferencialmente de forma paritária em relação aos representantes governamentais (art. 10, I). Alargou-se o conceito de sociedade civil desorganizada para além de cidadãos e povo, para incluir movimentos sociais não institucionalizados (art. 2º, I), o que invariavelmente diminui a força dos cidadãos e do povo porque estes são desorganizados por natureza, enquanto os movimentos sociais não institucionalizados são organizados, em regra. Institucionalizados que fosse os movimentos sociais, passariam a participar da chamada sociedade civil organizada.
Este ponto é verdadeiramente ofensivo à democracia representativa posto que, nos conselhos de políticas públicas, a composição será em número paritário entre os representantes governamentais eleitos pelo povo e os representantes indicados pela sociedade civil (art. 10, I). Não é difícil perceber que estas vagas serão preenchidas por representantes de movimentos sociais organizados e não institucionalizados. E a composição destes movimentos são dominadas por uma ala de partidos políticos, que estariam presentes, em número paritário com os representantes do povo, na tomada de decisão política.
4.3 Além disso, não há eficácia dos dispositivos postos genericamente à previsão de garantia: da diversidade entre os representantes da sociedade civil (arts. 10, III, 11, III, 12, II, 18, V), do estabelecimento de critérios transparentes de escolha de seus membros (arts. 10, IV, 11, IV), da rotatividade dos representantes da sociedade civil (arts. 10, V).
4 DOS MECANISMOS DA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA BRASILEIRA
5. Um discurso superficial poderia apresentar o decreto como um avanço na participação popular na política, como um amadurecimento da democracia e da descentralização administrativa. Entretanto, o que poderia ser considerado ponto positivo do decreto já estava presente no direito brasileiro.
5.1 Na Constituição de 1988, a participação popular já estava prevista em três mecanismos (referendo, plebiscito e iniciativa popular), no art. 14, além dos seguintes: cooperação das associações representativas no planejamento municipal (29, XII); ação integrada, de caráter democrático e descentralizado, da gestão da seguridade social (194, parágrafo único, VII); participação da comunidade na gestão do sistema único de saúde (198, III); participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação de políticas e no controle de ações em todos os níveis de assistência social (204, II); gestão democrática do ensino público (206, VI); e participação de organizações não governamentais na promoção da assistência integral à saúde da criança, do adolescente e do jovem (227, §1º, na redação da emenda constitucional nº. 65/2010).
5.2 A legislação infraconstitucional e a prática confirmam a participação popular. Verifica-se uma infinidade de audiências públicas e conferências nacionais. Os conselhos de políticas públicas foram identificados, pelo IBGE em 1999, relacionados às áreas: 5.425 de saúde, 5.036 de assistência social, 5.010 de educação, dentre muitos outros. Existem cerca de 4.000 conselhos municipais de saúde e mais de 3.900 conselhos municipais de outras áreas, assim, estão presentes os conselhos de políticas públicas na quase totalidade dos 5.506 municípios brasileiros. Ganha importância o município, diante da participação popular, por ser o ente federativo mais próximo da população local.
O primeiro conselho de políticas públicas verificado, no Brasil, é datado de de 1981; cuida-se do Conselho Consultivo de Administração de Saúde Previdenciária (CONASP). Outros conselhos foram instituídos: Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA) – Lei nº. 6.938/81; Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH) – Lei nº. 9.433/97 e Decreto nº. 4.613/03; Conselho Nacional de Turismo (CNT) – Lei nº. 8.490/92 e Decreto nº. 860/93; Conselho Nacional de Esporte (CNEsp) – Lei nº. 9.615/98 e Decreto nº. 4.201/02; Conselho Nacional de Educação (CNE) – Lei nº. 9.394/96; Fundo de Manutenção do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF), no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal – Emenda Constitucional nº. 14/96 e Lei nº. 9.424/96; Conselho Nacional de Saúde (CNS) – Lei nº. 8.142/90; Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) – Lei nº. 8.742/93; Conselho Nacional de Previdência Social (CNPS) – Lei nº. 8.213/91; Conselho de Recursos da Previdência Social (CRPS) – Lei nº. 8.422/92 e Decreto nº. 568/92; Conselho de Gestão da Previdência Complementar (CGPC) – Lei nº. 9.649/98; Conselho Nacional do Trabalho (CNT) – Lei nº. 8.028/90; Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (CODEFAT) – Lei nº. 7.998/90; Conselho Curador do Fundo de Garantia por Tempos de Serviço (CCFGTS) – Lei nº. 8.036/90; Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Humana (CNDPH) – Lei nº. 5.763/71, revogada pela Lei nº. 12.986/14, que o converteu em Conselho Nacional dos Direitos Humanos (CNDH); Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (CONANDA) – Lei nº. 8.242/91; Conselho Nacional dos Direitos do Idoso (CNDI) – Lei nº. 8.842/94 e Decreto nº. 4.227/02; Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM) – Lei nº. 7.353/85; Conselho Nacional de Combate à Discriminação (CNCD) – Lei nº. 9.649/98 e Decreto nº. 3.952/01; Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária (CNPCP) – Lei nº. 7.210/84; Conselho Nacional Antidrogas (CONAD) – Lei nº. 10.409/02 e Decreto nº. 3.696/00; Conselho Nacional de Trânsito (CONATRAN) – Lei nº. 9.503/97 e Decreto nº. 4.711/03; Conselho Federal Gestor de Defesa dos Direitos Difusos (CFDD) – Lei nº. 7.347/85; Conselho Nacional de Política Cultural (CNPC) – Lei nº. 9.649/98 e Decreto nº. 3.617/00; Conselho Nacional de Ciência e Tecnologia (CNCTT) – Lei nº. 9.257/96; Conselho Nacional de Informática e Automação (CNIN) – Lei nº. 7.232/84; Conselho Nacional do Desenvolvimento Rural Sustentável (CNDRS) – Lei nº. 9.649/98 e Decretos 3.508/00 e 3.992/01; Conselho Nacional de Política Agrícola (CNPA) – Lei nº. 8.174/94; Conselho de Contribuintes – Lei nº. 8.129/94.
Como visto, a participação popular, na gestão da coisa pública, tem sido desenvolvida historicamente pela democracia brasileira, ainda que seja manifesta a repugnante corrupção e a ineficiência da administração pública no que se refere aos benefícios ao povo soberano.
4.1 DO CONTROLE DOS CONSELHOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
6. Os conselhos de políticas públicas devem ser fiscalizados de diversos modos, especialmente pelo Ministério Público, que detém competência constitucional à defesa de interesses individuais indisponíveis, e difusos e coletivos. O parquet pode agir mediante diversos instrumentos, tendo, contudo, na ação civil pública, regulamentada pela Lei nº. 7.347/85, o instrumento fundamental à proteção dos direitos estético, histórico, turístico, paisagístico, do patrimônio público e social, na redação da Lei nº. 13.004/14, e qualquer outro interesse difuso ou coletivo. Já os Tribunais de Contas são responsáveis pela fiscalização financeira, orçamentária e contábil dos conselhos de políticas públicas, segundo dispõe os arts. 7º e 75, da Constituição.
5 DA OFENSA À DEMOCRACIA
7. A ofensa à democracia está certificada desde a publicação do decreto, em razão da indicação de representantes de movimentos sociais organizados e não institucionalizados, e mesmo de determinados cidadãos não eleitos, para participar da tomada de decisão, e não apenas para que prestem opinião pública.
7.1 É certo que todos concordam que a democracia não pode existir se não existir a opinião pública. A decisão, contudo, é do cidadão ou do seu representante eleito pelo voto direto e igual. A participação de sociedade civil organizada e movimentos sociais, organizados ou não, deve servir apenas à opinião pública, ainda assim com ressalvas. Neste espeque, faz-se mister transcrever a ponderação de Darcy Azambuja[5]:
Não se deve fechar os olhos a horríveis possibilidades (…) um longo despotismo científico, as técnicas de persuasão, da propaganda à lavagem cerebral (…) talvez consigam fabricar integralmente uma 'opinião pública' antidemocrática. A menos que se queira fazer um carnaval com as palavras, uma opinião manipulada tendenciosamente ou imposta mediante processos compulsivos, não é opinião.
O problema é que a participação na gestão da coisa pública não será feita pelo povo, mas por sociedade civil organizada e por sociedade civil sui generis que, sob o lema coletivista, se apresenta inadequadamente como entidade legítima ao controle da coisa pública. Surge o problema da soberania popular ser retirada do povo-massa, passando a pertencer ao povo-organização, para valer-se de lição do ilustre constitucionalista Paulo Bonavides[6], o que se presta ao prejuízo do sistema representativo.
8. Recorde-se que a democracia pode ser: (i) direta ou não representativa; (ii) semidireta ou representativa com participação popular direta através de alguns mecanismos, como plebiscito, referendo, iniciativa legislativa popular, direito de revogação; (iii) indireta ou representativa, em que o povo elege seus representantes, o que ocorre comumente por meio da eleição de candidatos vinculados a partidos políticos.
A democracia direta foi praticada nas cidades-estados gregas, quando os direitos políticos de participação não se estendiam a todos, mas pertenciam apenas ao seleto grupo de cidadãos. Noutras sociedades antigas tinha-se a participação política vinculada a outras formas de poder. Convém recordar a sábia lição de Jean Jacques Rousseau de que uma autêntica democracia somente existe quando exercida diretamente pelo soberano, eis que ninguém poderá refletir a exata vontade de outrem, isto porque a vontade não se representa nunca.
Na sociedade moderna, contudo, dada a extensão territorial dos Estados e a complexidade organizacional do governo, inviabilizou-se a democracia direta, quando se aperfeiçoou o sistema representativo.
8.1 Na democracia representativa contemporânea pressupõe-se, no modelo ideal, que o povo escolha o seu representante pelo voto[7], pois assim, de certo modo, se respeitaria a vontade geral e, por conseguinte, a soberania popular. Este governo representativo é a forma moderna de democracia[8]. Com o problema da participação no processo de formação das decisões políticas, desenvolve-se a ideia de representação por partidos, originariamente na Inglaterra, pelo Reform Act de 1832, que instituiu o voto às camadas industriais e comerciais[9].
8.2 Mais adiante se inaugura a doutrina da democracia pelos partidos, “aprimorando-se” o sistema representativo, por se vincular o político ao partido político que tenha ideologias e programas definidos. Afonso Arinos de Melo Franco[10], filiado a esta doutrina, afirmou, em alentado estudo sobre a história dos partidos políticos no Brasil, que:
manter a democracia significa, pois, para o Brasil, cultivar e robustecer a instituição dos partidos (…) o partido é o lar cívico que deve existir sempre, ao lado do lar doméstico (…) os partidos são instrumentos insubstituíveis na realização das tarefas do Estado.
8.2.1 A despeito da importância do partido político no sistema representativo da democracia, impende ressaltar-se que, infelizmente, a vinculação do eleito ao partido não significa fidelidade aos ideais e aos programas do partido político, mas sim uma subserviência ao teor antidemocrático das cúpulas partidárias. Isto certifica o desprestígio da representação institucionalizada sim, é verdade. O que não faz, entretanto, do decreto a solução do problema.
8.2.2 Além disso, da visão do ilustre jurista político nota-se uma confusão decorrente da sua vinculação a uma superada ideia de elite, cujo dever seria levar a cultura e civilidade ao povo, enquanto esta ideia não passa de uma justificativa tendenciosa ao domínio de uma oligarquia que comanda os partidos políticos.
Estes problemas, contudo, não serão resolvidos pelo decreto em comento, visto que não se afasta o problema da representação, mas agrava-o na medida em que se concede a uma cúpula a influência nas decisões, independentemente de eleição que considere de igual valor o voto de cada cidadão. Tenha-se a certeza que os movimentos sociais não representam a vontade de cada cidadão. Estes movimentos, muitas vezes, são instrumentos de atuação de cúpulas partidárias.
8.3 Segundo leciona Manoel Gonçalves Ferreira Filho[11], vislumbrando a realidade política foi que Robert Dahl afirmou que o governo é sempre exercido por uma minoria, o que chama de poliarquia. Em sentido similar, Robert Michels identifica o que chama de lei de bronze, pela qual a vinculação do representante ao partido significa a dependência do eleito em relação ao comando partidário, onde a tendência de predomínio é de grupos fechados, oligárquicos, o que se opõe ao próprio ideal democrático.
O partido político é coordenado por uma cúpula, muitas vezes formada por pelegos de interesses antagônicos aos anseios da população, sendo certa a assertiva de que não há candidaturas avulsas[12]. Por isso, é patente a desconfiança da população em relação aos partidos políticos, o que se agrava pelas constantes corrupções do processo eleitoral[13].
Por outro lado, o partido político é o mecanismo de despersonificação do líder político, e da vinculação a ideologias políticas, ao menos é o que se espera para uma democracia estável e eficiente[14]. Este é, pois, o melhor sistema representativo que se tem e, para alterá-lo, seria necessária uma reforma constitucional. Poder-se-ia dizer, entretanto, que o melhor seria uma democracia direta, com um povo consciente, sem demagogia e persuasão. Para isso, seria necessário dissolver a federação em Estados muito menores.
9. Valendo-se da lição de Jean-Jacques Rousseau[15], é possível verificar, diante desse decreto iníquo, a utilização de certos dispositivos como hábeis e eloquentes devaneios de persuasão do povo. Esse mecanismo de persuasão vela pelo mais vil interesse, adornado, atrevidamente, com o sacro nome de bem geral, de participação popular. Enquanto isso, a vontade geral, iludida por esta representação ineficaz, admite uma ordem pública que não a conserva, visto que apenas é vantajosa a um partido, ou a uma facção partidária.
9.1 Somente numa análise superficial é que se poderia dizer que a participação popular, no modelo instituído pelo decreto, devolveria ao povo o exercício da soberania, da qual detém a titularidade. Em verdade, os mecanismos apresentados pelo decreto permitem a alguns a participação na formação das decisões políticas, desvirtuando a representação originada na eleição pelo voto igual de cada cidadão.
Com a extensão territorial do Brasil e com a complexidade da organização governamental, esta representação passaria aos movimentos sociais e à sociedade civil organizada, num desvirtuamento da titularidade da soberania.
9.2 A participação popular pretende excluir a ideia de exercício de soberania por representantes, trazendo ao exercício diretamente o titular da soberania. Todavia, o exercício de soberania por representantes não eleitos pelo voto universal e igual aniquila a titularidade da soberania popular, visto que não é verdadeiramente o povo quem a exercerá, nem elegerá os representantes.