1. Introdução.
No texto da Lei Federal n.º 12.651, de 25 de maio de 2012, com as alterações promovidas pela Lei n.º 12.727, de 17.10.2012 (conversão da MPV 571), que institui o Novo Código Florestal (NCFLo), a “Amazônia Legal” aparece expressamente em dispositivos que tratam da área de Reserva Legal, nos seguintes dispositivos: art. 12, I, “a”; art. 12, § 2º; art. 13, I; art. 15, §4º, I; e art. 68, §2º. Entretanto, há outras normas federais, além do NCFLo, que também versam sobre a “Amazônia Legal”. E aí surge a pergunta: a Amazônia Legal é uma só?
Este artigo tem por objetivo apontar quais as distinções, na legislação, quanto ao espaço territorial abrangido pela “Amazônia Legal como categoria jurídica de sustentabilidade ambiental” e a “Amazônia Legal como categoria jurídica de desenvolvimento socioeconômico”, em denominações que criei para facilitar a compreensão do tema, por categorização.
2. Amazônia Legal como categoria jurídica de desenvolvimento socioeconômico.
A primeira menção, no ordenamento jurídico brasileiro, à Amazônia Legal, foi veiculada pela Lei nº 1.806, de 6 de janeiro de 1953, em regulamentação ao art. 199 da Constituição da República de 1946, então vigente, que dispunha que na execução do “Plano de Valorização Econômica da Amazônia”, a União aplicaria, durante, pelo menos, vinte anos consecutivos, quantia não inferior a 03% (três por cento) da sua renda tributária, e os Estados e os Territórios daquela região, bem como os respectivos Municípios, reservariam para o mesmo fim, anualmente, 03% (três por cento) das suas rendas tributárias, e tais recursos seriam aplicados por intermédio do Governo federal.
Dentro desse contexto, de busca de produção de riqueza e bem-estar social, a Lei nº 1.806/53 estipulou que a “Amazônia brasileira”, para efeito de planejamento econômico e execução do próprio Plano de Valorização Econômica da Amazônia, abrangeria a região compreendida pelos Estados do Pará e do Amazonas, pelos territórios federais do Acre, Amapá, Guaporé e Rio Branco e, ainda, pela parte do Estado de Mato Grosso a norte do paralelo de 16º, do Estado de Goiás a norte do paralelo de 13º e a do Maranhão a oeste do meridiano de 44º.
O então Território Federal do Rio Branco, surgido em 1943, teve seu nome alterado, em 1962, para Território Federal de Roraima. Já o Território Federal do Guaporé passaria à denominação de Território Federal de Rondônia, em 1956, em homenagem ao sertanista Marechal Cândido Rondon.
Em adequação, quando editada a Lei nº 5.173, de 27 de outubro de 1966, que também disporia sobre o Plano de Valorização Econômica da Amazônia, a que se referia o mesmo art. 199 da Constituição da República então vigente, a área da Amazônia Legal veio definida em seu art. 2º como a região compreendida pelos Estados do Acre, Pará e Amazonas, pelos Territórios Federais do Amapá, Roraima e Rondônia, e ainda pelas áreas do Estado de Mato Grosso a norte do paralelo de 16º, do Estado de Goiás a norte do paralelo de 13º e do Estado do Maranhão a oeste do meridiano de 44º.
A Lei Complementar nº 31, de 11.10.1977, em seu art. 45, dispôs que a Amazônia, “a que se refere o artigo 2º da Lei nº 5.173, de 27 de outubro de 1966, compreenderá também toda a área do Estado de Mato Grosso”. Essa mesma LC n.º 31/77, em seu art. 1º, criou o Estado de Mato Grosso do Sul, pelo desmembramento de área do Estado de Mato Grosso.
A Lei nº 1.806/53 criou a Amazônia Legal, ainda que seu texto se referisse à “Amazônia Brasileira”, para dispor sobre o referido Plano de Valorização Econômica da Amazônia, como um sistema de medidas, serviços, empreendimentos e obras, destinados a incrementar o desenvolvimento da produção extrativa e agrícola pecuária, mineral, industrial e o das relações de troca, no sentido de melhores padrões sociais de vida e bem-estar econômico das populações da região e da expansão da riqueza do País. Vê-se, portanto, no texto normativo, a forte preocupação de desenvolvimento socioeconômico desta área territorial. Esta lei dispôs, no art. 7º, que o referido Plano de Valorização destinava-se a:
a) promover o desenvolvimento da produção agrícola, tendo em vista as condições ecológicas da região, a diferenciação e a fertilidade dos solos, o zoneamento e a seleção de áreas de ocupação no sentido de maior produtividade do trabalho e melhor rendimento líquido; a produção extrativa da floresta, na base dos preços mínimos compatíveis com o custo da vida na região;
b) fomentar a produção animal, tendo em vista principalmente a elevação dos índices de nutrição das populações amazônicas; promover a solução dos problemas que interessem a pecuária, a defesa e o melhoramento dos rebanhos;
c) desenvolver um programa de defesa contra as inundações periódicas, por obras de desaguamento e recuperação das terras inundáveis;
d) promover o aproveitamento dos recursos minerais da região;
e) incrementar a industrialização das matérias primas de produção regional para o abastecimento interno e a exportação mais densa dos produtos naturais:
f) realizar um plano de viação da Amazônia, que compreenda todo o sistema de transportes e comunicações tendo em vista principalmente as peculiaridades do complexo hidrográfico, sua extensão e importância na economia regional, e as bases econômicas e técnicas de sua gradual execução:
g) estabelecer uma política de energia na região em bases econômicas, pela utilização e conservação das suas fontes, a organização do abastecimento de combustíveis, a eletrificação dos principais centros de produção e da indústria e a utilização racional dos recursos naturais;
h) estabelecer uma política demográfica que compreenda a regeneração física e social das populações da região pela alimentação a assistência à saúde o saneamento a educação e o ensino, a imigração de correntes de população que mais convenham aos interesses da região e do País, e o agrupamento dos elementos humanos da região ou de outros Estados em áreas escolhidas, onde possam constituir núcleos rurais permanentes e desenvolver a produção econômica;
i) estabelecer um programa de desenvolvimento do sistema de crédito bancário regional e das respectivas operações;
j) fomentar o desenvolvimento das relações comerciais com os mercados consumidores e abastecedores, e ter em vista, inclusive, as relações com os países vizinhos e a política continental brasileira;
k) manter um programa de pesquisas geográficas naturais, tecnológicas e sociais e de preparação, recrutamento e fixação de quadros técnicos e científicos na região tendo em vista orientar, atualizar e aperfeiçoar a compreensão do Plano e fornecer os elementos técnicos para sua execução;
l) incentivar o capital privado ao sentido de interessar iniciativas destinadas ao desenvolvimento das riquezas regionais inclusive em empresas de capital misto ou em consociação com os órgãos públicos empenhados na realização de empreendimentos constantes do Plano de Valorização Econômica da Amazônia:
m) orientar a organização administrativa específica para as funções permanentes de pesquisas, programação e controle técnico-econômico da execução do Plano bem como para sua execução, no todo ou em programas parciais, inclusive medidas de coordenação na administração federal entre os órgãos federais e os governos estaduais e municipais, ou entidades a eles subordinadas;
n) manter um serviço de divulgação econômica e comercial, com órgãos e meios próprios para conhecimento, a todo tempo da produção efetiva da região, das possibilidades potenciais e condições ecológicas, da situação dos mercados consumidores e concorrentes, inclusive por meio de mostruários nas principais praças do país e nos maiores centros de consumo de matérias-primas tropicais.
A Lei nº 1.806/53, dentre outras medidas importantes, também criou a Superintendência do Plano de Valorização Econômica da Amazônia (S.P.V.E.A.), com sede em Belém, capital do Pará, com autonomia administrativa e diretamente subordinada ao Presidente da República,[1] e o Fundo de Valorização Econômica da Amazônia, para atender à execução do Plano de Valorização Econômica da Amazônia, constituído com 3% da renda tributária da União, 3% da renda tributária dos Estados, Territórios e Municípios, total ou parcialmente compreendidos na área da Amazônia Brasileira, rendas oriundas dos serviços do Plano de Valorização Econômica da Amazônia, ou sua exploração dos atos ou contratos jurídicos dela decorrentes e o produto de operações de crédito e de dotações extraordinárias da União, dos Estados ou Municípios. As regras orçamentárias foram previstas, precipuamente, no seu art. 9º.
A posterior Lei nº 5.173, de 27 de outubro de 1966, ainda hoje parcialmente em vigor, revogou expressamente a Lei n.º 1.806/53, extinguiu a SPVEA, mas criou a Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia (SUDAM). Também regulamentava o art. 199 da Constituição de 1946.
Em seu art. 3º, caput e parágrafo único, dispôs que o Plano de Valorização Econômica da Amazônia terá como objetivo promover o desenvolvimento auto-sustentado da economia e o bem-estar social da região amazônica, de forma harmônica e integrada na economia nacional, contendo diretrizes adotadas, objetivo, descrição e custo dos programas, custo, desembolso anual e fontes de financiamento dos projetos e atividades e medidas necessárias à eficiente execução do Plano.
Conforme seu art. 4º, o Plano seria desenvolvido com apoio na seguinte orientação básica:
a) realização de programas de pesquisas e levantamento do potencial econômico da Região, como base para a ação planejada à longo prazo;
b) definição dos espaços econômicos suscetíveis de desenvolvimento planejado, com a fixação de polos de crescimento capazes de induzir o desenvolvimento de áreas vizinhas;
c) concentração de recursos em áreas selecionadas em função de seu potencial e populações existentes;
d) formação de grupos populacionais estáveis, tendente a um processo de auto-sustentação;
e) adoção de política imigratória para a Região, com aproveitamento de excedentes populacionais internos e contingentes selecionados externos;
f) fixação de populações regionais, especialmente no que concerne às zonas de fronteiras;
g) ordenamento da exploração das diversas espécies e essências nobres nativas da região, inclusive através da silvicultura e aumento da produtividade da economia extrativista sempre que esta não possa ser substituída por atividade mais rentável;
h) incentivo e amparo à agricultura, à pecuária e à piscicultura como base de sustentação das populações regionais;
i) ampliação das oportunidades de formação e treinamento de mão-de-obra e pessoal especializado necessária às exigências de desenvolvimento da região;
j) aplicação conjunta de recursos federais constantes de programas de administração centralizada e descentralizada, ao lado de contribuições do setor privado e de fontes externas;
l) adoção de intensiva política de estímulos fiscais, creditícios e outros, com o objetivo de:
I - assegurar a elevação da taxa de reinversão na região dos recursos nela gerados;
II - atrair investimentos nacionais e estrangeiros para o desenvolvimento da Região.
m) revisão e adaptação contínua da ação federal na Região;
n) concentração da ação governamental nas tarefas de planejamento, pesquisa de recursos naturais, implantação e expansão da infra-estrutura econômica e social, reservando para a iniciativa privada as atividades industriais, agrícolas, pecuárias, comerciais e de serviços básicos rentáveis.
A Constituição Federal de 1988 transformaria em Estados federados os Territórios Federais do Amapá e Roraima (Ato das Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT, art. 14) e criaria o Estado do Tocantins, nos termos, condições e prazos mínimos fixados no art. 13 do ADCT. O Território Federal de Rondônia fora transformado em Estado de Rondônia anos antes, através da Lei Complementar nº 41, de 22 de dezembro de 1981.
A Medida Provisória n.º 2.157-5, de 24.08.2001, originalmente editada como MPV n.º 2.145, de 02.05.2001, definiu o Plano de Desenvolvimento da Amazônia, a ser plurianual e obedecer às diretrizes gerais da política de desenvolvimento regional (art. 1º), e dispôs expressamente em seu art. 2º que:
“O Plano de Desenvolvimento da Amazônia abrange os Estados do Acre, Amapá, Amazonas, Mato Grosso, Pará, Rondônia, Roraima, Tocantins e a parcela do Estado do Maranhão que se situa a Oeste do Meridiano 44º de Longitude Oeste”.
Também, extinguiu a SUDAM,[2] criou (art. 11) a Agência de Desenvolvimento da Amazônia - ADA, de natureza autárquica, vinculada ao Ministério da Integração Nacional, com o objetivo de implementar políticas e viabilizar instrumentos de desenvolvimento da Amazônia, com sede e foro na cidade de Belém, Estado do Pará, e área de atuação definida no seu art. 2º; e o Fundo de Desenvolvimento da Amazônia, de natureza contábil, a ser gerido pela ADA, com a finalidade de assegurar recursos para a realização de investimentos na Amazônia, nos termos daquela própria Medida Provisória.
Embora a MPV n.º 2.157-5/2001 ainda esteja em vigor, por força do art. 2º da EC n.º 32/2001,[3] alguns de seus dispositivos, dentre os quais os citados arts. 1º e 2º, foram revogados pela Lei Complementar nº 124, de 2007,[4] cujo art. 1º reinstitui a Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia - SUDAM, de natureza autárquica especial, administrativa e financeiramente autônoma, integrante do Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal, com sede na cidade de Belém, Estado do Pará, e vinculada ao Ministério da Integração Nacional (art. 1º); e cuja área de atuação (art. 2º) abrange os Estados do Acre, Amapá, Amazonas, Mato Grosso, Rondônia, Roraima, Tocantins, Pará e do Maranhão na sua porção a oeste do Meridiano 44º, sendo que os Estados e os Municípios criados por desmembramento dos Estados e dos entes municipais situados nesta área serão automaticamente considerados como integrantes da área de atuação da Sudam (art. 2º, parágrafo único).
O art. 13 desta LC n.º 124/2007 dispõe que o Plano Regional de Desenvolvimento da Amazônia abrangerá a área referida no caput do art. 2º desta Lei Complementar, que terá como objetivo a redução das desigualdades regionais e será elaborado em consonância com a Política Nacional de Desenvolvimento Regional. Segundo os §§ 2º e 3º do art. 13 da LC n.º 124/2007, o Plano Regional de Desenvolvimento da Amazônia compreenderá programas, projetos e ações necessárias para atingir os objetivos e as metas de desenvolvimento econômico e social da Amazônia, com identificação das respectivas fontes de financiamento, terá vigência de 4 (quatro) anos, e será revisado anualmente e tramitará juntamente com o Plano Plurianual - PPA.
Portanto, historicamente estão interligados, cada qual com suas nuances, aquele Plano de Valorização Econômica da Amazônia do art. 199 da CF/46 e os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos no inciso IV do caput do art. 48, do § 4º do art. 165 e do inciso II do § 1º do art. 166 da atual Constituição Federal.
Na mesma linha, a Amazônia Legal como categoria jurídica de desenvolvimento socioeconômico é aquela prevista na Lei nº 1.806/53, art. 2º; Lei nº 5.173/66, art. 2º, com o acréscimo territorial da Lei complementar nº 31, de 11.10.1977, em seu art. 45; Medida Provisória nº 2.157-5, de 24.08.2001, art. 2º; e, atualmente, LC n.º 124/2007, art. 2º; qual seja, Estados do Acre, Amapá, Amazonas, Mato Grosso, Rondônia, Roraima, Tocantins, Pará e do Maranhão na sua porção a oeste do Meridiano 44º.
Observe-se que essa área de abrangência da Amazônia Legal como categoria jurídica de desenvolvimento socioeconômico é também aquela objeto da Lei nº 11.952, de 25 de junho de 2009, conversão da Medida Provisória nº 458, de 2009, em razão de seu próprio art. 1º, caput, que prevê que esta Lei dispõe sobre a regularização fundiária das ocupações incidentes em terras situadas em áreas da União, no âmbito da Amazônia Legal, definida no art. 2º da Lei Complementar nº 124, de 3 de janeiro de 2007, mediante alienação e concessão de direito real de uso de imóveis.
A esse respeito, conforme Decreto nº 7.255, de 4 de agosto de 2010, que aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções Gratificadas do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), e dá outras providências (Anexo I, art. 1º, parágrafo único), o Ministério do Desenvolvimento Agrário exercerá, em caráter extraordinário, as competências relativas à regularização fundiária na Amazônia Legal de que trata o art. 33 da Lei nº 11.952/09, o que atualmente faz através da Secretaria Extraordinária de Regularização Fundiária na Amazônia Legal, com competências para (Decreto nº 7.255/10, Anexo I, art. 18):
(i) coordenar, normatizar e supervisionar o processo de regularização fundiária de áreas rurais na Amazônia Legal, bem como expedir os títulos de domínio ou de Concessão de Direito Real de Uso - CDRU correspondentes;
(ii) efetivar a doação prevista no § 1º do art. 21 da Lei nº 11.952, de 2009;
(iii) celebrar contratos, convênios e termos necessários ao cumprimento das metas e objetivos relativos à regularização fundiária na Amazônia Legal; e
(iv) determinar à Superintendência Nacional de Regularização Fundiária na Amazônia Legal, órgão do INCRA, a execução de medidas administrativas e atividades operacionais relacionadas à regularização fundiária na Amazônia Legal.
3. A Amazônia Legal como categoria jurídica de sustentabilidade ambiental.
Principalmente após a edição da Lei nº 6.938/81, que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA), bem como com o surgimento de um capítulo específico sobre o Meio Ambiente em nível constitucional, o que se deu exatamente com a promulgação da Carta Política de 5 de outubro de 1988, a Amazônia Legal será institucionalmente abordada também sob o viés da sustentabilidade ambiental.
Exemplos disso seriam, dentre muitos outros diplomas legais e atos normativos, a criação do Programa de Defesa do Complexo de Ecossistemas da Amazônia Legal, denominado “Programa Nossa Natureza”, pelo Decreto nº 96.944, de 12 de outubro de 1988, do governo do então Presidente da República, Sr. José Sarney; ou mesmo a criação, mediante transformação, pela Medida Provisória nº 350, de 14 de setembro de 1993, do governo do então Presidente da República, Sr. Itamar Franco, do “Ministério do Meio Ambiente e da Amazônia Legal”, sendo, portanto, significativo observar que a “Amazônia Legal” já chegou até mesmo a compor o nome do atual Ministério do Meio Ambiente.[5]
A Amazônia Legal, cuja definição territorial atual, para fins ambientais referentes à legislação de florestas e demais formas de vegetação, vem prevista no inciso I do art. 3º do Novo Código Florestal (NCFLo), instituído pela Lei nº 12.651/2012, compreende os Estados do Acre, Pará, Amazonas, Roraima, Rondônia, Amapá e Mato Grosso e as regiões situadas ao norte do paralelo 13° S, dos Estados de Tocantins e Goiás, e ao oeste do meridiano de 44° W, do Estado do Maranhão.
Trata-se exatamente da mesma área territorial que era definida no inciso VI do parágrafo único do art. 1º do Código Florestal anterior, dispositivo que havia sido incluído no texto da Lei nº 4.771/65 pela MPV nº 2.166-67, de 24 de agosto de 2001, que vigorou até a entrada em vigor do NCFLo por força do art. 2º da Emenda Constitucional nº 32/2001.[6]
Essa área territorial compõe a Amazônia Legal como categoria jurídica de sustentabilidade ambiental.
4. Amazônia Legal como categoria jurídica de sustentabilidade ambiental e os biomas do patrimônio nacional.
O § 4º do art. 225 da Constituição de 1988 dispõe que “A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais”.
Não se deve confundir Amazônia Legal e Floresta Amazônica brasileira. A Amazônia Legal é uma área territorial mais ampla que o bioma da Floresta Amazônica brasileira, sendo que esta está inteiramente compreendida naquela.
Também, parte do Pantanal Mato-Grossense está inserida na área da Amazônia Legal, mas apenas aquela presente no Estado do Mato Grosso (ou seja, cerca de 35% do Pantanal Mato-Grossense), já que o Estado do Mato Grosso do Sul (65% desta área de pantanal) não integra a Amazônia Legal.
Há áreas de cerrados na Amazônia Legal, como, por exemplo, nos Estados do Mato Grosso e Tocantins. O bioma Cerrado não é considerado patrimônio nacional pelo § 4º do art. 225 da Constituição de 1988.
Desse modo, haverá áreas da Amazônia Legal que terão biomas que serão considerados como patrimônio nacional, conforme previsto no § 4º do art. 225 da Constituição de 1988, e outras que não se incluirão nessa categoria jurídica constitucional.
5. Conclusões.
Pelo que acima posto, percebe-se que a Amazônia Legal como categoria jurídica de desenvolvimento socioeconômico e a Amazônia Legal como categoria jurídica de sustentabilidade ambiental compreendem igualmente os Estados do Acre, Pará, Amazonas, Roraima, Rondônia, Amapá e Mato Grosso, bem como as regiões situadas ao oeste do meridiano de 44° W, do Estado do Maranhão.
As regiões situadas ao norte do paralelo 13° S do Estado de Goiás estão compreendidas apenas dentro da Amazônia Legal como categoria jurídica de sustentabilidade ambiental, mas não fazem parte da Amazônia Legal como categoria jurídica de desenvolvimento socioeconômico.
O Estado do Tocantins está inteiramente compreendido na Amazônia Legal como categoria jurídica de desenvolvimento socioeconômico, mas apenas as regiões situadas ao norte do paralelo 13° S desse mesmo Estado inserem-se na Amazônia Legal como categoria jurídica de sustentabilidade ambiental.
Essas diferenciações são relevantes, seja para análise quanto à área territorial a ser objeto da atuação do poder público, em políticas sociodesenvolvimentistas ou ambientais, ou todas essas, para a Amazônia Legal, seja para avaliação das regras jurídicas de regência de determinados assuntos (por exemplo, em relação às áreas de Reserva Legal de que trata o NCFLo no art. 12, I, “a”; art. 12, § 2º; art. 13, I; art. 15, §4º, I; e art. 68, §2º), principalmente na formulação e execução de políticas públicas, bem como suas repercussões na esfera de direitos de particulares.
Neste texto estão as opiniões pessoais do Prof. Thiago D’Ávila, que NÃO NECESSARIAMENTE são as opiniões de qualquer entidade ou organização a que esteja vinculado.
Notas
[1] Observamos que a edição deste diploma legal deu-se antes do Decreto-Lei nº 200/67.
[2] Além da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE).
[3] O art. 2º da EC n.º 32/2001, publicada em 12.09.2001, dispõe: “As medidas provisórias editadas em data anterior à da publicação desta emenda continuam em vigor até que medida provisória ulterior as revogue explicitamente ou até deliberação definitiva do Congresso Nacional”.
[4] A LC nº 124/2007, além de ter revogado a Lei Complementar nº 67, de 13 de junho de 1991, revogou expressamente também os arts. 1º, 2º, 8º, 9º, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29 e 30 e o parágrafo único do art. 5º da Medida Provisória nº 2.157-5, de 24 de agosto de 2001.
[5] A Medida Provisória nº 350, de 14 de setembro de 1993, foi reeditada pela Medida Provisória nº 359, de 14 de outubro de 1993, novamente reeditada pela Medida Provisória nº 370, de 11 de novembro de 1993 e, finalmente, convertida na Lei n.º 8.746, de 09/12/1993 (sancionada).
[6] Originalmente editada como Medida Provisória n.º 1.511, de 25 de julho de 1996.
