Quando se fala na acepção doutrinária da expressão Administração Pública, parte da doutrina põe em relevo a dicotomia existente entre atividade administrativa, de um lado, e, de outro, os sujeitos (agentes, órgãos e pessoas jurídicas) que se dedicam à execução dessas mesmas atividades. No primeiro caso, tem-se o sentido objetivo da expressão. No segundo, destaca-se o seu sentido subjetivo.
Analisando o conceito sob a ótica subjetiva, a Administração Pública comporta nova classificação doutrinária. Desta vez, coloca-se em relevo os conceitos deAdministração Pública Direta, formado pelos entes políticos que desempenham centralizadamente a atividade administrativa (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), e de Administração Pública Indireta, composta pelas pessoas jurídicas que são criadas (ou autorizadas para tal) com vistas a dar cabo da função administrativa descentralizadamente (autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista).
Contudo, a doutrina administrativista reconhece também a existência de outras entidades voltadas à prestação, sem fins lucrativos, de serviços de interesse coletivo. Não obstante não integrem propriamente o conceito de Administração Pública Indireta, tais entidades auxiliam o Estado no desempenho de atividades não exclusivamente públicas. Por isso se diz que tais pessoas jurídicas de direito privado caminham “a latere” do Poder Público. São, assim, entidades paraestatais – também conhecidas como entes de cooperação.
Entre os entes de cooperação governamental, a doutrina majoritária costuma identificar os “serviços sociais autônomos”, cujo conceito remete às pessoas jurídicas de direito privado que, atuando paralelamente ao Estado, prestam serviço de utilidade pública.
Basicamente, os serviços sociais autônomos abrangem os entes paraestatais integrantes do chamado “sistema S”. Desse modo, pessoas jurídicas de direito privado como o SESI (Serviço Nacional da Indústria), SESC (Serviço Nacional do Comércio), SEBRAE (Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas), SENAR (Serviço Nacional de Aprendizagem Rurar), SEST (Serviço Social do Transporte), SENAT (Serviço Nacional de Aprendizagem do Transporte) e o SENAI (Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial) são passíveis de serem classificadas como serviços sociais autônomos.
Celso Antônio Bandeira de Mello (2009, p. 159) destaca ainda o regime jurídico-tributário peculiar ao conceito de “serviços sociais autônomos”:
Para nós, a expressão calha bem para designar sujeitos não-estatais, isto é, de direito privado, que, em paralelismo com o Estado, desempenham cometimentos que este poderia desempenhar por se encontrarem no âmbito de interesses seus, mas não exclusivamente seus. Caracterizam-se pelo fato de que o Poder Público enfaticamente os assume como colaboradores emprestando-lhes o significativo amparo de colocar a seu serviço o poder de império de que dispõe ao instituir tributo em favor deles, como ocorre justamente com os serviços sociais autônomos, circunstância esta que lhes confere uma peculiar singularidade entre os sujeitos alheios à Administração indireta que concorrem para objetivos sociais de interesse público.
O destaque dado pelo autor à matéria tributária não é sem razão. De fato, o Estado muita vez adota a prática de delegar a capacidade tributária ativa aos entes paraestatais, de maneira a lhes permitir o sustento de suas atividades institucionais. É quando ocorre o fenômeno da parafiscalidade, de que é corolário a possibilidade, inscrita no art. 240 da Constituição, de as pessoas do “Sistema S” cobrarem contribuições sociais gerais, tecnicamente designadas pelos tributaristas como “contribuições parafiscais”.
Art. 240. Ficam ressalvadas do disposto no art. 195 as atuais contribuições compulsórias dos empregadores sobre a folha de salários, destinadas às entidades privadas de serviço social e de formação profissional vinculadas ao sistema sindical
A parafiscalidade clássica, presente na possibilidade de cobrança de contribuições sociais gerais pelos serviços sociais autônomos, legitima-os ainda como destinatários do produto da arrecadação desses tributos. O fundamento é de fácil percepção: as contribuições parafiscais asseguram a sustentabilidade financeira necessária para a continuidade da prestação de serviços de interesse público pelos entes de cooperação.
A jurisprudência é pródiga em exemplos de casos concretos que aludem à cobrança das contribuições sociais gerais em favor dos serviços sociais autônomos. Colaciono (grifos meus):
PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO POPULAR. SEBRAE/SC NO PÓLO PASSIVO. COMPETÊNCIA PARA JULGAMENTO: JUSTIÇA ESTADUAL.
1. O SEBRAE possui natureza de entidade paraestatal, constituído na forma de serviço social autônomo mantido por contribuições parafiscais, sujeitando-se ao controle do bom uso de seus recursos pela via da ação popular. Tal equiparação legal, porém, não tem o condão de conferir à Justiça Federal a competência para processar e julgar o feito.
2. Precedentes desta Corte.
3. Recurso especial provido para assegurar que a ação popular seja julgada perante a Justiça Estadual.
(STJ, T1 – Primeira Turma, REsp 530.206/SC, Rel. Min. José Delgado, j. 06/11/2003, p. DJ 19/12/2003).
TRIBUTÁRIO. CONTRIBUIÇÃO PARA O SESI E PARA O SENAI. EMPRESAS PRESTADORAS DE SERVIÇOS DE TRANSPORTE. EXIGIBILIDADE. ART. 110 DO CTN. MATÉRIA CONSTITUCIONAL.
1. As empresas prestadoras de serviço de transporte sujeitam-se ao recolhimento das contribuições sociais destinadas ao Sesi e ao Senai, e, a partir da edição da Lei 8.706/93, ao Sest e ao Senat.
2. Agravo Regimental não provido.
(STJ, T2 – Segunda Turma, AgRg no AREsp 146.139/MG, Rel. Min. Herman Benjamin, j. 29/05/2012, p. DJe 14/06/2012).
TRIBUTÁRIO. SESC/SENAC E ADICIONAL AO SEBRAE. CONTRIBUIÇÕES PARAFISCAIS. INCIDÊNCIA SOBRE A FOLHA DE SALÁRIOS (ART. 195, I DA CF/88). ATIVIDADE DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS. NOVO CONCEITO - ART. 966 DO CÓDIGO CIVIL EM VIGOR. LEGALIDADE DA COBRANÇA. PRECEDENTES DO STJ. APELAÇÃO IMPROVIDA. 1 - A matéria trazida aos autos diz respeito à cobrança da contribuição social destinada ao SESC/SENAC e SEBRAE. 2 - As contribuições sociais parafiscais, dentre elas o SESC, SENAC são destinadas aos órgãos que têm como finalidade o ensino fundamental, o profissionalizante, e outros órgãos que visam à melhoria aos serviços prestados pelas empresas. 3 - O legislador, ao criar o SEBRAE, instituiu um adicional às contribuições já existentes, portanto, a mesma é calculada sobre a folha de salários, ou seja, sobre fonte definida no inciso I do art. 195 da Constituição Federal de 1988. 4 - As empresas prestadoras de serviço estão sujeitas à cobrança da contribuição para os serviços sociais autônomos, entre os quais o SESC, SENAC e o SEBRAE, porque estão enquadradas no art. 577 da CLT e seu anexo II, portanto, vinculadas ao sistema sindical, e também pelo fato de auferirem lucro - por força de seus atos constitutivos -, à luz do conceito moderno de empresa. 5 - No presente caso, embora exerça atividade de prestação de serviços, a empresa não está dispensada da responsabilidade de contribuir para o SESC/SENAC e SEBRAE, haja vista que o objetivo do Serviço Social Autônomo é exatamente fomentar a riqueza do setor produtivo, no tocante às micro ou pequenas empresas, voltadas estas, exatamente para o desenvolvimento do comércio, indústria e dos serviços. 6 - Precedentes do Superior Tribunal de Justiça (AGRG NO AG Nº 985253/MG; AGRG NO AG Nº 950.096 - SP). 7 - Apelação improvida. (TRF-5, Segunda Turma, AC: 428829 CE 0002591-35.2002.4.05.8100, Rel. Des. Rogério Fialho Moreira, j. 07/10/2008, p. DJ 22/10/2008 - Página: 217 - Nº: 205 - Ano: 2008)
APELAÇÃO. CONTRIBUIÇÕES PARAFISCAIS. CONTRIBUIÇÃO GERAL AO SENAI. AÇÃO DE COBRANÇA. PROCEDÊNCIA. EMPRESA-RÉ QUE DESENVOLVE ATIVIDADE EQUIPARADA À INDUSTRIAL, CONTENDO MAIS DE 500 FUNCIONÁRIOS. SUJEIÇÃO AO RECOLHIMENTO DA CONTRIBUIÇÃO ADICIONAL E DA GERAL. RECURSO DA RÉ IMPROVIDO. O acervo probatório coligido nestes autos é robusto em fornecer um seguro juízo de certeza no sentido da procedência do pedido da autora. (TJ-SP, 31ª Câmara de Direito Privado, APL: 01018264620128260100 SP 0101826-46.2012.8.26.0100, Rel. Des. Adilson de Araujo, j. 23/07/2013, p. 23/07/2013)
Mas o regime jurídico-tributário especial dos serviços sociais autônomos não se esgota na condição de entidades delegatárias da capacidade tributária ativa concernente à cobrança das contribuições sociais gerais. Há que se considerar também as normas isentivas de exação tributária previstas pelo legislador subalterno.
Como é cediço, a isenção é instituto legal que autoriza a dispensa do pagamento de tributo. Não se trata de imunidade, que pressupõe a não outorga de competência tributante ao ente federado, mas sim de técnica que impede a constituição do crédito tributário pelo lançamento diante da ocorrência do fato gerador de obrigação tributária.
Nesse contexto, a Lei 2.613/55, nos seus arts. 12 e 13, atribuiu aos serviços sociais autônomos ampla isenção fiscal. In verbis:
Art 12. Os serviços e bens do S. S. R. gozam de ampla isenção fiscal como se fôssem da própria União.
Art 13. O disposto nos arts. 11 e 12 desta lei se aplica ao Serviço Social da Indústria (SESI), ao Serviço Social do Comércio (SESC), ao Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI) e ao Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC).
Note-se que o art. 12 é enfático: os serviços sociais autônomos gozam de ampla isenção fiscal como se fossem da própria União. Com isso, fica patente que os serviços e bens dos entes de cooperação, integrantes do “Sistema S”, estão protegidos pela norma isentiva, que sequer discriminou os tributos aos quais se aplica.
Em abono à isenção dos serviços sociais autônomos, o próprio legislador, ulteriormente, editou a Lei 8.706/93, diploma legal que, ao dispor acerca da criação do SEST e do SENAT, estendeu a isenção prevista no art. 13 da Lei 2.613/55 para os serviços sociais autônomos recém criados:
Art. 13. Aplicam-se ao SEST e ao SENAT o art. 5º do Decreto-Lei nº 9.403, de 25 de junho de 1946, o art. 13 da Lei nº 2.613, de 23 de setembro de 1955, e o Decreto-Lei nº 772, de 19 de agosto de 1969.
Pois foi com base na Lei 2.613/55 que a Segunda Turma do STJ, ao julgar o REsp 1.430.257/CE, afastou a cobrança de tributos na importação de bens pelo SENAI. Na oportunidade, a Receita Federal autuara a instituição pelo fato de que, ao importar uma impressora, não recolhera os tributos devidos pela operação, a saber: Imposto de Importação, Cofins-importação e PIS/PASEP-importação.
A questão foi submetida ao TJCE, que reconheceu a isenção favorável ao SENAI. Eis o acórdão prolatado:
TRIBUTÁRIO. APELAÇÃO. ENTIDADE PARAESTATAL. SENAI. IMPORTAÇÃO DE IMPRESSORA. IMUNIDADE TRIBUTÁRIA. ENTIDADE EDUCACIONAL E DE ASSISTÊNCIA SOCIAL. CONFIGURAÇÃO. REMUNERAÇÃO DE SEUS DIRIGENTES. IRRELEVÂNCIA. DIRETOR-EMPREGADO QUE APENAS CUMPRE ORDENS EMANADAS DO CONSELHO REGIONAL CUJOS MEMBROS NÃO SÃO REMUNERADOS. RECURSO IMPROVIDO.
1. No presente caso, por força da importação de uma impressora offset, o SENAI foi autuado pela Receita Federal, em razão do não recolhimento do imposto de importação, da COFINS-importação e do PIS/PASEP-importação sobre a operação.
2. Ocorre que a jurisprudência dos Tribunais do País já firmou orientação no sentido de atestar a condição do SENAI como entidade educacional e de assistência social, o que, inclusive, encontra-se previsto nos arts. 11 e 12 da Lei 2.613/55.
3. Da análise do Decreto 494/62 que aprovou o Regimento do Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial, verifica-seque o Diretor do SENAI, trata-se, na verdade, de um diretor-empregado, eis que apenas cumpre ordens emanadas do Conselho Regional, seguindo as diretrizes do Conselho Nacional, sendo que para os membros dos Conselhos não há previsão de remuneração.
4. Assim, o fato de o SENAI remunerar seus diretores-empregados (fls. 175/178) não desvirtua a sua natureza de entidade imune. É esse o entendimento da própria União, exarada através do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais - CARF: Processo 13851.001325/2002-19, recurso 134383, Sessão de: 15 de outubro de 2002, Acórdão: 107.07340).
Contra essa decisão, a Fazenda Pública se insurgiu mediante a interposição de recurso especial. Perante o STJ, alegou que a isenção dos serviços sociais autônomos submeter-se-ia às exigências estipuladas no art. 55 da Lei 8.212/91, por força do disposto no art. 195, § 7º, da CF/88, cuja redação ponho em destaque:
Art. 195 omissis
§ 7º - São isentas de contribuição para a seguridade social as entidades beneficentes de assistência social que atendam às exigências estabelecidas em lei.
Da leitura desse dispositivo, além da atecnia do legislador constituinte (que chamou de “isenção” uma norma imunitória), nota-se que inexiste restrição à imunidade que favorece as entidades beneficentes de assistência social. O que existe, isto sim, é uma norma de eficácia limitada, a demandar o preenchimento dos requisitos estatuídos na lei integradora. Como não há restrição, sequer se pode falar em regra de exceção que mereça ser interpretada restritivamente. Não cabe ao intérprete restringir a executoriedade da norma quando o legislador não deliberou fazê-lo.
Assim, nada obsta a que as regras legais de isenção, previstas nos arts. 12 e 13 da Lei 2.613/55, convivam harmoniosamente com o comando constitucional imunitório do art. 195, § 7º, da Constituição. Foi como decidiu o STJ, em acórdão que ficou desta maneira ementado:
PROCESSUAL CIVIL. TRIBUTÁRIO. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO ART. 535, CPC. IMPOSTO DE IMPORTAÇÃO. PIS - IMPORTAÇÃO. COFINS - IMPORTAÇÃO. ISENÇÃO DAS IMPORTAÇÕES FEITAS PELO SENAI. VIGÊNCIA DOS ARTS. 12 E 13 DA LEI N. 2.613/55.
1. Não viola o art. 535, do CPC, o acórdão que decide de forma suficientemente fundamentada, não estando obrigada a Corte de Origem a emitir juízo de valor expresso a respeito de todas as teses e dispositivos legais invocados pelas partes.
2. As importações feitas pelo SENAI gozam da isenção prevista nos arts. 12 e 13 da Lei n. 2.613/55.
3. Irrelevante a classificação do SENAI como entidade beneficente de assistência social ou não, pois sua isenção decorre diretamente da lei (arts. 12 e 13 da Lei n. 2.613/55) e não daquela condição que se refere à imunidade constitucional (art. 195, §7º, da CF/88). O raciocínio também exclui a relevância de se verificar o cumprimento dos requisitos do art. 55, da Lei n. 8.212/91 (agora dos arts. 1º, 2º, 18, 19, 29 da Lei n. 12.101/2009), notadamente, a existência de remuneração ou não de seus dirigentes.
4. Recurso especial não provido.
(STJ, T2 – Segunda Turma, REsp 1.430.257/CE, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, j. 18/02/2014, p. DJe 24/02/2014).
No limite, a decisão do STJ assinala pelo menos dois pontos importantes. Em primeiro lugar, reafirma a isenção que beneficia amplamente os serviços sociais autônomos - tal qual sucedeu em relação ao SENAI no caso concreto. Em segundo lugar, deixa claro que inexiste antinomia entre as normas isentivas dos arts. 12 e 13 da Lei 2.613/55 e a norma imunitória do art. 195, § 7º, da CF/88.
Com efeito, examinando-se a questão com acuidade, observa-se que os incisos do art. 29 da Lei 12.101/09, que regulamentou os requisitos infraconstitucionais para a concessão da imunidade de contribuições previdenciárias em favor das entidades beneficentes de assistência social, não proíbem o gozo concomitante de outros benefícios fiscais pelo ente beneficiário. Reproduzo o dispositivo:
Art. 29. A entidade beneficente certificada na forma do Capítulo II fará jus à isenção do pagamento das contribuições de que tratam os arts. 22 e 23 da Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991, desde que atenda, cumulativamente, aos seguintes requisitos:
I - não percebam, seus dirigentes estatutários, conselheiros, sócios, instituidores ou benfeitores, remuneração, vantagens ou benefícios, direta ou indiretamente, por qualquer forma ou título, em razão das competências, funções ou atividades que lhes sejam atribuídas pelos respectivos atos constitutivos; (Redação dada pela Lei nº 12.868, de 2013)
II - aplique suas rendas, seus recursos e eventual superávit integralmente no território nacional, na manutenção e desenvolvimento de seus objetivos institucionais;
III - apresente certidão negativa ou certidão positiva com efeito de negativa de débitos relativos aos tributos administrados pela Secretaria da Receita Federal do Brasil e certificado de regularidade do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - FGTS;
IV - mantenha escrituração contábil regular que registre as receitas e despesas, bem como a aplicação em gratuidade de forma segregada, em consonância com as normas emanadas do Conselho Federal de Contabilidade;
V - não distribua resultados, dividendos, bonificações, participações ou parcelas do seu patrimônio, sob qualquer forma ou pretexto;
VI - conserve em boa ordem, pelo prazo de 10 (dez) anos, contado da data da emissão, os documentos que comprovem a origem e a aplicação de seus recursos e os relativos a atos ou operações realizados que impliquem modificação da situação patrimonial;
VII - cumpra as obrigações acessórias estabelecidas na legislação tributária;
VIII - apresente as demonstrações contábeis e financeiras devidamente auditadas por auditor independente legalmente habilitado nos Conselhos Regionais de Contabilidade quando a receita bruta anual auferida for superior ao limite fixado pela Lei Complementar no 123, de 14 de dezembro de 2006.
A única regra legal que restringe a concessão da imunidade das entidades beneficentes de assistência social encontra-se encartada no art. 30 da Lei 12.101/09, mas que em nada se relaciona a benefícios fiscais sobressalentes. In verbis:
Art. 30. A isenção de que trata esta Lei não se estende a entidade com personalidade jurídica própria constituída e mantida pela entidade à qual a isenção foi concedida.
Por esse motivo, é forçoso concluir, em acordo com a jurisprudência do STJ, que a isenção tributária dos serviços sociais autônomos, ex vi dos arts. 12 e 13 da Lei 2.613/55, não fica condicionada ao preenchimento dos requisitos legais exigidos para a imunidade de contribuição para a seguridade social, concedida às entidades beneficentes de assistência social à luz do § 7º do art. 195 da Constituição. Sumamente, havendo lei a prever a dispensa do pagamento do tributo devido, ela é de per si suficiente para garantir o benefício ao contribuinte do “Sistema S".
REFERÊNCIAS
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988. Disponível em: www.planalto.gov.br. Acesso em: 24 de abr. 2014.
BRASIL. Lei nº 2.613, de 23 de setembro de 1955. Disponível em:www.planalto.gov.br. Acesso em: 24 de abr. 2014.
BRASIL. Lei nº 8.706, de 14 de setembro de 1993. Disponível em:www.planalto.gov.br. Acesso em: 24 de abr. 2014.
BRASIL. Lei nº 12.101, de 27 de novembro de 2009. Disponível em:www.planalto.gov.br. Acesso em: 24 de abr. 2014.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso especial nº 530.206/SC, da Primeira Turma, Rel. Min. José Delgado, j. 06/11/2003, p. DJ 19/12/2003. Disponível em:www.stj.jus.br. Acesso em: 24 de abr. 2014.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Agravo Regimental no Agravo em Recurso especial nº 146.139/MG, da Segunda Turma, Rel. Min. Herman Benjamin, j. 29/05/2012, p. DJe 14/06/2012. Disponível em: www.stj.jus.br. Acesso em: 24 de abr. 2014.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Agravo Regimental no Agravo em Recurso especial nº 146.139/MG, da Segunda Turma, Rel. Min. Herman Benjamin, j. 29/05/2012, p. DJe 14/06/2012. Disponível em: www.stj.jus.br. Acesso em: 24 de abr. 2014.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso especial nº 1.430.257/CE, da Segunda Turma, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, j. 18/02/2014, p. DJe 24/02/2014. Disponível em: www.stj.jus.br. Acesso em: 24 de abr. 2014.
BRASIL. Tribunal de Justiça de São Paulo. Apelação nº 01018264620128260100 SP, da 31ª Câmara de Direito Privado, Rel. Des. Adilson de Araújo, j. 23/07/2013, p. DJ 23/07/2013. Disponível em: www.stj.jus.br. Acesso em: 24 de abr. 2014.
BRASIL. Tribunal Regional Federal da 5ª Região. Apelação nº 428829 CE 0002591-35.2002.4.05.8100, da Segunda Turma, Rel. Des. Rogério Fialho Moreira, j. 07/10/2008, p. DJ 22/10/2008. Disponível em: www.stj.jus.br. Acesso em: 24 de abr. 2014.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 26ª ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Malheiros, 2009. 1102 p
