Que condições e formalidades a Administração deve observar na hipótese de promover o protesto extrajudicial da Certidão de Dívida Ativa?

1 OS PROCEDIMENTOS DA ADMINISTRAÇÃO TRIBUTÁRIA

Não podem, a Administração Pública, suas autarquias e fundações, pretenderem interromper a prescrição do crédito tributário, instrumentalizar falência, constituir o devedor tributário em mora ou preservar o direito de regresso contra os coobrigados por meio do protesto extrajudicial da CDA.

O protesto do crédito tributário, incluído pela Lei nº 12.767/2012 à Lei nº 9.492/1997, é faculdade que é atribuída às Administrações Fazendárias da União, Estados, Distrito Federal, Municípios e das respectivas autarquias e fundações, pela sua própria leitura, que inclui as CDAs “[...] entre os títulos sujeitos a protesto [...]”

Lei nº 9.492/97, art. 1º - Protesto é o ato formal e solene pelo qual se prova a inadimplência e o descumprimento de obrigação originada em títulos e outros documentos de dívida.

Parágrafo único. Incluem-se entre os títulos sujeitos a protesto as certidões de dívida ativa da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e das respectivas autarquias e fundações públicas. (grifo não original)

Por se tratar de medida facultativa carece de regulamentação nas diversas instâncias, devendo obrigatoriamente ser precedida do adequado processo administrativo fiscal de constituição do crédito tributário, de natureza administrativa e por vezes jurisdicional, no entanto sempre vinculada. (MACHADO, 2013)

O Poder Público, ao agir, deve sempre se pautar segundo o interesse público determinado pela própria lei. O procedimento legal, segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2013, pagina 684) “[...] é o conjunto de formalidades que devem ser observadas para a prática de certos atos administrativos; equivale a rito, na forma de proceder; o procedimento se desenvolve dentro do processo administrativo.”

Contudo, de acordo com o ensinamento de Machado Segundo (2012), a maior parte dos Estados e Municípios segue, em linhas gerais, o disposto na legislação tributária federal, especialmente no Decreto nº 70.235/72, que dispõe sobre o processo administrativo fiscal, recepcionado pela CF/88.

Indubitavelmente essa garantia estende-se às administrações tributárias para que possam levar a protesto os títulos de crédito representativos da dívida ativa com o erário, num conjunto de atos vinculados a Constituição Federal, com o destaque para que se observe o Princípio da Legalidade.

1.1 O Princípio da Legalidade

O Princípio da Legalidade representa um dos pilares do estado democrático de direito e, na órbita tributária, segundo Eduardo Sabbag (2009), pode ser observado, de modo genérico, no art. 5º, II, da atual Carta Magna, sob a disposição: “Ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei” e, em sintonia com a legalidade estrita em matéria tributária (BARRETO, 2012), o artigo 150, I, CF: “exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça”. O referido princípio determina que a Administração Pública deve se submeter aos mandamentos da lei, deles não podendo se afastar, sob pena de nulidade do ato.

O administrador público deve, além de atender a legalidade, pela leitura de Meirelles (2014), conforma-se com a moralidade e a finalidade de seu ato, para dar plena legitimidade a sua atuação. Merece destaque a atuação finalística da administração, o efeito jurídico imediato que o ato produz, o resultado a ser alcançado com a prática do ato. (DI PIETRO, 2013)

No entendimento de Hugo de Brito Machado (2013, pag. 499) “Não há tributo sem lei que o estabeleça. Se o fato não está previsto na lei tributária, sua ocorrência é irrelevante para o direito tributário”.

A Legalidade Tributária vai muito além de simples autorização do Legislativo para o Estado cobrar um tributo. Machado Segundo (2012) ensina que a legalidade impõe-se nas relações processuais como nos atos do Poder Público de uma maneira geral. Acrescenta ainda dizendo que desse modo, não apenas os procedimentos administrativos preliminares como também o processo administrativo de controle interno de legalidade dos atos administrativos, e o processo judicial tributário, enfim, toda a atividade processual tributária desenvolve-se, como não poderia deixar de ser, nos termos em que prevista previamente em lei.

A ação estatal sem o correspondente respaldo legal, sem a previsão no sentido de adotar o procedimento, sem que esclareça a na prática o objetivo que pretende alcançar, desrespeita o princípio da legalidade, desatende o interesse público ficando caracterizado o desvio de poder. (DI PIETRO, 2012)

Da doutrina do eminente processualista tributário (MACHADO SEGUNDO, 2012) conclui-se que deve o ente federado revestir de necessário amparo legal os procedimentos da sua pretensão em protestar as CDAs, sob pena de, segundo esse entendimento, submeter-se a sanção da nulidade.

1.2 O Processo Administrativo Fiscal

Qualquer que seja o processo administrativo, como ensina Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2013), sempre existe como instrumento indispensável para o exercício de função administrativa

São espécies de processos administrativos tributários: a repetição de indébito, aplicada quando o contribuinte efetua um pagamento indevido e usa-o para que a Administração determine a sua restituição; o parcelamento de dívidas fiscais, que tem o fito de estimular e facilitar o pagamento da obrigação tributária; o reconhecimento de direitos, destinado à formalização das isenções e imunidades que estejam a depender de manifestação da autoridade da administração tributária (MACHADO, 2013); o processo da consulta, que tem como finalidade eliminar dúvidas que tenha o contribuinte na interpretação da lei tributária (MACHADO, 2013), e finalmente o processo de determinação e exigência de crédito tributário, o mais importante processo administrativo fiscal, destinado a constituição do crédito tributário, ou seja, é o processo de lançamento do tributo.(ALVES, 2002)

Não há maiores resistências na doutrina de que o processo administrativo fiscal de determinação e exigência do crédito tributário divide-se em duas fases distintas: a fase não contenciosa e a fase contenciosa. Divergem, entretanto, quanto à fase contenciosa, se ela tem o fito de esgotar administrativamente a determinação e exigência do crédito tributário, ou uma vez lançado o crédito tributário já estaria apto a ser judicializada ou, no presente contexto, ser levada a protesto extrajudicial.

A fase não contenciosa começa com o primeiro ato da autoridade competente, tendente à realização do lançamento (MACHADO, 2013). Segundo Alves (2002), o seu início interrompe a pretensão do sujeito passivo em apresentar denúncia espontânea, seja em relação a obrigação tributária principal ou acessória, conforme o artigo 138 e seu parágrafo único, do Código Tributário Nacional.

O termo de encerramento da fiscalização acompanhado do auto de infração, caso tenha sido constatada a infração a legislação tributária, põe fim a fase unilateral e não contenciosa. A segunda fase do processo inicia-se com a impugnação do lançamento pela parte passiva (MACHADO, 2013), se quiser assim se manifestar, com a possibilidade de perícias e realização de diligências, quando necessárias, antes do julgamento em primeira instância.

Depois de encerrado o processo administrativo de controle da legalidade do lançamento tributário, observando os princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório, com a finalidade de se constituir a obrigação tributária e que se desenvolva no âmbito da Administração Tributária, consuma-se com o procedimento de lançamento do crédito tributário, considera-se definitivamente constituído o crédito tributário. “Deve ser feita, então, a chamada cobrança amigável, depois da qual a quantia devida deve ser inscrita em dívida ativa e executada judicialmente.” (MACHADO SEGUNDO, 2012, pag. 189)

A doutrina ensina que encerrada a fase contenciosa, esgotada a via administrativa de constituição pelo processo fiscal, o crédito, exigível desde esta fase, recebe a forma da certidão em mero procedimento, a fim de viabilizar um maior controle e organização da atividade administrativa pública, e não processo, pois não contam com a participação do devedor.

Esses meros procedimentos, que antecedem a prática de alguns atos administrativos, a exemplo de lançamentos, reconhecimentos de imunidades ou isenções, o deferimento de compensações etc., estes não têm por fim resolver um conflito de interesses. Pelo contrário, constituem mera sequência de atos logicamente encadeada, mas cujo fim não é resolver um conflito, nem viabilizar a participação dos interessados, mas apenas operacionalizar a prática de atos administrativos típicos, atos inerentes à atividade do Poder Executivo, Tais procedimentos, exatamente por que não contam com a participação dos interessados como forma de legitimar a formação do resultado final, nem têm por fim resolver um conflito de interesses (conflito que asseguraria tal participação sob a forma de um contraditório), não são processos no sentido estrito do termo. Sua finalidade é tão-somente a de viabilizar um maior controle e propiciar melhor organização da atividade administrativa, não se submetendo por isso a princípios como o da ampla defesa e do contraditório durante o seu trâmite, nem ao princípio do devido processo legal em seu aspecto substancial mais comum. (MACHADO SEGUNDO, 2012, pag. 26)

Neste sentido o protesto da CDA decorre de um procedimento administrativo vinculado a lei ou regulamento que vier a instituí-lo, uma vez que o crédito tributário deve estar regularmente constituído pelo lançamento, com a presunção legal de certeza e liquidez. (MACHADO, 2013)

Contudo, para cada ente federado, a Constituição Federal outorgou o direto de instituir tributos, definindo os impostos de competência privativa de cada um deles, segundo Rubens Approbato Machado e Márcia Regina Machado Melaré:

Cada nível de governo, dentro da partilha constitucional, tem competência para instituir, por meio de suas legislações ordinárias materiais, o tributo de sua competência; e, por intermédio de uma norma de direito formal, criar o modo de proceder, quanto à arrecadação, fiscalização e lançamento. (MACHADO e MELARÉ, 2007, pag. 957)

Neste contexto, Barreto (2013) ensina:

de um lado, as autoridades administrativas recebem ampla competência para fiscalizar os administrados, desde que a matéria objeto da fiscalização seja inerente ao tributo respectivo; mas, de outro, essas atribuições estão rigorosamente balizadas pelo sistema constitucional, por seus princípios e regras, e modo que seus agentes só podem atuar dentro dos limites dos parâmetros fixados na Lei Suprema. (Barreto, 2013, pág. 579)

Em atendimento ao princípio da territorialidade, as leis dos entes (Estados-membros, Distrito Federal e Municípios) têm eficácia restringida aos limites dos territórios respectivos, de modo que somente uma das leis incidirá e produzirá efeitos em certa área geográfica.

Se a lei for da União o território é o nacional; se a lei for estadual, os limites do Estado respectivo; se a lei for distrital, o território do Distrito Federal; se a lei for municipal, o território do município respectivo. Em todos os casos, a norma deve ater-se ao território do Legislativo que o produziu, não havendo ultraterritorialidade legal: a lei é eficaz apenas em seu território. (BARRETO, 2012, página 64 e 65)

O protesto da CDA é uma opção da administração tributária diante da legislação própria e regulamentadora, uma vez que a Lei de Protesto – alteração dada pela Lei nº 12.767/12, autoriza, mas não obriga a promoção do protesto em cartório da CDA. Em se tratando de crédito tributário regularmente constituído, impago e não prescrito, a União, alguns estados e municípios, autarquias públicas e fundações, já regulamentaram os limites e os procedimentos para levar a efeito o protesto de seus créditos, como veremos a seguir.

1.2.1 Na União

A constituição do crédito tributário da União é disposta pelo Decreto Federal 70.235/72, que rege o processo administrativo de determinação e exigência dos créditos tributários da União e o de consulta sobre a aplicação da legislação tributária federal. Como salientam Machado e Melaré (2007), o decreto veio a unificar e uniformizar a o processo administrativo tributário da União, que até então eram administrados por autoridades fiscais diferentes e se desenvolviam de forma diversa perante cada uma dessas autoridades.

O Decreto-Lei nº 147/67 e o Regimento Interno da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional - Portaria MF Nº 257/2009, conferiu a incumbência ao Procurador Geral da Fazenda Nacional para dirigir, orientar, supervisionar, coordenar e fiscalizar as atividades das unidades que lhe são subordinadas, ministrando-lhes instruções e expedindo atos normativos e ordens de serviço, com caráter normativo e vinculante.

Recentemente a Procuradoria Geral da Fazenda Nacional reeditou portaria, a PGFN nº 429/2014, determinado a responsabilidade para si, além da disciplina de utilização do protesto extrajudicial por falta de pagamento de certidões de dívida ativa da União, incluiu os creditos inadimplidos do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço – FGTS. O regulamento fixou entre outras providências já conhecidas pela Lei nº 9.492/97, o valor consolidado de até R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais) sujeitas ser encaminhadas para protesto extrajudicial por falta de pagamento, no domicílio do devedor.

1.2.2 Nos Estados

O Sistema Tributário Nacional atribui a cada nível governamental o direto de instituir tributos conferidos pela partilha constitucional. Cada estado, por suas legislações ordinárias, pode instituir esses seus impostos, bem como, por meio de normas procedimentais, estabelecer o modo de lançar, fiscalizar e administrar cada um dos seus tributos. (MACHADO e MELARÉ, 2007)

No que tange ao processo administrativo estadual, há subordinação aos mesmos princípios aplicáveis aos demais processos administrativos, podendo ocorrer modificações quanto a aspectos processuais previstos pela legislação específica em cada ente. (CARNEIRO, 2013)

Embora a pesquisa em legislação que autorizasse o protesto extrajudicial da CDA no Estado do Rio Grande do Sul tivesse retornado negativa, a sua Lei Estadual nº 6.537/73, que dispõe sobre o procedimento tributário administrativo, com as alterações dadas pelo artigo 1º, IV, da Lei 12.209/2004, em seu artigo 13 e § 3º, tem sido aplicados para levar a conhecimento dos bancos de dados, a inclusão do nome do contribuinte em débito com a fazenda estadual, após a inscrição do crédito tributário em dívida ativa, in verbis:

Art. 13. A partir de 1º de julho de 2005, o Estado divulgará os devedores que tenham crédito tributário inscrito como Dívida Ativa, inclusive com menção aos valores devidos, exceto se estiverem parcelados.

[...]

§ 3º - As informações divulgadas nos termos deste artigo poderão ser utilizadas ou consideradas, no exercício de suas atividades, por entidades de proteção ao crédito ou por centrais de risco de crédito, entidades de registros públicos, cartórios e tabelionatos, entidades do sistema financeiro, bem como por qualquer outra entidade pública ou privada.

Esse entendimento vem corroborado pela jurisprudência do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul pacificada em favor da positivação dos créditos tributários nos bancos de dados, no âmbito da Administração Tributária estadual:

Ementa: AGRAVO. TRIBUTÁRIO. ÓRGÃOS DE PROTEÇÃO AO CRÉDITO. SERASA. INSCRIÇÃO. Após a inscrição do crédito tributário em dívida ativa, é legal a inclusão do nome contribuinte inadimplente no cadastro de órgãos de proteção ao crédito. Art. 198, § 3º, do CTN. Lei Estadual 6.537/73. Precedentes do STJ. Recurso desprovido. (Agravo Nº 70061379632, Vigésima Segunda Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Maria Isabel de Azevedo Souza, Julgado em 11/09/2014) (grifo não original)

Ementa: TRIBUTÁRIO. DÉBITOS FISCAIS E INSCRIÇÃO NO SERASA. SUSPENSÃO DA EXIGIBILIDADE OU GARANTIA POR PENHORA. AUSÊNCIA DE PROVA. ARTIGOS 198, § 3º, II, CTN E 13, LEI ESTADUAL Nº 6.537/73. POSSIBILIDADE. Ausente prova relativamente a estarem os débitos fiscais com a exigibilidade suspensa ou garantidos por penhora, afigura-se admissível a inscrição da devedora inadimplente no SERASA, a teor dos artigos 198, § 3º, II, CTN e 13, Lei Estadual nº 6.537/73, na esteira de precedentes do Superior Tribunal de Justiça e deste Tribunal. (Apelação Cível Nº 70060695772, Vigésima Primeira Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Armínio José Abreu Lima da Rosa, Julgado em 03/09/2014) (grifo não original)

Ementa: AGRAVO DE INSTRUMENTO. MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO TRIBUTÁRIO. INSCRIÇÃO EM ÓRGÃO DE PROTEÇÃO AO CRÉDITO - SERASA. LEGALIDADE DA MEDIDA. Medida expressamente prevista na Lei Estadual nº 6537/73, a qual se encontra em perfeita consonância com os ditames do art. 198, parágrafo 3º, do Código Tributário Nacional. Ademais, de relevar-se ser meio informativo, visando a proteger e advertir os demais comerciantes acerca daqueles que não têm honrado as obrigações contraídas. Caso em que não demonstrada qualquer hipótese de suspensão de exigibilidade do crédito tributário, ou constrição de bens do devedor em benefício do titular do crédito, a consubstanciar a alegação de ilegalidade da inscrição. Decisão mantida. NEGARAM PROVIMENTO AO AGRAVO DE INSTRUMENTO. UNÃNIME. (Agravo de Instrumento Nº 70056141286, Segunda Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Laura Louzada Jaccottet, Julgado em 21/05/2014) (grifo não original)

Sendo o crédito de natureza tributário exigível, inscrito em dívida ativa e não pago, nada obsta a Administração Fazendária gaúcha positivá-la nos cadastros de proteção ao crédito, independentemente de sua cobrança mediante Execução Fiscal. A medida relevar-se ser meio informativo, visando a proteger e advertir os demais comerciantes acerca daqueles que não têm honrado as obrigações contraídas.

Com efeito, o devedor tributário passa a arcar com o ônus de ter consideráveis restrições junto à agência bancárias, para fazer pagamento com cheques, prejuízos para concessão de financiamentos e de crédito direto ao consumidor, entre outros constrangimentos com o mercado.

Ainda como medida inovadora, o Estado do Rio Grande do Sul, formalizou no seu trato tributário, o conceito de “devedor contumaz”. Pela Lei nº 13.711, de 6 de abril de 2011, passa a aplicar o Regime Especial de Fiscalização ao contribuinte, para o cumprimento das obrigações tributárias. Considerar como tal quem deixar de recolher débitos declarados em guia de apuração, ou tiver inscritos como Dívida Ativa valor superior a R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais), ou ainda tiver em Divida Ativa valores incompatíveis com seu faturamento ou patrimônio. As medidas restritivas a essas empresas são bastante severas, e combinado com a sua Lei Estadual nº 6.537/73, permite a Receita Estadual promover ações restritivas, dentre elas a inclusão dos nomes dos devedores tributários no SERASA.

Nos demais estados e por analogia “[...[ o CNJ considerou que estão conformes com o princípio da legalidade normas expedidas pelas Corregedorias de Justiça dos Estados do Rio de Janeiro e de Goiás que, respectivamente, orientam seus órgãos a providenciar e admitir o protesto de CDA e de sentenças condenatórias transitadas em julgado, relacionadas às obrigações alimentares.” (STJ REsp 1126515/PR - 2013).

Em Pedido de Providências N° 200910000045376, o CNJ recomenda aos Tribunais de Justiça a edição de ato normativo que regulamente a possibilidade de protesto extrajudicial de Certidão de Dívida Ativa, diante da constatação de experiências positivas no âmbito dos Estados brasileiros.

1.2.3 Nos Municípios

O processo administrativo municipal, no que tange ao Processo Administrativo Fiscal, de acordo com Carneiro (2013), se subordinam aos mesmos princípios aplicáveis aos demais processos administrativos, podendo haver algumas modificações quanto aspectos processuais dadas pela legislação específica do ente.

De regra geral, no âmbito municipal, segundo Machado e Melaré (2007), a discussão do lançamento poderá ocorrer em duas instâncias. A primeira será ante a autoridade encarregada da administração do tributo. A autoridade julgadora de segunda instância será o órgão colegiado que tiver sido criado, ou, na hipótese de sua inexistência, será o Prefeito, que poderá delegar essa competência ao Secretário das Finanças do município, onde existir o Secretariado.

“A legitimação costuma ser mais ampla, pois permite que, além do contribuinte ou responsável, aquele que possua interesse jurídico na situação que constitua objeto do processo também possa postular via processo administrativo.” (CARNEIRO, 2013, pag. 135)

Todavia, tratando-se de créditos tributários municipais consolidados em CDA, o protesto só deve se viabilizar se houver previsão expressa em lei municipal, porque há, no particular, reserva de competência ao município, conforme o artigo 30, II, CF. A competência legislativa, nesse aspecto, é suplementar a legislação federal e a estadual no que couber, de acordo com a informação de Pedro Lenza (2010), balizando-a dentro do interesse local. Somente ao município compete promover a cobrança dos respectivos créditos. A nenhuma outra esfera de competência tributária (União, Estados e demais Municípios) poderá fazê-lo por ele, sendo precedido do ato administrativo específico, o lançamento, a inscrição e culminando com o ajuizamento. O protesto de CDA, à evidência, não é dever e, portanto, não é obrigatório, nas palavras do Desembargador do Tribunal de Justiça de São Paulo, Mourão Neto (2013).

1.3 CRÉDITOS EXIGÍVEIS

O crédito tributário, pela sua natureza, é exigível. Constituído o crédito tributário nasce a exigibilidade (MACHADO, 2013). O seu destino natural é ser extinto pelo pagamento.

Existem, no entanto, situações em que a exigibilidade do crédito tributário é suspensa, não podendo, a evidência, serem levados a protesto em cartório. O CTN, no seu artigo 151, em seus incisos, dispõe sobre as hipóteses de suspensão da exigibilidade do crédito tributário, por determinado lapso temporal vinculado ao tempo de duração do respectivo processo administrativo ou judicial (LIBERTUCI, 2002), que são: I - moratória; II - o depósito do seu montante integral; III - as reclamações e os recursos, nos termos das leis reguladoras do processo tributário administrativo; IV - a concessão de medida liminar em mandado de segurança; V – a concessão de medida liminar ou de tutela antecipada, em outras espécies de ação judicial; VI – o parcelamento.

Leandro Paulsen (2012, pag. 1059), tratando do tema, assim se pronuncia: “Enquanto a exigência não se tornar definitiva na esfera administrativa, o montante não pode ser exigido do sujeito passivo, não pode ser inscrito em dívida, tampouco lhe pode ser negada a certidão de regularidade fiscal.”

Só surge o direito ao crédito tributário após o lançamento definitivo formado por decisão administrativa não impugnada pela via judicial. Nessa linha de pensamento STJ confirma as hipóteses de suspensão do crédito tributário de acordo com a lei:

PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO ART. 535 DO CPC. O PARCELAMENTO PRÉVIO, MODALIDADE QUE SUSPENDE A EXIGIBILIDADE DO CRÉDITO TRIBUTÁRIO (ART. 151, VI DO CTN), IMPOSSIBILITA O AJUIZAMENTO DA EXECUÇÃO FISCAL. EXTINÇÃO DO PROCESSO EXECUTIVO PELA QUITAÇÃO DO PARCELAMENTO. ÔNUS DA SUCUMBÊNCIA DO EXEQUENTE. DECISUM AGRAVADO FUNDAMENTADO EXCLUSIVAMENTE NAS PREMISSAS ASSENTADAS PELO MAGISTRADO DE PISO E PELO TRIBUNAL A QUO. INOCORRÊNCIA DO ÓBICE DA SÚMULA 7 DO STJ. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.

[...]

2. Concedido o parcelamento antes da propositura da execução fiscal, tem-se a suspensão da exigibilidade do crédito tributário e, por consequência, a ausência de título executivo apto a embasar a execução fiscal. Precedentes. (grifo não original)

[...]

(AgRg no REsp 1352638/MG, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 02/10/2014, DJe 09/10/2014)

PROCESSUAL CIVIL. TRIBUTÁRIO. RECURSO ESPECIAL. ATO COOPERATIVO. ISENÇÃO DA COFINS. DEPÓSITOS JUDICIAIS. SUSPENSÃO DA EXIGIBILIDADE DO TRIBUTO. HIPÓTESE EXCEPCIONAL. LEI SUPERVENIENTE. APLICAÇÃO DO DIREITO À ESPÉCIE.

[...]

3. A existência de depósitos judiciais realizados pela recorrente para garantir a suspensão da exigibilidade do tributo, nos termos do art. 151, II, do CTN, especializa a hipótese, pois a eventual desistência da presente ação para formular pedido administrativo acarretaria a conversão dos depósitos em renda para a União.(grifo não original)

[...]

(REsp 1461382/SP, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, julgado em 02/10/2014, DJe 13/10/2014)

RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUTÁRIO. INGRESSO NO SIMPLES NACIONAL. EXIGÊNCIA DE REGULARIDADE FISCAL OU EXISTÊNCIA DE DÉBITO FISCAL COM A EXIGIBILIDADE SUSPENSA. ARTIGO 17, V, DA LEI COMPLEMENTAR 123/2006. GARANTIA DA EXECUÇÃO OU ATRIBUIÇÃO DE EFEITO SUSPENSIVO AOS EMBARGOS DO DEVEDOR. NÃO CARACTERIZAÇÃO DE SUSPENSÃO DE EXIGIBILIDADE DO CRÉDITO TRIBUTÁRIO.

[...]

7. Entrementes, somente as causas suspensivas da exigibilidade do crédito tributário, taxativamente enumeradas no artigo 151, do CTN (moratória; depósito do montante integral do débito fiscal; reclamações e recursos administrativos; concessão de liminar em mandado de segurança; concessão de liminar ou de antecipação de tutela em outras espécies de ação judicial; e parcelamento), inibem a prática de atos de cobrança pelo Fisco, afastando a inadimplência do contribuinte, que é considerado em situação de regularidade fiscal. (grifo não original)

[...]

(RMS 27.473/SE, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 22/02/2011, DJe 07/04/2011)

PROCESSO CIVIL - MANDADO DE SEGURANÇA - STATU QUO ANTE - CASSAÇÃO DA LIMINAR CONFIRMADA EM SENTENÇA PELO ACÓRDÃO EM GRAU RECURSAL.

1. Suspensão da exigibilidade do crédito tributário por força de liminar mandamental. Cassação de provimento liminar. Retorno ao estado anterior. (grifo não original)

[...]

(REsp 417.443/SC, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 12/11/2002, DJ 09/12/2002, p. 293)

PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. CRÉDITO TRIBUTÁRIO. SUSPENSÃO DA EXIGIBILIDADE. DEPÓSITO DE PRECATÓRIO. INVIABILIDADE. SÚMULA 112/STJ. ANTECIPAÇÃO DE TUTELA. REQUISITOS. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 7/STJ.

1. Nos termos da Súmula 112/STJ, somente o depósito integral e em dinheiro tem o condão de suspender a exigibilidade do crédito tributário. (grifo não original)

2. O exame da presença ou ausência dos requisitos que autorizam o deferimento de medidas acautelatórias ou antecipatórias constitui matéria de fato, sendo, portanto, em regra, incompatível com a via recursal extraordinária. Incidência da Súmula 7/STJ.

3. Agravo Regimental não provido.

(AgRg no AREsp 405.131/RS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 03/12/2013, DJe 28/02/2014)

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVOS REGIMENTAIS NO RECURSO ESPECIAL. SUSPENSÃO DA EXIGIBILIDADE DO CRÉDITO. LIMINAR EM MANDADO DE SEGURANÇA. DENEGAÇÃO DA ORDEM. RETOMADA DO PRAZO PRESCRICIONAL.

[...]

2. A concessão de liminar em mandado de segurança é causa de suspensão da exigibilidade do crédito tributário (art. 151, IV, do CTN). Todavia, revogada a liminar pela Corte de apelação e considerando o efeito meramente devolutivo dos recursos especial e extraordinário, nada impede que a Fazenda promova, desde a revogação da liminar, as medidas necessárias tendentes à cobrança dos créditos tributários cuja exigibilidade não mais se encontra suspensa, se não verificada outra causa de suspensão prevista no art. 151 do CTN. Nesse sentido: EREsp 449.679/RS, 1ª Seção, Rel. Min. Hamilton Carvalhido, DJe de 1º.2.2011; REsp 1.216.841/PR, 2ª Turma, Rel. Min. Castro Meira, DJe de 10.5.2013. (grifo não original)

[...]

(AgRg no REsp 1375895/RN, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 13/08/2013, DJe 20/08/2013)

TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. ICMS. EXECUÇÃO FISCAL. IMPETRAÇÃO DE MANDADO DE SEGURANÇA. SUSPENSÃO DA EXIGIBILIDADE DO CRÉDITO. CONSEQUENTE SUSPENSÃO DO PRAZO PRESCRICIONAL. ENTENDIMENTO PACÍFICO DO STJ.

1. Nos termos da jurisprudência da Primeira Turma desta Corte, constituído o crédito tributário, mas suspensa a exigibilidade da exação por decisão liminar, não há falar em curso do prazo de prescrição, uma vez que o efeito desse provimento é justamente o de inibir a adoção de qualquer medida de cobrança por parte da Fazenda, de sorte que somente com o trânsito em julgado da decisão contrária ao contribuinte é que se retoma o curso do lapso prescricional. (grifo não original)

[...}

(AgRg no AREsp 407.940/RS, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 03/04/2014, DJe 11/04/2014)

Depreende-se que suspensão é a impossibilidade da Fazenda Pública exigir, por qualquer meio previsto na lei, o seu crédito enquanto quaisquer umas das circunstâncias previstas no art. 151 do CTN persistirem e que, qualquer que seja a causa de suspensão da exigibilidade do crédito tributário, impede que o sujeito ativo de exercitar as medidas cabíveis para a sua cobrança: a execução ou o protesto.

Existem outras situações em que o crédito também não é exigível – não passível do protesto: quando for extinto. Com isto feito, dele não mais se cogita. O artigo 156 do CTN arrola em seus 10 itens, 12 formas de extinção do crédito tributário, (MACHADO, 2013) que são:

  • Pelo pagamento que é a entrega ao sujeito ativo, pelo sujeito passivo ou por qualquer outra pessoa em seu nome, a quantia correspondente ao crédito tributário. (MACHADO, 2013)
  • A compensação, o encontro de contas, utilizada no âmbito do direito privado, previsto nos artigos 368 a 390 do Código Civil Brasileiro, é meio de extinção que depende de lei que expressamente a autorize. (BARRETO, 2012) Modalidade de extinção quando se é devedor e credor, concomitantemente. (SABBAG, 2009)
  • A transação é um acordo que se caracteriza pela ocorrência de concessões mútuas. “No direito tributário a transação (a) depende sempre de previsão legal; e (b) não pode ter o objeto de evitar litígio, só sendo possível após a instauração deste.” (MACHADO, 2013, pag. 205)
  • Remissão que é perdão. É a dispensa, dar como pago, total ou parcialmente. Depende sempre de lei que a autorize.
  • Pela prescrição. Sobre a prescrição em matéria tributária, Hugo de Brito Machado (2013, pág. 227) ensina: “[...] a prescrição não atinge apenas ação para a cobrança do crédito tributário, mas o próprio crédito, vale dizer, a relação material tributária.” Sucumbe em cinco anos a pretensão de cobrar o crédito tributário após a sua constituição definitiva, se não ocorrerem algumas das hipóteses que trata o parágrafo único, do artigo 174, CTN, que são: pelo despacho do juiz que ordenar a citação em execução fiscal; pelo protesto judicial; por qualquer ato judicial que constitua em mora o devedor; e, por qualquer ato inequívoco ainda que extrajudicial, que importe em reconhecimento do débito pelo devedor.
  • Pela decadência em lançar o crédito tributário em cinco anos, a contar-se do primeiro dia do exercício seguinte àquele que o lançamento poderia ter sido efetuado. (BARRETO, 2012)
  • Com a conversão do depósito em renda, pressupõe-se a existência do crédito. Feito o depósito, se a Fazenda pública concorda, considera-se feito o lançamento e, portanto, existente o crédito tributário. (MACHADO, 2013)
  • Pelo pagamento antecipado e a homologação do lançamento, quando for homologado o pagamento de tributo apurado pelo próprio sujeito passivo. (SABBAG, 2009)
  • Pela propositura da consignação em pagamento nos casos de: “a) recusa de recebimento, ou subordinação deste ao pagamento de outro tributo ou penalidade, ou ao cumprimento de obrigação acessória; b) subordinação do recebimento ao cumprimento de exigências administrativas sem fundamento legal; c) exigência, por mais de uma pessoa jurídica de direito público, de tributo idêntico sobre o mesmo fato gerador.” (MACHADO, 2013, pag. 230)
  • Pela decisão administrativa irreformável, mesmo que se encontre em constituição. Deve ser entendida aquela que não possa mais ser alvo de ação anulatória. (BARRETO, 2012)
  • Pelo último pronunciamento emitido pelas autoridades judiciárias, resolvendo a questão, quando não couber mais recurso quanto ao seu mérito: a decisão judicial passada em julgado. (MACHADO, 2013)
  • Por último, pela dação em pagamento em bens imóveis, que encerra a entrega voluntária de bem imóvel pelo contribuinte devedor. (SABBAG, 2009)

Também são inexigíveis os créditos tributários albergados pelo preenchimento das condições e do cumprimento dos requisitos previstos em lei que tratar da anistia e a isenção (art. 175, CTN).

Já na imunidade, como assevera Hugo de Brito Machado (2013) decorre de exigência constitucional e que impede a incidência de lei ordinária de tributação sobre determinado fato.

De acordo com o pensamento de José Eduardo Soares de Melo (2012, pag. 156), o objetivo da imunidade é a preservação de valores considerados como de superior interesse nacional, “[...] tais como a manutenção de entidades federadas, o exercício de atividades religiosas, da democracia, das instituições educacionais, assistenciais e filantrópicas, e o acesso às informações.” Não incide tributo sobre fato gerador, não há lançamento, por isto, sem crédito a tributar.

Imunes também estão as entidades políticas integrantes da federação, não podendo fazer incidir impostos umas sobre as outras (MACHADO, 2013). A imunidade recíproca está prevista no art. 150, § 3º, CF/88.

Com isto, nem todo o crédito tributário pode ser levado a protesto, afastadas as hipóteses de suspensão da exigibilidade e extinção do crédito tributário, mais os anistiados, isentos e imunes. Sendo exigíveis e não adimplidos quando do seu lançamento, reduzidos a certidão que lhes confere certeza e liquidez – a CDA, tornam-se passíveis de serem executados conforme a lei, ou protestados extrajudicialmente se assim a legislação no ente federado permitir.



Informações sobre o texto

Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

JOHANN, André Alberto. O protesto extrajudicial da CDA: os procedimentos da administração tributária. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 20, n. 4563, 29 dez. 2015. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/33897>. Acesso em: 17 ago. 2018.

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