3. O Plano Diretor e a Função Social da Propriedade Urbana
O ressurgimento do Plano Diretor e, em associação, do planejamento urbano, nas agendas de debate público e governamental, é o resultado da imposição de sua obrigatoriedade aos municípios com mais de 20 mil habitantes pela Constituição Federal de 1988.[20] A Constituição Federal, ao incorporar pela primeira vez um capítulo específico sobre política urbana (capítulo II, título VII), estabeleceu como competência do poder público municipal a responsabilidade pela execução da política de desenvolvimento urbano, podendo contar, para tanto, com a cooperação das associações representativas no desenvolvimento de ações de promoção do planejamento municipal e, ao mesmo tempo, articulando-se às ações promovidas pelo governo federal.
À instância federal de governo cabe estabelecer as diretrizes e fixar as normas necessárias para a utilização dos dispositivos constitucionais que permitirão ao poder público municipal intervir no espaço urbano, conforme o inciso XX, do artigo 21, CF/88.[21] Após tramitação, ocorrida ao longo dos anos 90, o Congresso Nacional aprovou e a Presidência da República sancionou a Lei Federal nº 10.257, de 10 de julho de 2001, que, sob o título de Estatuto da Cidade, regulamentou os principais institutos jurídicos e políticos de intervenção urbana.
Nos anos 90, algumas prefeituras já iniciaram o processo da política de desenvolvimento urbano e de elaboração do Plano Diretor, valendo-se dos preceitos constitucionais de 1988 e com o resgate do planejamento urbano em novas bases.
O Estatuto da Cidade reafirma os princípios básicos estabelecidos pela Constituição, preservando a autonomia do ente municipal, a centralidade do Plano Diretor como instrumento básico da política urbana e, notadamente, a ênfase na gestão democrática. Nessa perspectiva, ao regulamentar preceitos constitucionais estabelecidos no contexto das discussões acerca do papel do Estado, materializada pelas ações a serem implementadas, o diploma legal municipal retoma a centralidade da função do poder público na regulação das relações sociais em matéria urbana. Os institutos jurídicos e urbanísticos regulamentados são as condições institucionais necessárias – sem que sejam obrigatoriamente suficientes – oferecidas ao poder público municipal para a produção de bens públicos e o cumprimento de funções sociais.
O Estatuto mantém a divisão de competências entre os três níveis de governo, concentrando na esfera municipal as atribuições de legislar em matéria urbana. A permanência desse quadro significa, em outras palavras, circunscrever o tratamento e a proposição de soluções às questões urbanas nos limites do território municipal, pois compete aos poderes executivo e legislativo municipais equacioná-las (art. 40, § 4º do EC).
Sem perder o caráter municipalista, o Estatuto da Cidade amplia a obrigatoriedade do Plano Diretor, estabelecida genericamente na Constituição, aos municípios com população superior a 20 mil habitantes. Assim, o Plano Diretor é também obrigatório aos municípios integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, às áreas de especial interesse turístico e às áreas de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional, além das situações em que o poder público municipal pretende utilizar os instrumentos previstos no parágrafo 4º do artigo 182 da Constituição, qual seja, exigir, mediante lei específica incluída no Plano Diretor, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não-utilizado, que promova seu adequado aproveitamento. Institui ainda a obrigação de revisão pelo ente municipal a cada dez anos (art. 40 §3º, EC).
Portanto, a CF/88 delegou a esse importante instrumento – o Plano Diretor – o papel de, na área de competência municipal, estabelecer que a propriedade urbana cumpra sua função social quanto a atender às exigências fundamentais de ordenação da cidade nele expressas, assegurando o atendimento das necessidades quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas. (Art. 39, EC).
O direito de uma dada propriedade urbana passa, assim, a ser reconhecido a partir de regras legais municipais definidoras de suas potencialidades de uso, e o seu conteúdo econômico é atribuído pelo Estado mediante a consideração dos interesses sociais envolvidos durante o processo do Plano Diretor.[22] Em consequência, a abrangência atribuída ao Plano Diretor é que determinará a concepção de propriedade social que será adotada. Em vez de “um direito com conteúdo predeterminado, o direito de propriedade poderá transformar-se no direito à propriedade”.[23] Com essa perspectiva, da propriedade é revisto o sentido individual, que passa a ser definido por uma função socialmente orientada.[24]
Somente através do Plano Diretor é que se define, assim, a tão discutida função social da propriedade e da cidade e em seu âmbito ou em instrumento legal específico nele baseado é que podem ser instituídos: instrumentos reguladores de parcelamento; edificação ou utilização compulsórios; IPTU progressivo no tempo, incluindo-se a desapropriação com pagamento em títulos da dívida pública; direito de preempção; outorga generosa do direito de construir, acima do coeficiente de aproveitamento adotado mediante contrapartida; operações urbanas consorciadas e transferência do direito de construir. Portanto, com o Estatuto da Cidade coloca-se em prática a mitigação da inviolabilidade da propriedade privada, oferecem-se instrumentos que, caso instituídos, possibilitam atribuir-lhe função social na sua concretude.
A centralidade no Plano Diretor como instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana e de gestão da cidade se mantém reforçada pelo estatuto. De fato, em torno dele orbita uma série de outros instrumentos, ampliando suas possibilidades de êxito. De um lado, situam-se as peças orçamentárias, especialmente aquelas introduzidas pela Constituição, quais sejam, o plano plurianual de investimentos, a lei de diretrizes orçamentárias e o orçamento anual, para que as condições materiais sejam criadas e para que se possa permitir a viabilidade financeira do Plano Diretor. Assim, o parágrafo 1º, artigo 40, do Estatuto da Cidade estabelece que o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual devem incorporar as diretrizes e prioridades contidas no Plano Diretor.
De outro, busca-se articular diferentes instrumentos de planejamento para viabilizar uma política urbana, vista segundo uma perspectiva compreensiva e abrangente. Desse modo, a política urbana deverá se valer de instrumentos que se estabelecem no âmbito dos planos nacionais, regionais e estaduais e do planejamento metropolitano, aglomerações urbanas e microrregiões. E, no âmbito municipal, além do Plano Diretor e das peças orçamentárias, os instrumentos que podem ser utilizados para a política urbana incluem aqueles de natureza ambiental, de parcelamento, uso e ocupação do solo, setoriais e de desenvolvimento social e econômico.[25]
Por fim, o Estatuto da Cidade mantém, reforçando-a, a natureza democrática[26] da política, ao estabelecer que os poderes legislativo e executivo deverão garantir, no processo de elaboração do Plano Diretor e na fiscalização de sua implementação, os seguintes institutos: promoção de audiências públicas e debates com a participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade; publicidade dos documentos e informações produzidos; e o acesso de qualquer interessado aos documentos e informações produzidos.
Em termos práticos, a tendência seria pela implementação simultânea da política e do Plano Diretor, configurando o que se deve entender por processo de planejamento urbano, no qual o Plano Diretor afigura-se como um momento específico que procurará conter, instrumentalizando-as, as diretrizes da política de desenvolvimento e expansão urbana.
O procedimento geral que se propõe seja adotado, portanto, consiste na reunião articulada e integrada da política, do planejamento e do Plano Diretor, uma vez que é pela ação pública planejada que se buscará estabelecer as diretrizes e os objetivos da política, a qual se materializará, no momento presente, na forma do Plano Diretor.
E nessa interpretação, o planejamento urbano adquire o status de política pública, tendo o Plano Diretor como seu instrumento central. Portanto, mais do que os setores tradicionalmente tratados como tal (educação, saúde, habitação, assistência social, etc.), social refere-se a intervenções que busquem reduzir desigualdades, segregações e exclusões sociais, contribuindo, em última instância, para a expansão da cidadania.
4. A Agricultura Urbana como proposta ao desenvolvimento sustentável das cidades
O rápido e desordenado crescimento das cidades requer ações de planejamento emergente por parte do poder público municipal.[27] Em 2020, a proporção da população urbana pobre poderá chegar a 45%, ou 1,4 bilhão de pessoas. Nesse ano, 85% dos pobres da América Latina, e quase metade dos pobres da África e Ásia, se concentrarão em áreas urbanas. Essa perspectiva, que está sendo descrita como a “nova bomba demográfica”, é um pesadelo para a governança: aglomerados urbanos degradados e empobrecidos, com grandes populações vulneráveis de pessoas socialmente excluídas, jovens e desempregadas.[28]
Para enfrentar os problemas de ordem diversas, principalmente os que o dinamismo econômico impõe, faz-se necessário o desprendimento de esforços múltiplos e intersetoriais com a aplicação de ações e políticas públicas voltadas para o desenvolvimento sustentável das cidades. Uma dessas propostas de enfrentamento de problemas urbanos é a prática da Agricultura Urbana (AU). Tal como ocorre em várias cidades pelo mundo, essa cultura tem se demonstrado uma eficiente alternativa no enfrentamento de múltiplos fatores que obstacularizam a qualidade de vida dos habitantes das cidades. Este tipo de cultivo tem sido reconhecido, em diversos países, como uma importante estratégia de gestão urbana sustentável e equitativa.
O crescimento urbano promove mudanças no abastecimento no que diz respeito principalmente aos hábitos de consumo, à maneira como os alimentos chegam ao consumidor e ao preço pago por eles. À medida que as cidades crescem, reduzindo as áreas agricultáveis, para produzir a mesma quantidade de alimentos é preciso intensificar a produção ou deslocar-se para áreas mais distantes, aumentando a complexidade e os custos dos sistemas de distribuição. A agricultura urbana desempenha um papel importante no reforço da segurança alimentar, pois os custos de abastecimento e distribuição de alimentos para as áreas urbanas com base na produção rural combinados com as importações continuam a aumentar, sem satisfazer a demanda, especialmente dos setores mais pobres da população, o que gera a maior procura por alimentos processados.
A agricultura urbana pode ser entendida como a utilização de espaços públicos ou privados, de forma individual ou coletiva, para a produção de alimentos, plantas medicinais, ornamentais ou criação de pequenos animais para o consumo ou a comercialização local.[29] Dependendo da localização destes espaços, no interior ou na periferia dos centros urbanos, poderá surgir a denominação de agricultura intraurbana e periurbana.[30] A agricultura intraurbana é praticada no interior das cidades aproveitando espaços vazios como terraços, pátios residências ou áreas subutilizadas como as margens de rios ou rodovias, espaços impróprios para construção civil (próximos a aeroportos, embaixo de redes elétricas), além de áreas públicas ou privadas com potencial para serem cultivadas.
De maneira geral, a agricultura intraurbana é de menor escala e orientada para a subsistência.[31] A agricultura periurbana é praticada nos arredores ou periferias das cidades. As dinâmicas destes locais – urbanização crescente, migração de populações rurais e urbanas e aumento do preço da terra – fazem com que este tipo de sistema de produção esteja em constante transformação, com tendências a uma escala menor e uso mais intensivo. Em diversos países como Cuba, Argentina, Líbano e Vietnam os empreendimentos agrícolas localizados nas bordas das cidades são, de maneira geral, maiores que aqueles situados dentro dos centros urbanos e tendem a ser mais orientado para o mercado.[32]
Segundo Machado & Machado (2002), a área periurbana é mais complexa quanto à definição de sua localização. Deve estar próxima à cidade, mas o limite pode variar de 10 a 90 km, dependendo do desenvolvimento da infra-estrutura de estradas e dos custos de transporte. A agricultura periurbana por sua vizinhança com as áreas rurais, interfere nas mudanças da agricultura de forma geral e pode combinar o trabalho rural com o não-rural, o que, em determinado momento pode ser uma vantagem. Muitas áreas que há pouco tempo eram consideradas rurais, hoje são áreas de agricultura periurbana.
Como subespécie dessas duas modalidades surgem a horticultura urbana e periurbana (HUP), que é o cultivo de uma grande variedade de lavouras, como frutas, hortaliças, raízes, tubérculos e plantas ornamentais, nas cidades e zonas circundantes.[33]
Diversas vantagens podem ser obtidas através dessas práticas, dentre as quais, podemos elencar: 1) o incremento da quantidade e da qualidade de alimentos disponíveis para consumo através do completo controle de todas as fases de produção, eliminando o risco do manuseio e do consumo de plantas que contenham resíduos de defensivos agrícolas; 2) a utilização de resíduos e rejeitos domésticos pela reciclagem, tanto na forma de composto orgânico para adubação, como na reutilização de embalagens para formação de mudas; 3) produção e entrega de entrada podem incluir atividades como a coleta e compostagem de resíduos urbanos, a produção de pesticidas orgânicos, fabricação de ferramentas, entrega de água, compra e propositura de fertilizantes químicos, etc. Assim os espaços ociosos são melhor aproveitados, evitando o acúmulo de lixo e entulhos ou o crescimento desordenado de plantas daninhas.
O conceito de agricultura urbana é ampliado quando são analisadas as contribuições de sua prática para o meio ambiente e para a saúde humana,[34] por constituir importante forma de suprir os sistemas de alimentação urbanos, relacionando-se com a segurança alimentar e o desenvolvimento da biodiversidade e por proporcionar melhor aproveitamento dos espaços, contribuindo, dessa forma, para o manejo adequado dos recursos de solo e da água.[35] Todavia, esse modo de cultivo se coloca como um tema transversal, sendo possível enxergar seus benefícios em uma rede envolvendo temas como: preservação ambiental, uso adequado do solo, combate a fome e pobreza, relacionamento comunitário, etc.
Inegável que a prática de cultivo em áreas urbanas contribui para a preservação de áreas verdes na cidade. A preservação da biodiversidade tem sido alvo de preocupação internacional, pois constitui um dos mais importantes indicadores da sustentabilidade. Os serviços gerados pelas áreas verdes, não só as naturais como aquelas criadas pelo homem, possuem grande importância na mitigação das alterações climáticas. A natureza do meio urbano, além dos serviços ecológicos, fornece também importantes serviços sociais como as atividades de recreio e lazer, que permitem a descontração, através da contemplação e da actividade física, contribuindo deste modo para o bem-estar físico e psicológico dos indivíduos. Os benefícios psicológicos permitem enriquecer e melhorar a vida do ser humano, com grande valor e significado nas emoções.[36]
A recreação e o lazer advindos de uma atividade recreativa/lúdica são recomendados para o desenvolvimento da sociabilidade de comunidades. A formação de farmácias caseiras ajuda na prevenção e combate às doenças, através da utilização e aproveitamento de princípios medicinais de algumas plantas. A atividade em áreas periféricas contribui para a diminuição da pobreza através da geração de renda adicional, seja com a venda do excedente, ou de cultivos exclusivamente comerciais,[37] além de oferecer segurança alimentar às comunidades em situação de vulnerabilidade. Em locais considerados “nobres”, o valor estético advindo da utilização racional do espaço, traz visibilidade e valoriza os imóveis do entorno.
De fato, a maioria das cidades nos países em desenvolvimento tem grandes dificuldades para lidar com este desenvolvimento e são incapazes de criar suficientes oportunidades de emprego formal para os pobres. Elas também têm cada vez mais dificuldades com a eliminação de resíduos urbanos e águas residuais e manutenção da qualidade da água do rio, do ar.
O cultivo de alimentos em áreas urbanas fornece uma estratégia complementar para reduzir os problemas da pobreza urbana e da insegurança alimentar, vez que se bem trabalhado de forma a possibilitar a aquisição destes alimentos a um custo menor, o fomento da prática ampliará o acesso a produtos qualitativamente mais saudáveis por parte da população pobre.
Como dito acima, a tendência da concentração da população mundial em grandes cidades e a utilização de espaços domésticos, coletivos ou públicos para produção de alimentos é um forte incentivo ao cultivo em áreas urbanas. Na América Latina, América do Norte e Europa, três quartos das respectivas populações já vivem nos centros urbanos. Populações urbanas à margem do sistema econômico possuem dificuldades de acesso a determinados itens da dieta.[38] Melhorias nestas condições podem ser alcançadas pelo cultivo de hortaliças, frutas, condimentos e ervas medicinais em quintais ou áreas públicas.
Avançar na segurança alimentar significa elevar o desenvolvimento econômico local em áreas como a ecologização da cidade e a reutilização produtiva de resíduos urbanos. A importância dessa prática é cada vez mais reconhecida pelas organizações internacionais como a ONU-Habitat e FAO (Organização das Nações Unidas para alimentação e agricultura[39]).
Uma agricultura urbana sólida atua de forma a complementar a agricultura rural e aumenta a eficiência do sistema local e até nacional de alimentos, na medida em que fornece produtos que para a agricultura rural seria mais dispendioso (por exemplo, perecíveis, produtos que requerem a entrega rápida em cima da colheita, como é o caso das hortaliças), criando estratégias de liberação das terras rurais para a produção de exportação de commodities. Pode também ajudar na superação de crise na alta de preços dos alimentos,[40] além de desmistificar a ideia de que o cultivo de alimentos deve necessariamente estar ligada ao meio rural. Vários estudos exemplificam o princípio da integração pela comparação entre as atividades rural, intra-urbana e periurbana, em que a agricultura urbana é estabelecida para complementar a rural em termos de auto-abastecimento, fluxos de comercialização e de abastecimento de mercado.[41]
Existem experiências no mundo, com a agricultura, que valorizam a utilização do espaço público e privado, promovendo o consumo próprio e a geração de renda, tal como o Projeto Saradofarms, implantado no metrô de Tóquio, que tem por objetivo “aumentar o verde na metrópole por meio da instalação e manutenção de hortas nas superfícies de estações”.[42] Outro exemplo é o de São Francisco, nos Estados Unidos, que em setembro de 2014 implementou uma lei que visa promover o uso sustentável dos terrenos desocupados existentes na cidade. Em contrapartida os proprietários dos terrenos pagarão menos impostos se permitirem a implantação de hortas comunitárias durante um período de no mínimo, 5 (cinco) anos.[43] Estes exemplos reafirmam a importância da implantação de hortas comunitárias no contexto da cidade.
Em Portugal, destaca-se o projeto de Hortas Comunitárias na cidade de Cascais. São implementadas em terrenos públicos que são disponibilizados aos munícipes para a prática de horticultura. Estes terrenos, geralmente inseridos em espaços verdes de lazer, são divididos em talhões de aproximadamente 35m2 e equipados com abrigos de ferramentas, compostores e pontos de água. Os participantes são seleccionados por ordem de inscrição e em função da proximidade da sua residência à localidade da horta. É firmado um contrato de duração anual (porém renovável) com o horticultor de cada talhão. Todos os horticultores recebem formação, prática e teórica, sobre agricultura sustentável e sobre as normas de convivência nos espaços comuns das hortas. A utilização do espaço requer o cumprimento das regras estabelecidas no Regulamento das Hortas Comunitárias, ou seja, a utilização correta dos recursos oferecidos, uma convivência sã entre horticultores, bem como, o cumprimento das técnicas de uma agricultura sustentável e livre de químicos.[44]
O Brasil ainda não adotou uma política nacional de Agricultura Urbana. O que existe de experiência nesse sentido ocorre por iniciativa própria das gestões estaduais e municipais. Todavia o PL 906/2015[45] visa instituir essa política. A proposta exige ainda que a política nacional de agricultura urbana seja planejada e executada de forma descentralizada e integrada às políticas sociais e de desenvolvimento urbano, e implementada mediante a cooperação entre a União, os estados e os municípios.
O texto determina que a agricultura urbana esteja prevista nos institutos jurídicos, tributários e financeiros do município, especialmente nos planos diretores ou nas diretrizes gerais de uso e ocupação do solo urbano, com o objetivo de abranger aspectos de interesse local e garantir as funções sociais da propriedade e da cidade.[46]
No Brasil, o cultivo em espaços urbanos é realidade em várias cidades. Em São Paulo, por exemplo, essa prática é prevista no Plano Diretor, e há a Lei nº 13.727, de 12 de janeiro de 2004 e o Decreto 51.801/2010 regulando a matéria. Há vários projetos de hortas comunitárias espalhados pela cidade, como o do Shopping Eldorado que implantou, na cobertura do prédio, um telhado verde que, além de ajudar a economizar energia com o ar condicionado, (resfriando naturalmente o interior do estabelecimento) promove a compostagem dos 400 Kg de comida que são descartados diariamente no shopping, produzindo alimentos frescos a serem consumidos pelos funcionários.[47]
Na área de pesquisa em Santa Catarina, desde 2005 o CEPAGRO (Centro de Estudos e Promoção da Agricultura de Grupo) vem desenvolvendo ações em agricultura urbana e atualmente trabalha em quatro localidades, em duas cidades: em Florianópolis, no Sul da Ilha (bairro Morro das Pedras e Tapera) e no continente (bairro Monte Cristo); em Itajaí nos bairros São Vicente e Espinheiros (loteamento Portal I). Os trabalhos são realizados em creches, escolas, centros de saúde ou diretamente com moradores de áreas menos favorecidas, fomentando e valorizando práticas de compostagem, hortas comunitárias, hortas escolares e cultivos domésticos na perspectiva de auxiliar projetos pedagógicos em educação ambiental e fortalecer a renda das famílias envolvidas.
