O presente artigo tem por escopo analisar a possibilidade de custeio e concessão de plano de saúde aos servidores do Poder Legislativo Municipal e as ocorrências jurídicas decorrentes deste fato a partir das análises das consultas exaradas pelo Tribunal de Contas do Estado e Minas Gerais – TCEMG.
Inicialmente, nossa Corte de Contas mineira compreendia que a concessão de plano de saúde à servidores configuraria dublo benefício, considerando que nosso Sistema Único de Saúde já é custeado pelo Poder Público, o que há época, em inúmeras consultas, era julgado pela impossibilidade da concessão de tal benefício.
Não obstante, a mesma Corte tem revisto seu posicionamento. Apontando em sentido diverso daquela que outrora apresentava. Seu novo posicionamento surge em decorrência de novos entendimentos sobre a competência municipal levada a maior vigor, principalmente quanto à prerrogativa constitucional de legislar sobre interesse local e aplicação das receitas de forma livre e independente, respeitadas, de forma evidente, os preceitos e limites constitucionais.
Outro aspecto relevante para alteração do posicionamento é quanto à característica do plano de saúde em diferença ao serviço prestado pelo SUS. O plano de saúde possui caráter diverso das ações públicas, tem destinação à clientela específica e, mormente, não constitui ação direta ou indireta de fomento a saúde pública.
O custeio de plano de saúde pelo Ente Público aos seus servidores constitui vantagem pecuniária relativa à política remuneratória, que tem por finalidade fim valorizar o funcionalismo pelos trabalhos prestados, da mesma forma que ocorre com outras verbas extras-vencimentos, v.g. auxílio alimentação, transporte em etc.
Observa-se que, como adentra a esfera da remuneração do servidor público, e não possui caráter indenizatório, é verdadeiro salário indireto. A verba deve ser, em razão dessa característica, computada para fins de apuração com despesa de pessoal. Deverá, para reconhecimento de sua legalidade, estar enquadrada nos limites previstos na Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000, também denominada de Lei de Responsabilidade Fiscal, em especial nos ditames dos dispositivos previstos nos art. 19, III e art. 20, III, a e b, que assim dispõe:
Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, a seguir discriminados:
(...)
III - Municípios: 60% (sessenta por cento).
Art. 20. A repartição dos limites globais do art. 19 não poderá exceder os seguintes percentuais:
(...)
III - na esfera municipal:
a) 6% (seis por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Município, quando houver;
b) 54% (cinqüenta e quatro por cento) para o Executivo.
Como se trata de Poder Legislativo Municipal, há ainda o limite disposto no art. 29-A, § 1º DA CRFB/88:
Art. 29-A. O total da despesa do Poder Legislativo Municipal, incluídos os subsídios dos Vereadores e excluídos os gastos com inativos, não poderá ultrapassar os seguintes percentuais, relativos ao somatório da receita tributária e das transferências previstas no § 5o do art. 153 e nos arts. 158 e 159, efetivamente realizado no exercício anterior: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 25, de 2000)
§ 1o A Câmara Municipal não gastará mais de setenta por cento de sua receita com folha de pagamento, incluído o gasto com o subsídio de seus Vereadores. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 25, de 2000)
Observa-se que pelo fato de ser reconhecida como de natureza remuneratória não pode ser estendida aos agentes políticos.
Nosso Tribunal, à exemplo das consultas n. 719.033 (sessão de 05/09/07), 735.412 (05/12/07), 759.623 (08/10/08), 776.313 (08/07/09) entre outras, apresenta o entendimento do custeio aplicado não poder ocorrer em sua totalidade, podendo ser somente de forma parcial.
Não obstante, em consulta de 764.324 (de relatoria do Conselheiro Eduardo Carone Costa) é apresentado que o pagamento de plano de saúde pode ser feito em sua totalidade, desde que haja orçamento disponível. Essa integralidade tem sentido pelo raciocínio expresso pelo próprio TJMG (processo 1.0024.06.992221-9/002) por entender, em lúcida compreensão, que o plano de saúde não possui natureza jurídica previdenciária, por tanto, não há a obrigatoriedade do servidor público arcar com parte do custeio, podendo, por essa mesma razão, a Câmara Municipal arcar com a totalidade do custeio.
Questiona-se, ainda, quanto a extensão do benefício do custeio do plano de saúde, vale dizer, o mesmo pode ser pago pela Administração em razão de sua titularidade ou pode, outrossim, abarcar os dependentes do servidor beneficiado. Nosso tribunal assenta o entendimento que caberá a lei regulamentar o alcance do benefício, ou seja, até qual grau de parentesco pode ser beneficiado.
Como se trata de Administração Pública vigora, por excelência, o princípio da legalidade em todas as análises de estudo para custeio do referido benefício. Entendemos, por tanto, que cabe a Câmara Municipal, em decorrência de sua própria iniciativa, apresentar projeto de lei em que fixe os padrões para fins de custeio e extensão do benefício, o que pode acarretar por questões de possibilidade financeira, distinção entre um órgão e outro, sem que acarrete ofensa ao princípio da isonomia. Aliás, cabe ressaltar que a Câmara Municipal possui autonomia administrativa e financeira, e cabe a ela, avaliar a possibilidade ou não de instituir o custeio, citamos os arts. 51, IV e 52 XIII, que deve ser aplicado ao Poder Legislativo Municipal, em decorrência do princípio da simetria, todos da Constituição Federal:
Art. 51. Compete privativamente à Câmara dos Deputados:
(...)
IV - dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:
(...)
XIII - dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
Em decorrência do princípio da legalidade, é necessária a observância da prévia dotação orçamentária e autorização específica na Lei de Diretrizes Orçamentárias, conforme dispõe o art. 169, § 1º da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, in verbis:
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar. (Redação dada pela pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas: (Renumerado do parágrafo único, pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) (negrito nosso).
O contrato a ser firmado entre a Administração Pública e a operadora de plano de saúde deve guardar pertinência com a forma pela qual o Ente Público contrata serviços e adquirem bens, qual seja, a realização de procedimento licitatório, ressalvadas as hipóteses legais, previstas na lei n. 8.666/93 (em especial, nos artigos 24 e 25 do referido diploma).
Em parecer de número 764.324 aponta-se a possibilidade de realizar credenciamento caso haja impossibilidade de realizar licitação pública por inexigibilidade, ficando, de forma facultativa, ao servidor aderir ou não a prestadora de plano de saúde vencedora ou entre aquelas que atenderem os requisitos do credenciamento.
Dessa monta, temos, pelos estudos das consultas emitidas pelo TCEMG, que é possível a concessão aos servidores das Câmaras Municipais de planos de saúde com custeio, em parte, pelo próprio Ente Legislativo, desde que seja editada lei específica, com previsão do alcance do benefício, acompanhada dos instrumentos de controle financeiro e orçamentário, prévia dotação orçamentária, respeito aos limites estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal, bem como aos constitucionais e estudo de viabilidade de contratação por meio e licitação ou credenciamento para operadora de plano de saúde.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Constituição, 1988.
BRASIL. Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000.
Revista do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais – v. 70, ano XXVII.
Revista do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais – v. 75, ano XXVIII.
