OS PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVO E JUDICIAL
Frederico Amado exorta a título primário:
De acordo com o INSS, considera-se processo administrativo previdenciário o conjunto de atos administrativos praticados através dos Canais de Atendimento da Previdência Social, iniciado em razão de requerimento formulado pelo interessado, de ofício pela Administração ou por terceiro legitimado, e concluído com a decisão definitiva no âmbito administrativo.
Ainda com base na normatização da autarquia previdenciária, o processo administrativo previdenciário será dividido nas seguintes fases:
- Fase inicial;
- Fase instrutória;
- Fase decisória;
- Fase recursal;
- Fase de cumprimento das decisões administrativas. (AMADO, 2016, p. 533-534).
Ao segurado que visa receber qualquer tipo de aposentadoria ou até mesmo benefício assistencial, deverá fazer um agendamento ao Instituto Nacional do Seguro Social através de ligação diretamente ao setor da autarquia federal ou ingressar ao site, marcando uma data de entrevista para análise do caso em concreto.
O artigo 76 do RPS determina que a autarquia federal aja de ofício no que se refere ao auxílio-doença quando toma conhecimento que o segurado encontra-se em incapacidade laborativa.
Todavia, tal previsão normativa não se aplica na prática pois o Instituto Nacional do Seguro Social tenta, de todas as formas, negar os benefícios, até os que são levados ao seu conhecimento, mediante o processamento de um requerimento administrativo, não agindo de forma alguma de ofício, visando preservar os cofres públicos da autarquia.
Vale ser frisado que o Instituto Nacional do Seguro Social não pode recusar a receber requerimento de benefício previdenciário em virtude de documentação imcompleta, cabendo à autarquia federal solicitar os documentos faltantes, na forma do artigo 105 da lei nº 8.213/91, senão vejamos: “A apresentação de documentação incompleta não constitui motivo para recusa do requerimento de benefício.”
Frederico Amado exalta:
Deveras, todos os meios de prova lícitos são admitidos no processo administrativo previdenciário, exceto nas hipóteses em que a legislação previdenciária exigir forma especial, a exemplo da comprovação do tempo de serviço e de contribuição, que demanda início de prova material com espeque no §3º do artigo 55 da lei previdenciária nº 8.213/91.
Se for necessária, será perpetrada uma entrevista com o requerente, que é comum nos benefícios requeridos por segurados especiais, em que serão esclarecidos fatos pertinentes ao pedido ofertado, especialmente sobre o efetivo exercício da atividade campesina ou pesqueira artesanal para fins de subsistência. (AMADO, 2016, p. 534-535).
No que se refere ao cálculo, exorta o ilustre doutrinador supramencionado:
Para o cálculo do salário de benefício, da comprovação de filiação ao Regime Geral de Previdência Social, do tempo de contribuição e da relação de emprego, o INSS utilizará as informações constantes no Cadastro Nacional de Informações Sociais – CNIS sobre os vínculos e as remunerações dos segurados. (AMADO, 2016, p. 535).
Se, por acaso, no momento da entrevista, no agendamento feito pelo dependente do segurado, este não levar todos os documentos necessários que o Instituto Nacional do Seguro Social exige, não poderá ter o pleito indeferido de início, cabendo à autarquia federal conceder um prazo para o requerente, de trinta dias, para trazer os documentos faltantes.
Uma vez transcorrido o prazo de trinta dias, havendo cumprimento ou não cumprimento da exigência da autarquia federal, esta deverá decidir administrativamente, sob a concessão ou não concessão do benefício da pensão por morte, havendo necessidade de fundamentação.
Da decisão administrativa proferida pela autarquia federal, caberá ao dependente prejudicado interpor recurso ordinário para a segunda instância administrativa, em um prazo de trinta dias, sendo tarefa do Conselho de Recursos da Previdência Social, cabendo ao Instituto Nacional do Seguro Social em trinta dias fazer sua manifestação sob o recurso interposto, conforme exegese do artigo 126 da lei previdenciária nº 8.213/91.
Frederico Amado esclarece:
(...) nota-se que o INSS é a 1ª instância administrativa e as Juntas de Recursos do CRPS são a 2ª instância.
Ademais, em determinadas hipóteses, as decisões tomadas pelas Juntas de Recursos poderão ser impugnadas através de recurso especial dirigido a umas das 04 Câmaras de Julgamento do CRPS, que funcionará como órgão de 3ª instância.
As Juntas e as Câmaras, presididas por representante do Governo, são compostas por quatro membros, denominados conselheiros, nomeados pelo Ministro da Previdência Social, sendo dois representantes do Governo, um das empresas e um dos trabalhadores, com mandato de 02 anos, permitida a recondução.
Entende-se que deveria também existir um representante dos aposentados, em aplicação ao Princípio da Gestão Quadripartite da Seguridade Social, devendo futuramente ser modificada a legislação previdenciária para se adaptar a essa importante norma constitucional. (AMADO, 2016, p. 536-537).
Impende salientar que o dependente que obteve uma decisão administrativa da autarquia federal, de forma prejudicial, que interpôs dentro do prazo o recurso para a segunda instância, poderá desistir do recurso interposto em qualquer momento, senão vejamos o entendimento expresso do ilustre doutrinador Frederico Amado:
Na forma do artigo 126, §3º, da Lei 8.213/91, a propositura pelo beneficiário ou contribuinte, de ação que tenha por objeto idêntico pedido sobre o qual versa o processo administrativo, importa em renúncia ao direito de recorrer na esfera administrativa e desistência do recurso interposto.
Considera-se idêntica a ação judicial que tenha as mesmas partes, a mesma causa de pedir e o mesmo pedido do processo administrativo, devendo o INSS dar ciência ao interessado ou seu representante legal para que se manifeste no prazo de trinta dias.
Se houver decisão judicial transitada em julgado com o mesmo objeto do processo administrativo, conforme orientação da Procuradoria Federal Especializada, a coisa julgada prevalecerá sobre a decisão administrativa (artigo 36, §6º, do Regimento Interno do CRPS).
Por outro lado, sendo a decisão administrativa definitiva favorável ao interessado e não existindo decisão judicial transitada em julgado, o INSS comunicará o fato à Procuradoria Federal Especializada. (AMADO, 2016, p. 539).
Uma vez sendo apresentadas todas as documentações exigidas pelo Instituto Nacional do Seguro Social e sendo devido o benefício da pensão por morte, caberá ao órgão efetuar o primeiro pagamento dentro do prazo de quarenta e cinco dias.
Uma vez realizado o estudo do procedimento administrativo em que o beneficiário fará no INSS, indaga-se se seria ou não obrigatório tal procedimento administrativo antes de ajuizar com uma ação judicial.
Frederico Amado, sob o estudo da real necessidade do procedimento administrativo, exorta:
Cuida-se de uma indagação que poderá inibir a instauração de milhões de processos judicial contra a Previdência Social. Se é certo que não se afastará lesão ou ameaça a direito do crivo do Poder Judiciário, também existe a premissa de que é curial que a Previdência Social se manifesta previamente sobre o deferimento ou não de um benefício previdenciário, a fim de configurar uma lide.
É um tema que desafia até o Princípio da Separação dos Poderes, núcleo intangível da Constituição Federal de 1988, apesar de se saber que a separação de funções é relativa, havendo um sistema de freios e contrapesos, vez que o poder só é limitado pelo próprio poder.
Com efeito, compete ao Poder Judiciário controlar a legalidade dos atos comissivos e omissivos da Administração Pública, excluída a margem discricionária, nos atos não vinculados, em que existe conveniência e oportunidade na valoração do melhor caminho e momento da prática do ato administrativo.
Logo, a partir do momento que os beneficiários da previdência passam a requerer diretamente os benefícios ao Poder Judiciário, de mero controlador de legitimidade dos atos administrativos, os juízes passam a exercer diretamente a função administrativa, o que não se coaduna com o Princípio da Separação dos Poderes. (AMADO, 2016, p. 562).
O Prévio Requerimento Administrativo e o Interesse Processual
Para que uma pessoa possa requerer a concessão de um benefício previdenciário no Brasil, ela poderia requerê-lo através de duas vias, quais sejam: I – a via administrativa, por meio do INSS; ou II – pela via judicial.
Ocorre que, caso o requerente pule a etapa administrativa, requerendo assim, o seu benefício diretamente no Poder Judiciário, não estaria configurada a ausência do interesse-necessidade? O requerente não poderia por meio da via administrativa requerer seu benefício, sem precisar acionar o judiciário?
Esses questionamentos têm sido cada vez constantes em nosso ordenamento jurídico, embora o Supremo Tribunal Federal – STF já tenha se pronunciado, muitos ainda questionam a necessidade ou a desnecessidade do requerimento administrativo (pronunciamento do INSS), para depois poder ingressar com a ação judicial.
Com isso, acabaram surgindo dois entendimentos distintos acerca de tais questionamentos, ambos alicerçados em sólidos embasamentos teóricos, defendidos pelos mais renomados doutrinadores.
Muitos juízes ou até mesmo tribunais se utilizam de tais embasamentos para decidir o caso concreto, ou seja, as ações que lhes são postas.
Sendo assim, passaremos agora para um estudo mais aprofundado acerca de ambos os entendimentos.
O Prévio Requerimento Administrativo é Necessário?
Para a primeira corrente, para que fique configurado o interesse de agir, o autor terá que comprovar que o processo é o único meio para garantir aquilo que ele deseja.
Considerando que o requerente não ingressou na via administrativa perante o Instituto Nacional do Seguro Social para obter seu benefício previdenciário, não há que se falar em apreciação formal nem muito menos em qualquer resposta da autarquia, visto que ela nem mesmo foi provocada, com isso, surge, então, uma discussão acerca da existência do interesse de agir do sujeito, que é uma condição da ação imprescindível para a propositura da ação judicial, consoante disposto no artigo 17 do Novo Código de Processo Civil.
Como se sabe, a jurisdição contenciosa deve pressupor a existência de uma pretensão resistida, sendo assim, o interesse de agir só surgiria caso houvesse uma pretensão resistida, conforme entendimento clássico majoritário.
Deverá se ter uma lide para que o poder judiciário, em sua função típica, intervenha? Neste caso, como o INSS nem mesmo foi provocado, não se configura uma pretensão resistida, logo não haverá o interesse de agir e, com isso, faltará uma condição imprescindível da ação, levando assim o juiz a invocar o artigo 485, VI, do Código de Processo Civil/2015, para, extinguir a ação sem resolução do mérito, com fundamento na ausência de interesse de agir.
Eis o teor do artigo 485, VI, do Novo Código de Processo Civil, in verbis: VI – verificar ausência de legitimidade ou de interesse processual;
Alguns doutrinadores acreditam que o ingresso no Poder Judiciário sem o prévio requerimento administrativo, fere o art. 2° da Constituição Federal, que dispõe, in verbis: São poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
O dispositivo legal supramencionado dispõe sobre o princípio da separação dos poderes. Para Frederico Amado, um dos defensores dessa nova corrente, afirma que no caso de ajuizamento de ação previdenciária sem o prévio requerimento administrativo há uma ofensa ao princípio da separação dos poderes. Para ele, quando o Judiciário concede o benefício previdenciário ao requerente, sem que este tenha feito seu pedido ao INSS, estaria, então, o Judiciário tomando para si a função típica do Poder Executivo, deixando de ser controlador de legitimidade dos atos deste poder para ser executor direto da administração, senão vejamos:
Com efeito, compete ao Poder Judiciário controlar a legalidade dos atos comissivos e omissivos da Administração Pública, excluída a margem discricionária, nos atos não vinculados, em que existe conveniência e oportunidade na valoração do melhor caminho e momento da pátria do ato administrativo.
Logo, a partir do momento que os beneficiários da previdência social passam a requerer diretamente os benefícios ao Poder Judiciário, de mero controlador de legitimidade dos atos administrativos, os juízos passam a exercer diretamente a função administrativa, o que não se coaduna com o Princípio da Separação dos Poderes. (AMADO, 2012, p. 743).
Com base nessa corrente não é exigido o esgotamento da via administrativa, ou seja, eles entendem que é necessário que ocorra a primeira negatória da autarquia federal, não sendo necessária a abertura de recursos (administrativos).
Para os doutrinadores que seguem esse entendimento, isto é, pular a via administrativa é o mesmo que condenar o Judiciário, visto que este terá que julgar um número bem maior de ações, que em tese poderiam ter sido solucionadas na via administrativa. Esse aumento de demanda pode levar até mesmo a violação do princípio da celeridade processual, que também é assegurado pela Constituição Federal.
Essa corrente é adotada por muitos Tribunais e Juízes de 1° grau, possuindo então grande força em nosso ordenamento jurídico. Vejamos algum dos julgados dos nossos tribunais:
PREVIDENCIÁRIO. APELAÇÃO CÍVEL. PEDIDO DE REVISÃO DA RMI. PENSÃO POR MORTE ORIGINÁRIA DE BENEFÍCIO DE INCAPACIDADE. ART. 29, II, DA LEI Nº 8.213/91. AUSÊNCIA DE PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. EXTINÇÃO DO FEITO. FALTA DE INTERESSE PROCESSUAL. ART. 267, VI, DO CPC. HIPÓTESE DO ENUNCIADO Nº 103 DAS TURMAS RECURSAIS DOS JUIZADOS FEDERAIS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. APELAÇÃO NÃO PROVIDA.
I - Caso em que a apelante se insurge contra a sentença que extinguiu o processo, sem resolução do mérito, por falta de interesse de agir, ante a ausência de requerimento administrativo, em ação ajuizada com o fim de obter a revisão da RMI de seu benefício previdenciário de pensão por morte, originária de benefício de incapacidade, para que fossem considerados, no cálculo inicial, os 80% maiores salários de contribuição, nos termos do art. 29, II, da Lei nº 8.213/91.
II - Observa-se que o INSS sequer teve oportunidade de tomar ciência da possível alteração dos salários de contribuição, a ensejar a pretendida revisão, o que acarreta a carência de uma das condições da ação, tornando-se impossível o seu prosseguimento.
III - A exigência do prévio requerimento administrativo não deve ser confundida com o exaurimento da via administrativa. Este último significa que o autor não precisa recorrer até a última instância administrativa, interpondo recursos enquanto possível, para depois provocar o Judiciário. Basta que o órgão da administração negue seu pedido, ou seja, ofereça resistência à pretensão, ou que demore por tempo superior ao aceitável para analisar o pleito.
IV - Considerando, ademais, que quando a autora ingressou com a ação, como bem destacou o i. magistrado na sentença, já havia sido restabelecido o entendimento que vigorava antes da edição do Memorando nº 19, que suspendeu o processamento da revisão em comento, verifica-se haver falta de interesse de agir da segurada na presente demanda judicial, em 13/06/2011, quando ajuizado o feito, encontrava-se em vigor o Memorando Conjunto nº 21/DIRBEN/INSS, de 15/04/2010, dispondo sobre a revisão administrativa de acordo com o art. 29, II, da Lei nº 8.213/91, assim constando no seu item 4.3: as revisões para o recálculo dos benefícios serão realizadas mediante requerimento do interessado ou automaticamente, quando processada revisão por qualquer motivo.
V - Precedente desta Corte, bem como Enunciado nº 103 das Turmas Recursais dos Juizados Especiais Federais do Estado do Rio de Janeiro (Considerando que o INSS vem implantando administrativamente a revisão da RMI dos benefícios de auxílio-doença, aposentadoria por invalidez, pensão por morte (concessão originária) e auxílio-reclusão (concessão originária), na forma do art. 29, II, da Lei nº 8.213/91, falece ao segurado interesse de agir na ação judicial que postula tal revisão, ajuizada após a publicação deste enunciado, sem prévio requerimento administrativo ou inércia da Administração Pública por período superior a 45 dias, se requerido administrativamente. Fundamentos: Atos Administrativos Memorandos circulares nº 21/DIRBEN/PFEINSS e 28/INSS/DIRBEN).
VI - De outra parte, não há violação ao preceito do art. 5º, XXXV, da Constituição Federal (a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito), posto que não há necessidade de provocação do Judiciário ante a ausência de lesão ou ameaça a direito, eis que este ainda não foi examinado na via própria. É preciso que se compreenda que o Judiciário não é sempre a primeira ou única via para a obtenção de prestação que sequer foi solicitada perante o obrigado a cumpri-la. Este entendimento não se contrapõe ao princípio constitucional do livre acesso à justiça, por não impedir um posterior ajuizamento da ação, em caso de negativa do pleito, demora excessiva ou exigência de documentação incompatível ou desnecessária, na esfera administrativa.
VII - Apelação a que se nega provimento. (TRF-2 - AC: 201151090003234 , Relator: Desembargador Federal Abel Gomes, Data de Julgamento: 25/09/2012, Primeira Turma Especializada, Data de Publicação: 08/10/2012.
No mesmo sentido, vários são os julgados que possuem esse entendimento, assim vejamos:
PREVIDENCIÁRIO. AGRAVO LEGAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. ARTIGO 557, § 1º, DO CPC. APOSENTADORIA POR INVALIDEZ OU AUXÍLIO-DOENÇA. PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. NECESSIDADE. AUSÊNCIA DE NOTÓRIA E POTENCIAL RESISTÊNCIA DO INSS.
1. Em que pese o princípio da inafastabilidade do controle jurisdicional, não se pode ignorar a ausência de uma das condições da ação na hipótese em que sequer houve formulação de requerimento administrativo, sob pena de a administração previdenciária ser substituída pelo Poder Judiciário.
2. Ressalvadas as situações em que já se sabe de antemão qual será a conduta adotada pelo administrador (cuja atuação é vinculada), como, por exemplo, nas hipóteses em que o que se requer é o benefício de aposentadoria por idade a trabalhador rural ou o benefício assistencial de prestação continuada, há necessidade de que se comprove ter havido a formulação de requerimento administrativo, a fim de demonstrar a necessidade de intervenção do Poder Judiciário.
3. Não foi anexado aos autos qualquer documento que comprove a alegada tentativa da autora de requerer o benefício na esfera administrativa.
4. Agravo Legal a que se nega provimento. (TRF-3 - AI: 5280 SP 0005280-39.2014.4.03.0000, Rel. Desembargador Federal Fausto De Sanctis, Data de Julgamento: 26/05/2014, Sétima Turma).
Neste diapasão, segue também:
PREVIDENCIÁRIO. AGRAVO LEGAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. ARTIGO 557, § 1º, DO CPC. APOSENTADORIA POR INVALIDEZ OU AUXÍLIO-DOENÇA. PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. NECESSIDADE. AUSÊNCIA DE NOTÓRIA E POTENCIAL RESISTÊNCIA DO INSS. 1. Em que pese o princípio da inafastabilidade do controle jurisdicional, não se pode ignorar a ausência de uma das condições da ação na hipótese em que sequer houve formulação de requerimento administrativo, sob pena de a administração previdenciária ser substituída pelo Poder Judiciário. 2. Ressalvadas as situações em que já se sabe de antemão qual será a conduta adotada pelo administrador (cuja atuação é vinculada), como, por exemplo, nas hipóteses em que o que se requer é o benefício de aposentadoria por idade a trabalhador rural ou o benefício assistencial de prestação continuada, há necessidade de que se comprove ter havido a formulação de requerimento administrativo, a fim de demonstrar a necessidade de intervenção do Poder Judiciário. 3. Não foi anexado aos autos qualquer documento que comprove a alegada tentativa da autora de requerer o benefício na esfera administrativa. 4. Agravo Legal a que se nega provimento. (TRF-3 - AI: 5280 SP 0005280-39.2014.4.03.0000, Rel. Desembargador Federal Fausto De Sanctis, Data de Julgamento: 26/05/2014, Sétima Turma).
AGRAVO DE INSTRUMENTO - DIREITO PREVIDENCIÁRIO - PEDIDO DE AUXÍLIO-ACIDENTE - PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO JUNTO AO INSS - NEGATIVA DA AUTARQUIA COMO CONDIÇÃO PARA O ACESSO AO PODER JUDICIÁRIO - NECESSIDADE - STF RECURSO EXTRAORDINÁRIO Nº. 631.240 - DESPROVIMENTO. Considerando o que restou decidido no Recurso Extraordinário (RE) nº. 631.240, com repercussão geral reconhecida, a exigência de prévio requerimento administrativo antes de o segurado recorrer ao Poder Judiciário para a concessão de benefício previdenciário, não fere a garantia constitucional de livre acesso, insculpida no artigo 5º, inciso XXXV, da Constituição da República, vez que, sem pedido administrativo anterior, não fica caracterizada lesão ou ameaça a direito. V.V AGRAVO DE INSTRUMENTO - PROCESSUAL CIVIL - AÇÃO PREVIDENCIÁRIA - AUXÍLIO DOENÇA - FALTA DE REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO- DESNECESSIDADE. Nos pedidos de concessão de benefício previdenciário é dispensável o requerimento pela via administrativa, sendo exigência de procedibilidade da ação apenas quanto a questões ligadas à Justiça Desportiva. AGRAVO DE INSTRUMENTO CV Nº 1.0271.14.000507-2/001 - COMARCA DE FRUTAL - AGRAVANTE (S): RENATO RICELLI RIBEIRO DA SILVA - AGRAVADO (A)(S): INSS INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL. (TJ-MG - AI: 10271140005072001 MG , Relator: Antônio Bispo, Data de Julgamento: 25/09/2014, Câmaras Cíveis / 15ª Câmara Cível, Data de Publicação: 03/10/2014).
Como visto, nossos tribunais vem entendendo que é necessário haver o prévio requerimento administrativo, antes de se ajuizar a pretensão no judiciário.
Os juízes de 1° grau vêm, cada vez mais, se filiando a esse entendimento, extinguindo assim as ações sem resolução do mérito, pois conforme as jurisprudências supracitadas, os nobres julgadores e magistrados entendem não haver o interesse de agir, bem como não há lesão ao direito de livre acesso ao judiciário.
Os magistrados além de se fundamentarem nas razões jurídicas supracitadas se fundamentam também no Enunciado n° 77 do Fórum Nacional dos Juizados Especiais Federais – FONAJEF, que em assevera o seguinte: “O ajuizamento da ação de concessão de benefício da seguridade social reclama prévio requerimento administrativo”.
O Supremo Tribunal Federal (STF), recentemente em sessão plenária, deu parcial provimento ao Recurso Extraordinário (RE) 631240, por oportuno, colacionam-se textos extraídos de pesquisa realizada junto ao sítio eletrônico do Supremo Tribunal Federal, in verbis:
O Supremo Tribunal Federal (STF), em sessão plenária nesta quarta-feira (27/08/2014), deu parcial provimento ao Recurso Extraordinário (RE) 631240, com repercussão geral reconhecida, em que o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) defendia a exigência de prévio requerimento administrativo antes de o segurado recorrer à Justiça para a concessão de benefício previdenciário. Por maioria de votos, o Plenário acompanhou o relator, ministro Luís Roberto Barroso, no entendimento de que a exigência não fere a garantia de livre acesso ao Judiciário, previsto no artigo 5º, inciso XXXV, da Constituição Federal, pois sem pedido administrativo anterior, não fica caracterizada lesão ou ameaça de direito.
Em seu voto, o ministro Barroso considerou não haver interesse de agir do segurado que não tenha inicialmente protocolado seu requerimento junto ao INSS, pois a obtenção de um benefício depende de uma postulação ativa. Segundo ele, nos casos em que o pedido for negado, total ou parcialmente, ou em que não houver resposta no prazo legal de 45 dias, fica caracterizada ameaça a direito.
"Não há como caracterizar lesão ou ameaça de direito sem que tenha havido um prévio requerimento do segurado. O INSS não tem o dever de conceder o benefício de ofício. Para que a parte possa alegar que seu direito foi desrespeitado é preciso que o segurado vá ao INSS e apresente seu pedido", afirmou o ministro.
O relator observou que prévio requerimento administrativo não significa o exaurimento de todas as instâncias administrativas. Negado o benefício, não há impedimento ao segurado para que ingresse no Judiciário antes que eventual recurso seja examinado pela autarquia. Contudo, ressaltou não haver necessidade de formulação de pedido administrativo prévio para que o segurado ingresse judicialmente com pedidos de revisão de benefícios, a não ser nos casos em que seja necessária a apreciação de matéria de fato. Acrescentou ainda que a exigência de requerimento prévio também não se aplica nos casos em que a posição do INSS seja notoriamente contrária ao direito postulado.
No caso concreto, uma trabalhadora ingressou na Justiça pedindo a concessão de aposentadoria rural por invalidez alegando preencher os requisitos legais exigidos para se obter a concessão do benefício. O processo foi extinto, sem exame do mérito, porque o juiz entendeu que havia necessidade de requerimento inicial junto ao INSS. O Tribunal Regional Federal da 1ª Região (TRF-1) reformou a decisão, o que motivou a interposição do recurso extraordinário pelo INSS.
Ficaram vencidos o ministro Marco Aurélio, que abriu a divergência, e a ministra Cármem Lúcia, que entenderam que a exigência de prévio requerimento junto ao INSS para o ajuizamento de ação representa restrição à garantia de acesso universal à Justiça.
Na tribuna, representante da Procuradoria-Geral Federal apresentou sustentação em nome do INSS e argumentou haver ofensa aos artigos 2º e 5º, inciso XXXV, da Constituição Federal, porque no caso teria sido garantido o acesso ao Judiciário, independentemente de ter sido demonstrado o indeferimento da pretensão no âmbito administrativo. Representantes da Defensoria Pública Geral da União e do Instituto Brasileiro de Direito Previdenciário (IBDP), admitidos no processo como amici curiae, bem como o advogado da recorrida manifestaram-se pelo desprovimento do recurso e enfatizaram, entre outros pontos, que as dificuldades de acesso ao INSS para uma parcela dos trabalhadores, especialmente os rurais, tornam desnecessário o prévio requerimento administrativo do benefício para o ajuizamento de ação previdenciária.
Como visto, entendeu o Supremo Tribunal Federal, conforme decidido no Recurso Extraordinário (RE) nº. 631.240, com repercussão geral reconhecida, de relatoria do e. Min. Luís Roberto Barroso, que é necessário haver o prévio requerimento administrativo, e somente depois da negatória do INSS o requerente poderá recorrer ao Poder Judiciário para que este lhe conceda o benefício previdenciário, lembrando que, não é necessário haver o esgotamento da via administrativa.
Segundo o Relator Min. Luis Roberto Barroso, tal exigência não fere a garantia constitucional de livre acesso, consagrada no artigo 5º, inciso XXXV, da Constituição Federal de 1988, vez que, sem pedido administrativo anterior, não fica caracterizada lesão ou ameaça a direito, ficando assim, ausente o interesse de agir.
Entretanto, percebe-se que, mesmo no STF há divergência acerca do tema, pois o Ministro Marco Aurélio e a Ministra Cármem Lúcia, acreditam que essa exigência fere o princípio do livre acesso ao Judiciário.
Como visto, há ainda muitas discussões, e nem mesmo a recente decisão do STF foi capaz de solucionar as controvérsias existentes acerca deste emblemático tema.
Há uma forte corrente doutrinária que entende o oposto, asseverando esta que não é necessário haver o prévio requerimento, sendo este medida desnecessária. Vejamos, então, este segundo entendimento.
Para que se posso aplicar de forma ponderada o entendimento supramencionado, muitos autores, inclusive Frederico Amado, recomendam algumas ressalvas a serem feitas.
São duas as principais ressalvas a serem feitas. A primeira delas trata do momento da citação. Segundo os que defendem essa ressalva, o prévio requerimento é medida necessária, sem o qual levará o processo a ser extinto sem resolução do mérito, mas caso, o INSS conteste o mérito da ação, restará consubstanciada a lide.
Segundo Frederico Amado, houve a resistência à pretensão do autor, configurando assim o interesse de agir: “[...] não deverá o representante judicial da autarquia previdenciária, aplicar o Princípio da Eventualidade, não devendo entrar no mérito da causa, vez que resistir à pretensão do autor derrubará a tese da carência da ação”. (AMADO, 2012, p. 747).
Um exemplo dessa referida ponderação se encontra no julgado da Sexta Turma do Tribunal Regional Federal da 4° Região, o qual diz o seguinte:
PREVIDENCIÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. CARÊNCIA DE AÇÃO. FALTA DE INTERESSE DE AGIR. PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. NECESSIDADE. Não obstante a inexistência de prévio requerimento administrativo do benefício postulado judicialmente houve resistência da Autarquia à matéria de fundo da pretensão vestibular, na contestação, evidenciando o interesse processual. (TRF-4, Relator Paulo Paim da Silva, Data de Julgamento: 27/08/2014, Sexta Turma).
Por oportuno, colaciono o inteiro teor do julgado:
PREVIDENCIÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. CARÊNCIA DE AÇÃO. FALTA DE INTERESSE DE AGIR. PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. NECESSIDADE.
Não obstante a inexistência de prévio requerimento administrativo do benefício postulado judicialmente houve resistência da Autarquia à matéria de fundo da pretensão vestibular, na contestação, evidenciando o interesse processual.
ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, decide a Egrégia 6ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, por unanimidade, dar provimento à apelação, para anular a sentença e determinar o retorno dos autos à origem para regular prosseguimento, nos termos do relatório, votos e notas taquigráficas que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
Porto Alegre, 27 de agosto de 2014.
Juiz Federal Paulo Paim da Silva - Relator
RELATÓRIO
A parte autora pretende a revisão de benefício previdenciário com a inclusão de valores recebidos em reclamatória trabalhista.
Sentenciando, o magistrado de origem julgou extinto o processo sem exame do mérito, em razão da falta de interesse de agir, nos termos do artigo 267, VI, do CPC, condenando a parte autora ao pagamento de custas processuais.
Em suas razões de apelação, a parte autora requereu o provimento do apelo com o acolhimento do pedido da inicial.
Sem contrarrazões, vieram os autos a esta Corte para julgamento.
É o relatório.
VOTO
Discute-se nos presentes autos sobre a necessidade de prévio pedido na esfera administrativa como condição para a propositura de ação revisional para inclusão de verbas trabalhistas.
A Terceira Seção desta Corte, por ocasião do julgamento dos Embargos Infringentes na Apelação Cível nº 1999.72.05.007962-3/SC, em 09-10-2002 (D.J.U. de 26-02-2003), deixou assentada, no que tange aos pedidos de concessão de benefício previdenciário, a necessidade do prévio requerimento na esfera administrativa, consoante se verifica do voto condutor do acórdão e das notas taquigráficas respectivas, sob pena de se configurar a falta de interesse de agir da parte autora em postular a proteção jurisdicional nas hipóteses em que não há resistência da Autarquia Ré manifestada em contestação por meio do combate ao mérito da pretensão vestibular. Ficou definido, ainda, naquela oportunidade, que somente seria possível dispensar o prévio ingresso na via administrativa nas situações em que, sistematicamente, o INSS se nega a apreciar ou indefere de pronto a pretensão da parte, pois a recusa da Administração, em casos tais, seria evidente. Esse continua sendo o entendimento das Turmas integrantes da Terceira Seção, especializada em matéria previdenciária: AC n. 0006248-57.2010.404.9999/PR, Quinta Turma, Rel. Des. Federal Ricardo Teixeira do Valle Pereira, D.E. de 13-07-2010; e AC n. 0002335-67.2010.404.9999/PR, Sexta turma, Rel. Des. Luís Alberto D"Azevedo Aurvalle, D.E. de 23-06-2010.
Na hipótese em apreço, não se cuida de hipótese em que a Autarquia sistematicamente se nega a protocolar o requerimento e não há comprovação de que a parte autora tenha provocado a manifestação do réu relativamente ao pedido veiculado em Juízo.
Todavia, houve resistência da Autarquia Previdenciária à matéria de fundo da pretensão vestibular, de modo que resta evidenciado o interesse de agir da parte autora, impondo-se, nessas condições, o afastamento da extinção do feito sem resolução do mérito. De fato, tendo havido contestação pelo mérito, a resistência está suficientemente patenteada nos autos, fazendo certa a necessidade do provimento judicial para dirimir a lide posta.
Ademais, a situação envolveria discussão sobre a decadência do direito de revisão, alegada na contestação, destacando-se que o entendimento desta Corte é de que esse prazo somente começa a correr do encerramento do processo trabalhista.
Ante o exposto, voto por dar provimento ao apelo da parte autora, para anular a sentença e determinar o retorno dos autos à origem para regular prosseguimento.
Juiz Federal Paulo Paim da Silva – Relator.
Já a segunda das principais ressalvas, é relacionada à observância anterior à instauração do processo judicial, ou seja, busca-se o posicionamento adotado pela autarquia, com referência ao tema discutido, qualquer que seja este.
Sendo assim, ao saber o beneficiário do posicionamento da autarquia federal previdenciária, com relação a certo tema, este nem mesmo precisaria fazer seu pedido na via administrativa, podendo postular diretamente no Judiciário, visto que essa seria a única via restante.
Cite-se como exemplo o caso da desaposentação, em que o INSS, já se manifestou ser contra, assim, nessa hipótese, poderá o requerente postular sua pretensão diretamente no Judiciário.
Cabível neste caso, citar como exemplo dessa ponderação, o informativo n° 520 do Superior Tribunal de Justiça, in verbis:
PREVIDENCIÁRIO. BENEFÍCIO. ATIVIDADE RURAL. PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. INTERESSE DE AGIR PRESUMIDO.
1. A Segunda Turma desta Corte firmou o entendimento de que o interesse processual do segurado e a utilidade da prestação jurisdicional concretizam-se nas seguintes hipóteses: recusa de recebimento do requerimento; negativa de concessão do benefício previdenciário, seja pelo concreto indeferimento do pedido, seja pela notória resistência da autarquia à tese jurídica esposada. Precedente específico: REsp 1.310.042/PR, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 15/5/2012, DJe 28/5/2012.
2. No caso concreto, o acórdão recorrido verificou estar-se diante de notória resistência da autarquia à concessão do benefício previdenciário, a revelar presente o interesse de agir do segurado.
3. Agravo regimental não provido. (STJ, Relator: Ministro Castro Meira, Data de Julgamento: 09/04/2013, T2 – Segunda Turma).
Com isso, percebe-se que a jurisprudência demonstra haver algumas formas de flexibilização do primeiro entendimento apontado, afastando assim a ideia rígida de que o requerimento administrativo em todos os casos se faz necessário.
Apesar de serem casos excepcionais estes em que há tal flexibilização, é muito importante ressaltar que não se sabe se essas ponderações irão continuar a ocorrer, visto que o Supremo Tribunal Federal já se posicionou, entendendo ser necessário o prévio requerimento administrativo nas ações previdenciárias.
Contudo, cabe ainda mencionar que há uma forte corrente que entende ser dispensável o prévio requerimento administrativo, mesmo após o pronunciamento do Supremo Tribunal Federal. Vejamos, então, este entendimento na seção a seguir.
