Seria a teoria da dupla afetação a melhor solução a ser adotada quando há sobreposição entre determinado espaço ambientalmente protegido e o território de determinada comunidade tradicional?

“O primitivismo, o barbarismo e a selvageria foram os principais discursos empregados pelo Ocidente para construir a alteridade” (Deborah Duprat)

1. INTRODUÇÃO

Inicialmente, mostra-se imprescindível demonstrar o conflito que circunda o caso objeto do presente artigo.

A Comunidade Remanescente de Quilombo de Cunani está localizada no interior do Estado do Amapá, mais especificamente nos contornos do Município de Calçoene. É composta por aproximadamente 120 (cinto e vinte) pessoas, que vivem da agricultura de mandioca, extrativismo de açaí, pesca de subsistência, pecuária em pequena escala, da caça para alimentação e para o exercício de rituais culturais/religiosos, também em diminuta escala.

Apesar de não ter como precisarmos uma data específica, podemos afirmar que referida comunidade tradicional ocupa o seu território desde o início da década de 80.

A Comunidade Cunani requereu perante o INCRA a regularização fundiária da área que tradicionalmente ocupa em 22 de março de 2004. Contudo, o processo administrativo perdurou por mais de uma década sem qualquer solução administrativa.

O principal entrave que levou à mora administrativa é o fato de que grande parte da área pretendida pela comunidade está encravada no Parque Nacional do Cabo Orange, criado pelo Decreto nº. 84.913 de 1980. Trata-se de Unidade de Conservação de proteção integral dotada de enorme biodiversidade, localizada na região norte do Estado do Amapá, com território distribuído entre os municípios de Oiapoque e Calçoene. Temos que consignar que o Estado do Amapá tem aproximadamente 55%1 de seu território protegido por parques, reservas e terras indígenas, de sorte que é frequente que haja sobreposição entre espaços ambientais e territórios indígena, quilombola ou de outras comunidades tradicionais.

Diante de tal impasse, a questão foi levada à Câmara de Conciliação e Arbitragem da AGU (CCAF), onde INCRA e ICMBIO discutiram, por aproximadamente 4 anos, a solução para o impasse. Ao final, chegaram à proposta de desafetação de uma área do Parque Nacional para compor o território quilombola. A proposta de desafetação corresponde a uma área de 4.900 hectares do Parque, de um espaço total de sobreposição de 21.970 ha.

Dito de outra forma: a proposta aceita pelos entes autárquicos representa uma supressão de 17.070 hectares da área reivindicada pela Comunidade Cunani. Ocorre que as tratativas em torno da questão ocorreram à revelia da participação da Comunidade Cunani, principal interessada e afetada com a solução apontada pelas autarquias federais.

Existe, portanto, verdadeira sobreposição entre a área pretendida pela Comunidade Quilombola e o Parque Nacional do Cabo Orange, de sorte que devemos buscar uma solução que, diante de uma ponderação entre os valores em colisão, tutele ao máximo possível a preservação do meio ambiente e os direitos identitários, culturais e territoriais do povo Cunani.

A controvérsia foi levada ao Poder Judiciário por meio de Ação Civil Pública2 ajuizada pelo Ministério Público Federal em face do União, INCRA e ICMBIO, com os seguintes pedidos, em resumo: a) que fosse garantida a participação da Comunidade do Cunani nos procedimentos de resolução do conflito de sobreposição entre o território quilombola e o Parque Nacional do Cabo Orange; b) que os réus definissem solução para o conflito de sobreposição no prazo de três meses, abstendo-se de adotar qualquer medida ou solução que importe em diminuição do território identificado da Comunidade do Cunani ou em sua remoção/realocação; c) que o INCRA concluísse o processo de regularização fundiária da Comunidade Remanescente de Quilombo do Cunani no prazo máximo de nove meses imediatamente posteriores à solução do conflito de sobreposição; d) danos morais coletivos.

Interessante notar que o MPF não apresentou uma resposta apriorística ao caso, mas traçou balizas para que os réus, com a participação da comunidade interessada, chegassem a uma resolução adequada da questão.

A teoria da dupla afetação é uma  possível solução a ser adotada quando há sobreposição entre determinado espaço ambientalmente protegido e o território de determinada comunidade tradicional. Referida tese já foi reconhecida pelo STF e vem sendo aplicada como forma de trazer uma proteção dúplice a espaços sobrepostos.

O presente trabalho busca lançar luzes ao impasse e levantar as possíveis soluções ao caso, sob uma perspectiva dos tratados internacionais de direitos humanos, da Constituição Federal e da legislação ambiental. O ponto de partida é sabermos que as comunidades tradicionais, em regra e por essência, têm uma relação de simbiose e respeito com o meio ambiente natural.

Ocorre que há espaços ambientais que não permitem a presença humana perene, como o Parque Nacional, espécie de unidade de conservação de proteção integral. Há povos que habitam em tais espaços e funcionam como fatores de efetiva proteção ambiental. Contudo, o art. 42 da lei 9985/00 determina a remoção de tais comunidades da unidade de conservação. Referido dispositivo merece uma releitura à luz do crivo da Constituição Federal e da Convenção 169 da OIT.


2. O QUE É A TEORIA DA DUPLA AFETAÇÃO?

De início, consignamos que preferimos a expressão “dupla proteção”, pois retrata de forma mais clara o que significa o instituto. A teoria da dupla afetação parte do pressuposto de que é possível que haja compatibilidade entre a preservação de determinado espaço ambientalmente protegido e a coexistência de comunidades tradicionais. Ou seja, a presença de comunidades tradicionais em determinado espaço ambientalmente relevante vem trazer uma segunda proteção à natureza, além da proteção legal que tais espaços já possuem pelas normas ambientais de regência.

Temos que partir do pressuposto - que deve ser efetivamente aferido no caso em concreto – de que os índios, quilombolas, ribeirinhos e demais comunidades tradicionais têm, por essência, uma relação de proteção com meio ambiente e de uso discriminado e regrados dos recursos bióticos e abióticos. Outrossim, não podemos pensar o meio ambiente como um espaço sacro e intocável, ainda que um território guarde espécimes relevantes a determinado ecossistema. O mais importante é sabermos se a população humana que reside na área tem a consciência ambiental necessária para preservar e proteger a natureza.

Na homologação da demarcação administrativa da terra indígena Raposa Serra do Sol, em Roraima, o Poder Público determinou que o Parque Nacional Monte Roraima ficasse submetido ao regime jurídico da dupla afetação, de modo a preservar o meio ambiente e os direito constitucionais e culturais da comunidade indígena Ingarikó que ali vive.

No mesmo sentido, o Supremo Tribunal Federal3 decidiu que:

“Há perfeita compatibilidade entre meio ambiente e terras indígenas, ainda que estas envolvam áreas de conservação e preservação ambiental. Essa compatibilidade é que autoriza a dupla afetação, sob a administração do competente órgão de defesa ambiental”. O STF, portanto, acolheu a tese da dupla afetação.

Contudo, a decisão merece críticas por ter estabelecido a gestão unilateral do espaço por parte do órgão de defesa ambiental. Ora, não podemos esquecer que o território é o espaço onde as comunidades tradicionais exercem seus direitos identitários, culturais e religiosos. Como colocar a gestão do local nas mãos exclusivas do órgão ambiental? O território deve ser objeto de uma gestão compartilhada entre a comunidade e as entidades gestoras do espaço ambientalmente relevante, garantindo a representatividade adequada dos povos tradicionais nas instâncias de discussão e deliberação. É a forma mais democrática de se gerir um espaço em que há vários valores em jogo.

Caso contrário, sob uma análise pragmática, corremos o risco de o órgão ambiental, em última instância, acabar tendo o poder de ditar como e onde as comunidades vão viver e se portar. O risco de conflitos é claro e real. Podemos pensar em um exemplo em que o ICMBIO, na qualidade de gestor de determinada Unidade de Conservação, decide que não pode haver acesso humano a uma área que contenha atributos ambientais relevantes. Contudo, a comunidade que ali reside utiliza exatamente aquele espaço para realizar suas manifestações culturais e religiosas. O exemplo não é meramente retórico, mas potencial e provável. Assim, é necessário que o plano de manejo seja elaborado com a efetiva participação dos povos que ocupam tradicionalmente o espaço. Na democracia deliberativa, tão importante quanto a decisão tomada é a garantia de presença e influência das comunidades nas tratativas e discussões que a antecede.

Nesses termos, o art. 6o da Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho garante o direito à consulta prévia, livre e informada antes da tomada de qualquer decisão estatal que possa ter impacto na vida de determinado povo tradicional.

Analisaremos melhor referida norma internacional no tópico adequado do presente trabalho, mas, por ora, temos que deixar claro que, por força da Convenção 169 da OIT, as comunidades tradicionais devem ser consultadas e participar do processo de tomada de decisões que podem influenciar sua forma de viver, sendo impositiva a gestão compartilhada nos espaços de dupla afetação. Consignamos mais uma vez que as tratativas perante a Câmara de Conciliação e Arbitragem da AGU (CCAF) ocorreram à revelia da Comunidade Cunani, em clara afronta à Convenção 169 da OIT. As autarquias envolvidas na negociação produziram uma “proposta pronta”, que seria ulteriormente entregue à comunidade quilombola.

Além disso, a Convenção 169 impõe que a consulta seja feita por meio de procedimentos adequados, levando em consideração, portanto, as peculiaridades culturais e linguísticas do seu destinatário. Acerca do tema, transcrevemos o alerta de Pontes e Oliveira4:

“Por essa razão, é necessária a realização da etapa pré-constultiva, na qual a comunidade consultada definirá a metodologia do processo, em especial a duração, data, local, língua, representantes, forma de deliberação, etc. Os parâmetros definidos devem ser respeitados necessariamente ao longo da consulta”.

No caso, não existiu qualquer etapa pré-consultiva, tampouco foi resguardado o direito de participação da Comunidade no processo que tramitou perante a CCFA.


3. ESPAÇOS TERRITORIALMENTE PROTEGIDOS E A TEORIA DA DUPLA AFETAÇÃO

O termo “espaços territorialmente protegidos” está previsto na Constituição Federal, em seu art. 225, parágrafo 3o, inciso III. Referida norma constitucional criou a obrigação ao Poder Público, em todas as esferas, de criar espaços territorialmente protegidos sempre que verificar a existência de territórios ambientalmente relevantes, dando uma proteção especial para esses locais.

De toda sorte, espaço territorial especialmente protegido é gênero cujas espécies mais conhecidas são as Unidades de Conservação, as Áreas de Preservação Permanente e Reserva Legal. Contudo, temos que ter em mente que qualquer território que tem como traço diferenciador a existência de atributos ambientais relevantes, assim previsto por lei ou ato normativo editado pela autoridade competente, é espécie do gênero espaços territoriais especialmente protegidos.

Pela maior pertinência com a análise do caso da Comunidade Cunani e o Parque Nacional do Cabo Orange, vamos tratar especificamente das Unidades de Conservação.

O objetivo das Unidades de Conservação é conservar - como o próprio nome já sugere - sistemas ecológicos, bancos genéticos e a qualidade ambiental. Para ser uma Unidade de Conservação, é necessário um ato do Poder Público qualificando esse espaço como tal. Por mais belo e ainda que tenha características ambientais relevantes, se não for assim instituído pelo Poder Público, não será uma Unidade de Conservação.

Nesse contexto, a Lei n. 9985/00 criou o Sistema Nacional de Unidade de Conservação (SNUC), estruturando o sistema a partir de um conjunto de entidades, órgãos, estipulando princípios e regras que devem nortear a criação, alteração, supressão e gestão destes espaços.

As Unidades de Conservação têm um território delimitado, em que haverá um regime especial de administração pelo órgão ambiental competente. No âmbito federal, a gestão fica a cargo do ICMBIO. Consignamos aqui, mais uma vez, a necessidade de uma gestão compartilhada com as comunidades tradicionais quando for adotada a teoria da dupla afetação.

A Lei n. 9985/00 prevê duas categorias de Unidades de Conservação: Unidades de Conservação de Uso Sustentável e de Proteção Integral.

As Unidades de Conservação de Uso Sustentável se destinam a compatibilizar conservação do meio ambiente com uso sustentável de parte dos seus recursos, podendo conviver com o fluxo econômico e com a exploração de parte das suas áreas. É permitido, portanto, o seu uso direto.

A Reserva Extrativista e a Reserva de Desenvolvimento Sustentável são categorias de Unidades de Conservação de Uso Sustentável criadas em áreas utilizadas por comunidades tradicionais. Na Floresta Nacional, por sua vez, é permitida a permanência das comunidades tradicionais, mas não é criada para proteger especificamente tais populações, cuja presença é tolerada.

Em regra geral, a criação de uma Unidade de Conservação deverá ser precedida de estudos técnicos e de consulta pública que permitam identificar a localização, dimensão, os limites geográficos e a categoria mais adequada a ser criada em determinado local. Quanto á consulta pública, apesar de não vinculante, em regra não poderá ser dispensada, sob pena de invalidade do ato de criação conforme já decidiu o STF5.

Dessa sorte, quando o Poder Público for instituir uma Unidade de Conservação de Uso Sustentável em espaços ambientais em que residem comunidades tradicionais, deve dar preferência a essas três espécies, haja vista que já há um arcabouço normativo previsto na lei do SNUC regulamentando as questões em torno da permanência dos povos tradicionais.

O art. 23 da lei 9985/00 determina que a posse e o uso das áreas ocupadas por populações tradicionais nas Reservas Extrativistas e Reservas de Desenvolvimento Sustentável serão regulados por contrato, pelo qual os povos que habitam no espaço geográfico das unidades se obrigam a participar da preservação, recuperação e manutenção da unidade de conservação. Além disso, o art. 23 traz balizas mínimas que devem ser observadas no aludido contrato, como a proibição do uso de espécies localmente ameaçadas de extinção ou de práticas que danifiquem os seus habitats, bem como a proibição de práticas ou atividades que impeçam a regeneração natural dos ecossistemas.

De outro lado, a lei do SNUC prevê as Unidades de Conservação de Proteção Integral. São espécies mais restritivas, estando vocacionadas à preservação de determinado espaço ambientalmente relevante, de sorte que só permite o uso indireto dos bens naturais. E o que seria esse uso indireto? É aquele que não envolve consumo, coleta, dano e destruição dos recursos bióticos e abióticos localizados no espaço territorial delimitado. Um exemplo de uso indireto é a utilização econômica através da cobrança de valores para visitação a Parques, havendo pouca interação do homem com a natureza.

O Parque Nacional é categoria de unidade de conservação de proteção integral que deve ser instalado dentro de espaço público. Sua principal marca característica é a permissão do turismo ecológico e pesquisa científica em locais com beleza cênica. As áreas particulares incluídas em seus limites serão desapropriadas. Inferimos, portanto, que não é possível a presença humana perene no espaço do Parque.

É nesse contexto em que se encontra o Parque Nacional do Cabo Orange. O que fazer, portanto, com a comunidade remanescente do quilombo do Cunani, cujo território se econtra encravado nos limites da Unidade de Conservação?

A resposta legal encontra-se no art. 42 da lei do SNUC, que determina a remoção das populações tradicionais residentes em unidades de conservação nas quais sua permanência não seja permitida.


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Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

LUCENA, Renata Maria Rocha de Vasconcelos. Teoria da dupla afetação à luz do caso comunidade Cunani e Parque Nacional do Cabo Orange. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 23, n. 5568, 29 set. 2018. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/69218>. Acesso em: 23 abr. 2019.

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