CONSIDERAÇÕES INICIAIS
Discorri em oportunidade anterior (CACEMIRO; ABREU, 2017) a respeito das graves implicações da tragédia de Mariana (MG) sob a ótica de institutos bem estabelecidos pelo arcabouço jurídico ambiental vigente em solo pátrio. A primeira análise permitiu formular múltiplas considerações, tecendo comentário ao, até então, pior acidente da mineração brasileira: o desastre causado no final de 2015 pelo rompimento da barragem de Fundão (administrada pela Samarco, empresa controlada pela Vale S.A.).
Como apontado na ocasião, o episódio afetou a vida de milhares de pessoas tanto em território mineiro quanto capixaba, deixando como legado tamanho impacto ao rio Doce que este, calculam especialistas, pode levar décadas para se recuperar.
Com o desastre desta sexta-feira, 25 de janeiro de 2019, causado pelo rompimento de uma das três barragens da Vale S.A. em Brumadinho (MG), tem-se, infelizmente, forçosa oportunidade de revisão ao tema.
Partindo, portanto, do novo cenário, pretende-se no presente artigo discorrer sobre a nova tragédia para discutir sua adequação ao estabelecido pela Lei n.º 9.605/1998 (Lei de Crimes Ambientais), bem como a normatização emanada da resolução n° 237/97, do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama).
Tenciona-se ainda, embasado em pesquisas bibliográfica e jurisprudencial, apresentar ao leitor pouco afeito à temática tópicos essenciais como a distribuição de atribuições e competências pelo Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA); espaços territoriais especialmente protegidos (APP); reserva florestal legal; o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC); e, também, Unidades de Conservação de Proteção Integral e Unidades de Conservação de Uso Sustentável.
Assim sendo, explicitado o propósito deste ensaio, tal como delimitado o alcance da nova tarefa, passemos ao desafio de discorrer de forma sucinta a respeito de assunto inegavelmente controverso.
1. BREVE HISTÓRICO DO DESASTRE
Para todos os efeitos, o acidente no município de Brumadinho (MG) já está inscrito na história brasileira como uma das piores tragédias humanas e ambientais da presente década e, possivelmente, o segundo mais grave do segmento de extração de minério. O rompimento da barragem na Mina Feijão, como noticiado até o início da noite de ontem, provocou o vazamento de 12 milhões de metros cúbicos de lama de rejeitos. Ocasionou também a morte de número ainda não preciso de funcionários da empresa, bem como entre os moradores da comunidade Vila Ferteco.
Como consequência, torna-se oportuno salientar que, afora eventuais divergências processuais na discussão a respeito da competência das ações, como ilustrado pelo entendimento jurisprudencial reproduzido abaixo, por ocasião da tragédia de Mariana (MG), permanece incólume o reconhecimento da necessidade de responsabilização da mineradora diante de danos de tal magnitude impostos ao meio ambiente. Senão, vejamos:
PROCESSUAL CIVIL. CONFLITO POSITIVO DE COMPETÊNCIA. AÇÕES CIVIS PÚBLICAS AFORADAS NO JUÍZO ESTADUAL E NA JUSTIÇA FEDERAL DE GOVERNADOR VALADARES/MG. ROMPIMENTO DA BARRAGEM DE FUNDÃO EM MARIANA/MG. FORNECIMENTO DE ÁGUA POTÁVEL. DANOS SOCIOAMBIENTAIS. RIO DOCE. BEM PÚBLICO PERTENCENTE À UNIÃO. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. FORO COMPETENTE. SITUAÇÃO DE MULTICONFLITUOSIDADE. IMPACTOS REGIONAIS E NACIONAL. CONEXÃO ENTRE AS AÇÕES CIVIS PÚBLICAS OBJETO DO CONFLITO E OUTRAS QUE TRAMITAM NA 12ª VARA FEDERAL DE BELO HORIZONTE/MG. PREVENÇÃO. APLICAÇÃO DA REGRA ESTABELECIDA NA LEI DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA.
(STJ - CC: 144922 MG 2015/0327858-8, Relator: Ministra DIVA MALERBI (DESEMBARGADORA CONVOCADA TRF 3ª REGIÃO), Data de Julgamento: 22/06/2016, S1 - PRIMEIRA SEÇÃO, Data de Publicação: DJe 09/08/2016)
Necessário reafirmar ainda que tamanha calamidade parece se amoldar com rara perfeição ao exposto pelo jurista Romeu Faria Thomé da Silva (2015), quando este afirma que é “inconcebível a dissociação entre a preservação do meio ambiente, o crescimento econômico e a equidade social” (SILVA, 2015, p. 32). Mantendo-se este pensamento em mente, analisaremos agora algumas das instituições responsáveis por regular e fiscalizar atividades com possível impacto ao meio ambiente e, por lógico, à vida humana.
2. SISTEMA NACIONAL DE MEIO AMBIENTE
Preleciona a pesquisadora Suely Mara Vaz Guimarães de Araújo (2005, p.03) emanar do texto constitucional comando que estabelece a proteção do meio ambiente, o combate à poluição em qualquer de suas formas e a preservação das florestas, a fauna e a flora como competências comuns da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Esta assertiva, segundo lembra oportunamente a autora, encontra-se prevista no art. 23, VI e VII, da Carta Política brasileira, que estabelece, dentre outros, que o exercício destas “deve pautar-se pela cooperação intergovernamental”. Para entender melhor o exposto observe a literalidade do dispositivo:
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;
VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;
Inequívoco, portanto, que todos os entes federativos, bem como (direta e algumas vezes indiretamente) a própria sociedade, têm manifesta responsabilidade não somente na atuação do Estado brasileiro na área ambiental, mas também, por força do expresso no art. 225, da Constituição Federal, “o dever de defender e proteger o meio ambiente ecologicamente equilibrado, para as presentes e futuras gerações”.
Destarte, torna-se necessário informar que se encontram normatizados pela Lei nº. 6.938/1981 (Política Nacional do Meio Ambiente) os parâmetros para execução das ações do Governo em meio ambiente. Também instituiu referida norma o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), objeto do presente capítulo.
Regulamentado pelo Decreto nº 99.274/1990, trata-se este da estrutura adotada para a gestão ambiental no Brasil. De sua composição fazem parte “os órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios responsáveis pela proteção, melhoria e recuperação da qualidade ambiental no Brasil” (MMA, 2016). Para compreender melhor tal estrutura observe a ilustração abaixo:
Fonte: MMA, 2016.
A imagem permite breve apontamento ao fato de que compete ao Departamento de Coordenação do SISNAMA, no Ministério do Meio Ambiente, a atribuição de “promover a articulação e a integração intra e intergovernamental de ações direcionadas à implementação de políticas públicas de meio ambiente, e incentivar a descentralização da gestão ambiental e a repartição de competências entre as três esferas de Governo” (MMA, 2016).
Válido destacar ainda pertinente observação de Araújo (2005, p. 04) ao fato de que existe corrente que defenda que os dispositivos da Lei nº. 6.938/1981 referentes ao SISNAMA foram recepcionados por nossa Carta Magna. Para estes, os citados receberam “status de lei complementar, combinando o parágrafo único do art. 23 com os incisos VI e VII” do mesmo artigo.
A autora cita como exemplo entendimento consubstanciado nas ADINs n.os 2.422-1 e 2.451-5, impetradas respectivamente pela Confederação Nacional da Indústria e pela Confederação Nacional do Transporte, para contestação da Lei nº. 10.165/2000, responsável por instituir a Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental.
3. LICENCIAMENTO AMBIENTAL. RESOLUÇÃO CONAMA 237
Está expresso no texto do artigo primeiro, da resolução n° 237, do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), a definição que melhor explica o conceito de licenciamento ambiental; tema, diga-se invocado em inúmeras reportagens nas horas que sucederam o desastre de Brumadinho. Segundo este, trata-se o referido de:
[...] procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso (CONAMA, 1997).
Claro que tal entendimento carece da necessária observância ao disposto no art. 2º, I, da Lei Complementar nº 140, de dezembro de 2011. De forma complementária à regra estipulada pelo CONAMA declara o mesmo ser o licenciamento ambiental “procedimento administrativo destinado a licenciar atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental”.
Doutrinariamente, no entanto, pode-se dizer que o licenciamento ambiental é instrumento de caráter preventivo de tutela do meio ambiente dividido em três partes, como bem explica o mestre Celso Antônio Pacheco Fiorillo (2013): a) licença prévia (LP); b) licença de instalação (LI); e c) licença de funcionamento (LF). Assevera com maestria o autor:
Observaremos também que durante essas fases podemos encontrar a elaboração do estudo prévio de impacto ambiental e o seu respectivo relatório (EIA/RIMA), bem como a realização de audiência pública, em que se permite a efetiva participação da sociedade civil (FIORILLO, 2013).
Como bem ensina Fiorillo trata-se de encadeamento de atos administrativos, sendo regido, dentre outros, pelos princípios da moralidade ambiental, legalidade ambiental, publicidade, finalidade ambiental, princípio da supremacia do interesse difuso sobre o privado e o princípio da indisponibilidade do interesse público.
Também importa lembrar que no caso do licenciamento ambiental o estudo prévio de impacto ambiental e seu respectivo relatório (EIA/RIMA) nem sempre é obrigatório, considerado o fato de que o art. 225, § 1º, IV, da Constituição, “condiciona a existência desse instrumento às obras e atividades potencialmente causadoras de significativa degradação ambiental” (FIORILLO, 2013) – exceção que, como se pode imaginar, não contempla a atividade desempenhada pela Vale S.A. no município de Brumadinho.
4. ESPAÇOS TERRITORIAIS ESPECIALMENTE PROTEGIDOS
Torna-se forçoso, por necessidade do título que nomeia o presente capítulo, convidar o leitor a revisitar rapidamente um dispositivo constitucional já citado em oportunidade anterior. Refiro-me ao art. 225, da Constituição Federal, que, em seu parágrafo primeiro, estabelece comando vital para compreender como a criação de espaços especialmente protegidos tem tamanha relevância na preservação e conservação de ecossistemas naturais (SILVA, 2015, p. 210). Considere fragmento do texto constitucional:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
§ 1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;
Neste sentido importante ressaltar existirem diversos espaços ambientalmente protegidos por dispositivos jurídicos nacionais, com destaque em especial para as Áreas de Preservação Permanente (APP), instituídas a partir dos arts. 3º e 4º, do Código Florestal; as Áreas de Reserva Florestal Legal, normatizadas com base no art. 3°, III, do mesmo diploma; e o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (instituído pela Lei 9.985/2000).
Faz-se esta rápida menção a tais instrumentos normativos em virtude do objeto do presente ensaio, a confrontação das normas ambientais com tragédias semelhantes às ocorridas em Mariana e Brumadinho (MG). É preciso admitir que, embora exista verdadeiro arcabouço legal, parece razoável afirmar que nem sempre a norma posta se sobressai a interesses mais imediatos. Senão, vejamos.
Como bem apontam Coutinho, Avzaradel e Farias (2015) aparentemente “nem mesmo as maiores tragédias ambientais sensibilizam as práticas e políticas dos poderes executivo e legislativo no Brasil”. Para ilustrar tal posicionamento os autores invocam a tragédia da região serrana do Rio de Janeiro, que, segundo argumentam, teve como uma de suas causas a ocupação irregular de áreas de preservação permanente (espaços territoriais especialmente protegidos) – o quê, como citam, não foi o suficiente para impedir a aprovação, às vésperas da Rio+20, de novo código (Lei nº. 12.651/2012) que fragilizou de forma considerável a proteção dessas áreas, igualmente importantes para a segurança das populações e para a garantia do ciclo natural da água.
Lembra também o trio de nobres pesquisadores que mesmo após a tragédia de Mariana permaneciam em tramitação, tanto na esfera federal quanto na estadual mineira, projetos de leis com potencial de autorizar legalmente novos desastres - a exemplo do PL nº 654/15, pronto para deliberação do plenário do Senado Federal, que dispõe sobre o procedimento de licenciamento ambiental especial para empreendimentos de infraestrutura considerados estratégicos e de interesse nacional (o que na prática pode fragilizar ainda mais o instituto do licenciamento ambiental), bem como o PL nº 2.946/15, da Assembleia Legislativa de Minas Gerais (agora já convertido na Lei 21.972, de 2016), que teve como objetivo abreviar e agilizar o licenciamento ambiental, encurtando os prazos para a concessão de licenças.
Desnecessário, portanto, tecer maiores comentários sobre ambos.
5. CRIMES AMBIENTAIS
Repousa sobre a Lei nº. 9.605/98 (Lei de Crimes Ambientais), a tarefa de dispor sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente. Cabe, lógico, cogente apontamento ao fato de que, como lembra corretamente o professor Marcelo Abelha Rodrigues (2016), “tanto a tutela penal quanto a tutela administrativa não foram tratadas de forma satisfatória pela Política Nacional do Meio Ambiente”. Defende o autor:
Era necessária uma legislação destinada a cuidar mais de perto, de forma mais detalhada, da tutela penal e administrativa do meio ambiente, para assim completar o sistema básico do direito ambiental brasileiro. Veio, então, a lume a Lei n. 9.605, de fevereiro de 1998, para cuidar exatamente desses dois aspectos. Muito embora seja apelidada de “Lei de Crimes Ambientais”, não é uma lei penal apenas. Antes, é também uma lei que cuida pormenorizadamente da tutela administrativa do meio ambiente, fixando infrações e sanções administrativas, além de regras atinentes ao processo administrativo ambiental. (RODRIGUES, 2016)
Sob esta ótica, pode-se argumentar que a Lei de Crimes Ambientais compõe o que deve ser descrito como arcabouço jurídico essencial à proteção do meio ambiente, considerada em conjunto com outras normas, como a Lei nº 6.938/1981 (Política Nacional do Meio Ambiente) e a Lei nº. 7.347/1985 (Lei da Ação Civil Pública).
Esta (Lei nº. 9.605/98), por sinal, como aduz Fiorillo (2013), “veio punir penalmente os infratores responsáveis, entre outros delitos, pelo crime de poluição, bem como pelos crimes contra o ordenamento urbano e o patrimônio cultural”. Aliás, faz o magistral jurista, importante apreciação ao tema. Argumenta este que:
Ao estabelecer os crimes contra o ordenamento urbano, limitou-se, em relação à forma, a liberdade de expressão, com o propósito de tutelar a estética urbana e, por decorrência, salvaguardar a sadia qualidade de vida. Tipificaram-se como crime condutas como as de alterar o aspecto ou estrutura de edificação (art. 63); promover construção em solo não edificável, ou no seu entorno, assim considerado em razão de seu valor paisagístico, ecológico, artístico, turístico, histórico, cultural... (art. 64); bem como pichar, grafitar ou por outro meio conspurcar edificação ou monumento urbano (art. 65).
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Para além de outros pontos pertinentes ao tema, compete-nos, a propósito do objeto central deste ensaio, retomar a discussão inicial, mais uma vez em necessário e derradeiro comentário. Pode-se dizer que o ponto fulcral do presente foi sua disposição de alinhar o trágico acidente registrado na barragem de Brumadinho (MG) com alguns dos dispositivos que normatizam a tutela ambiental em solo pátrio.
Neste sentido, resta como breve observação crítica a constatação aludida em outro momento, quando expliquei que a normatização não representa “per si” solução definitiva para evitar acontecimentos trágicos como o citado.
Este posicionamento baseia-se, entre outras observações, na hipótese de possível descumprimento, por parte da Vale S.A., dos preceitos de segurança estabelecidos para garantir a preservação do meio ambiente e da vida humana.
Como argumentaram corretamente Diaz, Santos Júnior e Mendes (2017) ao referirem-se à tragédia anterior, de Mariana (MG), “tal cenário denuncia uma realidade de negligência ou de omissão de responsabilidade”.
Ao contrário destes, no entanto, acredito que não somente da empresa poluidora, mas também do próprio Estado e mesmo da sociedade brasileira que, ao deixar de exigir maior fiscalização das barragens, peca, no mínimo, por omissão.
REFERÊNCIAS
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