1. INTRODUÇÃO
Duas são as causas desses fenômenos pluviométricos, em causas naturais e as causas antrópicas (intensificadas pelo homem). No primeiro caso sobre os cursos d’água, provocando enchentes, alagamentos e inundações e, em razão das às enxurradas, pelas cheias perenes dos rios. A segunda, pela interferência do homem pelo desrespeito a natureza que, em algumas situações, estão relacionadas com rompimentos de barragens e diques, ocasionando as invasões dos espaços urbanos, o mau descarte do lixo, à carência de gestão no pertinente a educação sanitária e ao saneamento básico, além da má administração dos recursos financeiros, com emprego e uso de material de péssima qualidade nos serviços públicos.
Quanto aos efeitos das enchentes e inundações, no geral, são tidas como tragédias, com inúmeras mortes como as noticiadas pela mídia, além dos danos causados em veículos, destruição do solo, quedas de árvores e do espaço urbano, em detrimento da população da região afetada, diante dos prejuízos material e moral sofridos.
2. SANEAMENTO BÁSICO
Conceitua-se o Saneamento Básico como um conjunto de medidas que devem ser aplicadas com o esteio de preservação ou modificações das condições do meio ambiente, com o objetivo da prevenção de doenças e a promoção à saúde pública, beneficiarem a qualidade de vida da população e a sua produtividade, além de promover a atividade econômica. Em suma, o saneamento é o acesso à água potável, a coleta e ao tratamento dos esgotos.
A importância da aplicabilidade do saneamento básico é tida como um dos fatores essenciais para todos os países desenvolvidos. Portanto, os serviços de água tratada, coleta e tratamento de esgotos trazem em consequências a melhoria da qualidade de vida da população, principalmente para a saúde da criança reduzindo sua mortalidade, melhorias na educação, na ampliação do turismo, na valorização dos imóveis, na renda do trabalhador, na despoluição ecológica dos rios e lagoas e na preservação dos recursos hídricos, além de outros.
Ademais, o Saneamento Básico está, em outras palavras, relacionado ao abastecimento de água potável, o manejo de água pluvial, a coleta e tratamento de esgoto, a limpeza urbana, o manejo de resíduos sólidos e o controle de pragas e qualquer outro tipo de agente patogênico, sempre com o objetivo direcionado a saúde da população e a proporcionar uma situação higiênica salutar para as comunidades.
No pertinente a prestação de serviços, estes podem ser executados por empresas públicas ou, em regime de concessão, através de empresas privadas, devendo esses serviços ser considerados como essenciais, diante da sua imperiosa necessidade em prol da população, além de sua grande importância para a saúde e para o meio ambiente.
Dentre os serviços relativos ao saneamento básico, no geral, estão: o tratamento da água, a canalização e o tratamento de esgotos, a limpeza pública das ruas e avenidas, a coleta e o tratamento de resíduos orgânicos em aterros sanitários devidamente regularizados e de materiais, mediante reciclagens. Com a incrementação dessas medidas de saneamento básico, certamente a garantia de melhores condições de saúde para a população estará preservada, com a prevenção da contaminação e proliferação de doenças, inclusive o meio ambiente também estará preservado.
A carência de saneamento básico, como vem acontecendo em quase todo o território nacional, principalmente nas periferias das grandes capitais, aliada a fatores socioeconômicos e culturais, é fator predominante para o aparecimento de infecções parasitárias, acometidas principalmente as crianças, por ter maior susceptibilidade às doenças infectocontagiosas. Ademais, em razão dessa falta de saneamento básico estão surgindo às doenças viróticas e bacterianas, além de parasitoses em grande escala, com tendência a proliferação de forma endêmica, como no caso atual do sarampo, que até pouco tempo estava erradicado. Atualmente no Brasil figuram, dentre os principais problemas, a saúde pública e o meio ambiente.
Como já alhures mencionado, de que o saneamento básico é uma atividade econômica monopolista que se estende em todos os países do mundo, uma vez que o seu monopólio faz parte de um poder típico de Estado, porém pode delegar as empresas públicas ou privadas o direito de explorar esses serviços, através das concessões de serviços públicos, delegando, em geral, apenas a uma empresa pública ou privada para a realização e exploração econômica tais serviços.
Por outro lado, o serviço de saneamento básico, caracteriza-se pelo grande investimento em obras e melhoramentos sempre constantes, cujos investimentos são produzidos mediante receitas e lucros de longa maturação, razão pela qual, a concessão dos serviços de saneamentos delegada a uma empresa privada, deve, obrigatoriamente, passar por constantes fiscalizações por entes do Estado, diante da certeza de que a empresa privada visa sempre os grandes lucros, inviabilizando o necessário e bem feito serviços na maioria dos casos, como os avistáveis nas comunidades mais pobres.
No que pertine ao direito da população de ser assistida pelo saneamento básico, este é assegurado pela nossa Carta Fundamental de1988, no Capítulo II – Dos Direitos Sociais, em seu artigo 6º, in verbis:
“Art. 6º. São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, assistência aos desamparados, na forma desta Constituição”. (EC nº 26/2000 e EC nº 64/2010).
Porém, diante da lacuna deixada pela Magna Carta, no que concernem às questões do saneamento básico, somente no ano de 2007 foi sancionada a Lei nº 11.445/2007, que trata do questionado tema. E, nesse patamar o seu artigo 2º é evidenciada o elo entre o Direito Fundamental com o Saneamento Básico.
A norma infraconstitucional disciplinadora do saneamento básico – Lei nº 11.445/2007 - estabelece diretrizes nacionais para esse instituto, trazendo em seu artigo 3º, inciso I, alíneas “a” usque “d”, a definição do que seja o saneamento básico, com ênfase a leitura da alínea “d”, do mesmo diploma legal, infra:
“Art. 3º. Para os efeitos desta Lei, considera-se”:
“I - saneamento básico: conjunto de serviços, infraestrutura e instalações operacionais de”:
“(...)”.
“d) drenagem e manejo das águas pluviais, limpeza e fiscalização preventiva das respectivas redes urbanas: conjunto de atividades, infraestruturas e instalações operacionais de drenagem urbana de águas pluviais, de transporte, detenção ou retenção para amortecimento de vazões de cheias, tratamento e disposição final das águas pluviais drenadas nas áreas urbanas”. (Redação dada pela Lei nº 13.308/2016).
No pertinente à competência dos entes federativos para atuarem nesse mister, controvérsias foram instaladas originalmente, para excluir os municípios, em face de lacuna constitucional, avistáveis nos artigos 20, incisos III e VI, e 26, inciso I. Contudo, com base do poder-dever de proteger o Meio Ambiente e o controle da poluição, estabelecido no artigo 23, incisos VI e IX, do mesmo Diploma Maior, não pode haver exclusão da atuação dos municípios, haja vista que a precitada previsão legal estabelece a competência comum para proteger programas de melhorias na área do saneamento básico.
Tem-se por assente, nesta área de atuação comum, que regras exclusivas foram criadas em torno da competência atributiva de cada ente federativo. No caso do município, o próprio texto constitucional faz referência à prestação de serviço de saneamento, nos termos do artigo 30, inciso V, abaixo:
“Art. 30. Compete aos Municípios”: (EC n. 53/2006).
“(...)”.
“V – organizar e prestar, diretamente ou sob o regime de concessão ou permissão os serviços públicos de interesse local, incluindo o de transporte coletivo que tem caráter essencial”.
Destarte, razões retro-transcritas apontam que todos os entes federativos (federal, estadual e municipal) têm a competência constitucional para a promoção da limpeza, desassoreamento e conservação dos rios, lagos localizado dentro das fronteiras estaduais, não existindo, portanto, impedimento ou exclusão quanto à inserção dos municípios.
No que diz respeito à legislação infraconstitucional, esta prevê a universalização dos serviços de abastecimentos de água e tratamento da rede de esgoto, objetivando garantir a saúde da população brasileira. Ademais, há o estabelecimento de regras básicas para o setor quando a definição das competências do governo federal, dos Estados e das prefeituras para os serviços de saneamento e água, inclusive quanto à regulamentação da participação de empresas privadas no saneamento básico, senão vejamos:
[1] – Governo Federal: Este estabelece as diretrizes gerais, formula e dar apoio aos programas de saneamento em todo território nacional.
[2] - O Estado: Opera e mantém os sistemas de saneamento, estabelecendo as regras tarifárias e de subsídios nos sistemas operados pelo Estado.
[3] – Prefeituras: Compete ao município prestar, diretamente ou através de concessão a empresas privadas, os serviços de saneamento básico, coleta, tratamento e disposição final de esgotos sanitários. Ademais, esses entes municipais são responsáveis, também, pela elaboração dos Planos Municipais de Saneamento Básico (PMSB), que tratam dos estudos financeiros visando à prestação do serviço, definição, tarifas e outros. Ressalte-se que na hipótese da não preparação do precitado plano pelo município, este fica impedido de receber os recursos federais disponíveis e destinados aos projetos de água e esgoto. (Grifei).
Quanto ao abastecimento de água, este é constituído pelas atividades e instalações necessárias ao abastecimento público de água potável, a partir da captação até as ligações prediais e instrumentos de medição, respectivamente.
No que diz respeito ao esgotamento sanitário, este contará com as ações de coleta, transporte, tratamento e disposição final adequada dos esgotos sanitários, a partir das ligações prediais até o seu lançamento final no meio ambiente.
Com referência ao emprego de concessão destinada as empresas privadas, que deverão prestar os serviços de abastecimento de água e tratamento de esgoto, estas estão obrigadas a detalhar suas metas progressivas e graduais de expansão dos serviços, de qualidade, eficiência e do uso racional da água, da energia e dos demais recursos naturais. Vale dizer, ainda, que esses precitados serviços são fiscalizados por agências reguladoras estaduais.
No pertinente à qualidade da prestação dos serviços, o Sistema Nacional de Informações (SINIS), procede com a coleta e a sistematização de todos os dados a esse respeito, permitindo e facilitando o monitoramento e avaliação da eficiência dos serviços de saneamento básico prestados em todo o Brasil.
Ressalte-se, ainda, que a Lei do Saneamento Básico garante subsídios para quem não consegue arcar com a tarifa básica. Ademais, existem regras para o corte dos serviços, na hipótese de inadimplência, salvante, hospitais, asilos, escolas e penitenciária possuem a garantia do fornecimento do serviço.
Embora exista todo esse aparato legislativo e regras administrativas públicas e privadas, objetivado o oferecimento do perfeito trabalho destinado às obras do saneamento básico, ultimamente tem-se observado que, diante da grande densidade pluviométrica acima da normalidade ocorrida em quase todo o território nacional, tem acarretado prejuízos de ordem material incalculáveis aos cidadãos, pelas perdas de casas, veículos, eletrodomésticos e outros, além de ocorrências de danos morais, pelas perdas de vidas ou de lesões permanentes em decorrência das enxurradas previsíveis.
Diante dessas ocorrências fáticas, chega-se a dedução de que o serviço de drenagem e manejo das águas pluviais, de limpezas dos esgotos e de reservatórios de retenção da água da chuva, na prática não existe, simplesmente porque em pequeno espaço temporal as ruas das cidades ficam inundadas. Por outro lado, na hipótese da existência prática de um saneamento básico bem executado, obviamente não haveria enchentes, pois as águas pluviais seriam facilmente sistematicamente captadas pelos esgotos das ruas e pelos reservatórios existentes.
3. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
Quanto à alegação de que as chuvas são imprevisíveis e, destarte, um caso de força maior, via de regra, não é pertinente, uma vez que o artigo 37, § 6º, da Constituição Federal vigente, estabelece que “As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestador de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa”. Por conseguinte, é cabível a todos os cidadãos que se sentirem prejudicados, através de atos omissivos (por omissão) ou comissivos (por ação), praticados pelo Poder Público, no caso, a Administração Pública, busquem o ressarcimento dos danos materiais ou morais, ou ambos.
Esse tipo de responsabilidade exige a fixação do nexo de causalidade (causa e efeito) entre o dano produzido e a atividade funcional desempenhada pelo agente estatal, salvante apenas nas hipóteses previstas em lei, como nos casos da culpa exclusiva da vítima no evento, a força maior ou o caso fortuito.
Trata-se da Responsabilidade Objetiva do Estado, que segue a teoria do risco administrativo, pois, havendo a prática de um dano provocado pela Administração, este deverá se reparado, independentemente de dolo ou culpa da Administração. Ademais, a teoria do risco diante da existência intrínseca de um risco vinculado com a atividade estatal, este deverá ser assumido pelo próprio Estado.
No pertinente ao ônus da prova, aqui há inversão, pois basta à comprovação do dano e do nexo de causalidade deste com a conduta do agente público. Assim sendo, a Administração Pública estará obrigada a provar que a culpa é do particular e nessa hipótese somente assim deverá se livrar da responsabilidade pelas ocorrências de danos, ou com culpa concorrente, quando neste caso, deverá reduzir sua responsabilidade.
Portanto, a excepcionalidade à teoria do risco administrativo mitigado se configura quando a culpa é exclusiva da vítima. Afastada essa hipótese, caberá ao Estado à obrigação de indenizar o dano ocorrido independentemente do seu dolo ou culpa.
No concernente as outras exceções, destacam-se a culpa de terceiro e a força maior, cujos casos deverão vigorar a responsabilidade subjetiva do Estado, restando, para tanto, as suas comprovações.
Cumpre anotar que Força Maior é um acontecimento imprevisível, inevitável e que ocorre independentemente da vontade das partes. Assim, exemplifica-se na hipótese da queda de um raio sobre um carro, portanto, não há que se falar em responsabilidade objetiva do Estado, uma vez que ele não contribuiu de modo algum para a ocorrência do dano e, destarte, não há nexo de causalidade entre o dano e a conduta da Administração.
Por outro lado, existindo de alguma forma um dever de ação do Estado, mas omitiu-se de cumprir, configurar-se-á uma responsabilidade do Estado, mas esta deverá ser subjetiva.
Nesse caso, o ato omissivo deverá ser comprovado, através da imprudência, negligência ou imperícia, a exemplo da suposição de que uma árvore está prestes a cair, em virtude de sua inclinação para o meio da rua e havendo pedidos de providências dirigidos a Prefeitura para que ela seja retirada. Entretanto, na ocorrência de um vendaval (caso de força maior), e essa árvore cair sobre um veículo, estará configurada a responsabilidade da Administração, em face da sua omissão.
Na mesma hipótese, uma enxurrada costumeira que inunda ruas de uma cidade, em face da carência de limpeza de um córrego, através de um órgão da prefeitura, também deverá gerar o dever de indenizar pela prefeitura.
Observa-se a existência de uma exceção dentro de outra exceção. Presente o caso de força maior, a responsabilidade estatal é afastada. Porém, se este evento vinculou-se à omissão da administração para provocar o dano, haverá o dever de indenizar, mas não pela responsabilidade objetiva, e sim a aplicação da teoria da culpa do serviço público, ou seja, da falta desse serviço.
No que concerne aos casos de enchentes, enxurradas, desabamento, alagamento, decorrentes das chuvas, causando dano material e/ou moral, não há que se falar na hipótese de força maior. A opinião doutrinária procura excepcionar a regra da exclusão da responsabilidade estatal, na hipótese do caso de força maior, tão somente quanto a ela aliada, ocorrer um ato omissivo ou comissivo do Poder Público, na consecução do serviço. Trata-se do clássico exemplo das ocorrências atuais em várias cidades brasileiras, relativas às enchentes provocadas pelas chuvas, que poderiam ter sido evitadas, com a necessária limpeza de bueiros e galerias pluviais, melhor conservação de seus canais e comportas, dos reservatórios, da fiscalização e alertas nas áreas de encostas de morros, e outros.
Vale rebuscar a previsão do artigo 30, inciso V, da Magna Carta de 1988, permitido o município legislar sobre assunto do seu interesse, autorizando a Câmara Municipal legislar sobre os mecanismos atinentes as enchentes, enxurradas, alagamentos e outros, tendo em vista que tais problemas se tornaram corriqueiros nos municípios brasileiros.
Releva dizer, também, que o município, diante das precitadas ocorrências fáticas, poderá sofrer inúmeros prejuízos financeiros, na hipótese de condenação e, consequentemente, ao pagamento de indenizações em torno dos danos causados aos cidadãos, em face das enchentes advindas das chuvas, uma vez que a responsabilidade é tida como objetiva, ou seja, a vítima não precisa provar a culpa do Poder Público, apenas a ocorrência fática e os danos dela proveniente.
De efeito, buscar-se-á compilar a tendência jurisprudencial, a respeito dessa responsabilidade, in verbis:
“ENCHENTES. TRANSBORDAMENTO DE CORREGO. INSUFICIÊNCIA DA SEÇÃO DE VAZÃO. OBRAS DE CANALIZAÇÃO NÃO CONCLUÍDAS. DEMORA. INEFICIÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL. INDENIZAÇÃO APURADA EM PERÍCIA. OBRIGATORIEDADE DO RESSARCIMENTO COM BASE NESTA. AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE. DECISÃO REFORMADA. A responsabilidade da municipalidade ré defluiu de sua ineficiência administrativa, demorando na realização das obras necessárias e, assim, permitindo que as inundações se repetissem. Tanto assim é que, concluída a canalização, cessaram os desbordamentos”.
(TJ/SP, Processo nº 153.680-1/89).
Na mesma inteligência:
“INDENIZAÇÃO. MUNICIPALIDADE DE SÃO JOSÉ DO RIO PRETO. RESPONSABILIDADE CIVIL. VEÍCULO ARRASTADO POR ENXURRADA FORMADA POR ÁGUAS DE CHUVA DE GRANDE INTENSIDADE PLUVIOMÉTRICA. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DA ADMINISTRAÇÃO, consubstanciada no fato que tais chuvas sempre foram previsíveis no local, ante a comprovação de que obras contra enchentes estavam sendo realizadas e ainda, ante a comprovação de que a chuva de intensidade pluviométrica maior havia ocorrido no ano anterior, mesma época. Procedência da ação. Sentença reformada. Valor da indenização a ser apurada em liquidação de sentença por arbitramento, tendo em conta que o valor pedido e bem maior que o valor de mercado do veículo envolvido, devendo prevalecer, portanto, este último. Recurso Provido”.
(TJ/SP, Apelação Cível nº 94.906-5 – São José do Rio Preto, 4ª Câmara de Direito Público. Rel. Eduardo Braga, julg. 27/04/2000).
No mesmo sentido:
“AÇÃO INDENIZATÓRIA. DANOS DECORRENTES DE ENCHENTES PROVOCADAS POR CHUVAS E PELO MAU ESTADO DE CONSERVAÇÃO DA LIMPEZA DOS CANAIS E GALERIAS. Ação Procedente. Recurso da Municipalidade Improvido”.
(TJ/SP, Apelação Cível nº 33.513-5. São Paulo, 2ª Câmara de Direito Público, Rel. Paulo Shintate, julg. Em 22/06/1999).
No que concerne aos direitos da coletividade, na ocorrência de danos de amplitude extrema, há o respaldo na Ação Civil Pública, nos termos da Lei nº 4.347/1975, admitindo que as entidades ali elencadas acionem a Justiça, obrigando o Poder Público a tomar providências, praticar ou deixar de praticar atos atinentes às ocorrências de enchentes e inundações.
Releva dizer, que o nosso Brasil continua a conviver com um saneamento básico abaixo de toda a expectativa de melhora, bastando para tanto recorrer aos dados oferecidos pelo IBGE.
