LINHAS INTRODUTÓRIAS
A concessão de aposentadoria especial ao servidor público que exerce atividades prejudiciais à saúde ou à integridade física é tema cujo abandono legislativo é notório no ordenamento jurídico brasileiro. Malgrado o constituinte tenha elevado tal modalidade de inativação ao nível constitucional, não houve regramento normativo capaz de saldar o enorme passivo com pessoas que laboram anos a fio sem ver o direito fundamental a elas garantido.
Bem verdade que os órgãos do judiciário se valham, aqui e acolá, do instrumento da analogia com regras do regime geral de previdência social para resolver os casos concretos a eles submetidos. Todavia, não se têm no âmbito doutrinário pensamentos congruentes e sólidos a respeito do tema.
Nada obstante tal panorama, o texto constitucional vigente nos permite avaliar a situação dessa modalidade de aposentadoria especial sob outro ponto de vista. É o que se pretende, linhas adiante, explicitar.
A omissão legislativa quanto à aposentadoria especial de servidores públicos que exerçam atividades sob condições prejudiciais à saúde ou à integridade física, nos termos do art. 40, § 4º, III, da Constituição Federal, ensejou, inicialmente, a propositura de vários Mandados de Injunção - MI.
Nas apreciações dos referidos MI foi reconhecida a omissão legislativa e determinada a adoção, para os servidores públicos, da regra própria destinada aos trabalhadores em geral, insculpida no art. 57, § 1º, da Lei nº 8.213/91. A título de exemplo, assim ficou assentado nos acórdãos do MI nº 721[1] e 758[2], com idêntico teor:
MANDADO DE INJUNÇÃO - NATUREZA. Conforme disposto no inciso LXXI do artigo 5º da Constituição Federal, conceder-se-á mandado de injunção quando necessário ao exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania. Há ação mandamental e não simplesmente declaratória de omissão. A carga de declaração não é objeto da impetração, mas premissa da ordem a ser formalizada.
MANDADO DE INJUNÇÃO - DECISÃO - BALIZAS. Tratando-se de processo subjetivo, a decisão possui eficácia considerada a relação jurídica nele revelada.
APOSENTADORIA - TRABALHO EM CONDIÇÕES ESPECIAIS - PREJUÍZO À SAÚDE DO SERVIDOR - INEXISTÊNCIA DE LEI COMPLEMENTAR - ARTIGO 40, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. Inexistente a disciplina específica da aposentadoria especial do servidor, impõe-se a adoção, via pronunciamento judicial, daquela própria aos trabalhadores em geral - artigo 57, § 1º, da Lei nº 8.213/91.
Outro não foi o posicionamento do pleno do STF, quando do julgamento do MI 795[3]:
MANDADO DE INJUNÇÃO. APOSENTADORIA ESPECIAL DO SERVIDOR PÚBLICO. ARTIGO 40, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AUSÊNCIA DE LEI COMPLEMENTAR A DISCIPLINAR A MATÉRIA. NECESSIDADE DE INTEGRAÇÃO LEGISLATIVA. 1. Servidor público. Investigador da polícia civil do Estado de São Paulo. Alegado exercício de atividade sob condições de periculosidade e insalubridade. 2. Reconhecida a omissão legislativa em razão da ausência de lei complementar a definir as condições para o implemento da aposentadoria especial. 3. Mandado de injunção conhecido e concedido para comunicar a mora à autoridade competente e determinar a aplicação, no que couber, do art. 57 da Lei n. 8.213/91.
Na esteira das decisões acima, o Supremo Tribunal Federal decidiu editar o verbete da súmula vinculante nº 33, nos seguintes termos:
Aplicam-se ao servidor público, no que couber, as regras do regime geral da previdência social sobre aposentadoria especial de que trata o artigo 40, § 4º, inciso III da Constituição Federal, até a edição de lei complementar específica.
Note-se, portanto, que a Súmula Vinculante nº 33 constitui-se no paradigma normativo próprio e suficiente para que os servidores públicos possam ter apreciados seus pedidos de aposentadoria decorrentes de atividades especiais, salvaguardadas pelo constituinte exatamente para preservar suas particularidades.
APOSENTADORIA CONSTITUCIONAL EM DECORRÊNCIA DE ATIVIDADES QUE PREJUDICAM A SAÚDE OU A INTEGRIDADE FÍSICA
A adoção de critérios diferenciados para aposentação do servidor público que exerce atividade especial não é, nem de longe, qualquer tipo de benesse. Ao contrário, representa uma preocupação legítima e necessária do constituinte para com a saúde e o bem-estar do servidor público submetido a atividades mais desgastantes do que aquelas as quais são expostos a grande maioria dos servidores.
Especialmente no que tange à atividade que prejudica a saúde ou a integridade física, se faz urgente e necessária a proteção constitucional, porquanto tal providência vai ao encontro da dignidade da pessoa humana, que é fundamento do próprio ordenamento constitucional vigente no país.
Note-se, por importante, que o direito assegurado pelo constituinte ao servidor público não mantém qualquer correlação com o regime jurídico a que está vinculado. É dizer: o texto constitucional preserva os direitos decorrentes da atipicidade da atividade que prejudica a saúde ou a integridade física, ainda que o servidor público esteja filiado ao RGPS, na condição de celetista, ou seja estatutário ou, ainda, pertença ao regime próprio previdenciário dos militares.
Tanto assim, que o Supremo Tribunal Federal já deixou assentado que:
(...) A competência concorrente para legislar sobre previdência social não afasta a necessidade de tratamento uniforme das exceções às regras de aposentadoria dos servidores públicos. Necessidade de atuação normativa da União para a edição de norma regulamentadora de caráter nacional.[4]
Disso exatamente se trata, ou seja, o tratamento destinado aos servidores que exercem atividades que os exponham a danos à saúde ou à integridade física deve ser o mesmo, sob pena de ferir de morte o princípio constitucional da isonomia.
Em função dessa inconteste exegese é que se deve refutar, até com certa veemência, a alegação de que a junção de tempos especiais prestados em esferas distintas de vinculação previdenciária seria uma espécie de hibridismo normativo não tolerado pelo ordenamento jurídico.
Ledo e perigoso engano. Por questão de lógica jurídica, indaga-se: se o servidor público pode averbar tempos de contribuição de um regime previdenciário em outro, por que lhe seria vedado fazer a contagem conjunta dos tempos de atividade especial?
Veja-se que não se está querendo caracterizar determinada atividade como sendo correlata de outra, mas, ao contrário, o que se pretende demonstrar é a possibilidade clara, crível e constitucional de somar tempos exercidos em atividades especiais.
Não se está acrescentando tempo de contribuição para completar exigências de qualquer texto legal, não se está computando tempo especial como se comum fora, não se está querendo aposentadoria híbrida. Simplesmente, o que se mostra claro e transparente é que o constituinte exigiu tratamento diferenciado para o servidor público que exerça atividade prejudicial à saúde ou à integridade física.
Noutras palavras, o texto constitucional é o guarda-chuva normativo próprio à espécie, donde derivam várias atividades que podem ser caracterizadas como prejudiciais ao servidor público e, com isso, atrair a efetividade do comando normativo da Constituição.
ENQUADRAMENTO DE ATIVIDADES PREJUDICIAIS À SAÚDE OU À INTEGRIDADE FÍSICA
Para tal enquadramento, é primordial que se verifique amiúde as condições sanitárias e laborais de atividades que prejudicam a saúde humana, quer de forma física, quer de maneira psíquica.
Nesse particular, consideremos, a título de exemplo, a atividade policial e a atividade militar, ambas congruentes em consequência de uma característica: a constante exposição ao perigo. Veja-se.
A ATIVIDADE POLICIAL
Com efeito, uma análise perfunctória da atividade policial já permite constatar a presença de tal característica. É consabido que o policial arrisca, ininterruptamente, sua vida em prol do seu trabalho de proteção da sociedade e do patrimônio. Não raros são os episódios descritos pela imprensa nos quais esse servidor é vítima de criminosos, muitas das vezes ceifando-lhe a vida.
Nesse contexto de exposição ao perigo é frequente, entre os integrantes da força policial, o desenvolvimento de distúrbios psicológicos. As alterações comportamentais são agravadas pelo fato de trabalharem com arma de fogo, aumentando a possibilidade de cometerem violência tanto no âmbito familiar como com os colegas de trabalho, além dos casos de suicídio.
Segundo a Associação dos Praças Policiais e Bombeiros Militares de Minas Gerais, aproximadamente 25% (vinte e cinco por cento) dos policiais militares são afastados do trabalho por problemas psicológicos. Esse número é ainda mais assustador no âmbito dos policiais civis, chegando a cifra de 33% (trinta e três por cento) dos integrantes da carreira, ou seja, um a cada três policiais fica de licença médica em razão de transtornos psicológicos decorrentes da profissão[5].
Nesse ambiente e nessas condições de trabalho adversas fica evidenciada a insalubridade da atividade policial, mormente no que tange aos distúrbios de ordem psicológica, como a Síndrome de BURN OUT, também conhecida como Síndrome do esgotamento psicológico.
As unidades federadas têm reconhecido, ex lege, que o policial civil ou militar labora em ambientes insalubres e/ou penosos. O Estado de São Paulo, verbi gratia, na Lei Complementar Nº 776, de 23 de dezembro de 1994, é taxativo ao reconhecer a exposição do policial à tais ambientes. Veja-se a redação do art. 2º daquele diploma legal:
Artigo 2° - A atividade policial civil, pelas circunstâncias em que deve ser prestada, é considerada perigosa e insalubre.
A ATIVIDADE MILITAR
No que tange à insalubridade e à penosidade, a atividade militar apresenta as mesmas características da atividade policial, além de algumas peculiaridades.
O militar, no exercício de seu mister, está frequentemente exposto ao manuseio de armamento leve e pesado, além do contato com explosivos, sujeitando-se, portanto, ao desencadeamento de distúrbios psicológicos frente à constante exposição ao perigo. Não são poucos os episódios de acidentes com disparo de arma de fogo, no qual o militar é ferido ou morto, tal como o ocorrido no 28º Batalhão de Caçadores (28º BC), do Exército Brasileiro, vitimando dois militares[6]. Nesse ambiente de constante exposição ao perigo, o militar também desenvolve distúrbios psicológicos, a exemplo do policial.
Levando-se em conta a evidência dessa condição insalubre, o STJ, tendo em vista as características citadas, tem reconhecido que a simples atividade militar, como no caso da alienação mental, dispensa nexo de causalidade com a enfermidade desenvolvida:
ADMINISTRATIVO. MILITAR TEMPORÁRIO. DESLIGAMENTO DO SERVIÇO MILITAR. REFORMA. ECLOSÃO DA DOENÇA DURANTE A PRESTAÇÃO DO SERVIÇO MILITAR. ALIENAÇÃO MENTAL. EXAME DO NEXO CAUSAL ENTRE A DOENÇA E O SERVIÇO MILITAR. DISPENSA. PRECEDENTES.
1. A jurisprudência do STJ é firme no sentido de que, no caso de militar acometido de doença incapacitante durante a prestação do serviço militar, dispensa-se o exame da existência de nexo de causalidade entre o serviço militar e a doença. Precedentes.
2. Agravo regimental não provido[7].
O militar está diuturnamente sujeito aos rigorosos regramentos impostos pelo Exército Brasileiro, a exemplo da Lei 6.880[8]. Some-se a isto os exercícios e treinamentos realizados em condições adversas tais como matas e pântanos, dentre outras. Nessas ocasiões é frequente a privação de água e alimentos. Como exemplo, cite-se o treinamento realizado na selva amazônica, no qual um militar de 29 anos veio a óbito[9].
Nesse diapasão, é espontâneo que o servidor militar também esteja sob constante pressão, além de enfrentar situações precaríssimas, evidenciando o caráter penoso do desempenho de sua atividade.
TEMPO DE SERVIÇO NECESSÁRIO À APOSENTADORIA ESPECIAL COM ESPEQUE NO ART. 40, § 4º, INCISO III, DA CF/88
O texto constitucional não apresenta qualquer menção a tempo necessário para atingir o direito à inativação especial. Claro, porque nem todas atividades pressupõem o mesmo dano ao organismo humano.
Natural, portanto, que a cada atividade profissional seja estipulado um período necessário para garantir-se o direito à aposentadoria especial. Restou, assim, ao legislador ordinário especificar tais períodos.
Nesse sentido, tanto a legislação militar quanto à referente ao policial civil, aqui utilizadas apenas como parâmetro, estabelecem que o direito à inativação se dará com trinta anos de serviço.
Importa esclarecer, uma vez mais, que não se está referindo à contagem do tempo militar para satisfazer os requisitos da Lei Complementar nº 51/85, que determina que o policial deverá contar com no mínimo 20 (vinte) anos de tempo estritamente policial.
Insista-se: a situação é outra. O que se está sustentando é que, em consonância com os ditames constitucionais, é possível a aposentação do servidor que contar com tempo de serviço em atividades que prejudicam a saúde ou a integridade física, ainda que em cargos distintos. Assim, computados os períodos passados em atividades especiais, natural que se possa somá-los para efeito de aquisição do direito à inativação especial.
ISONOMIA COM A LEGISLAÇÃO DO RGPS
Outro ponto a ser levantado, em prol da materialização do que vem de se expor, diz respeito à providência constitucional de aproximar os regimes de previdência. Explica-se.
Em realidade, a própria Constituição traz em seu bojo norma expressa que garante a aproximação de regimes previdenciários, a teor do insculpido no artigo 40, § 12:
Além do disposto neste artigo, o regime de previdência dos servidores públicos titulares de cargo efetivo observará, no que couber, os requisitos e critérios fixados para o regime geral de previdência social.
Aqui, comporta um breve e fundamental comentário. A intenção do constituinte é clara em, cada vez mais, aproximar os dois regimes previdenciários. Tanto assim que, ao longo de anos, vários direitos do setor público foram suprimidos das regras gerais de aposentadoria, tal como a paridade com o servidor ativo. Ainda nessa seara, a renda mensal do servidor aposentado, assim como ocorre no sistema do RGPS, passou a ser calculada pela média aritmética de suas contribuições.
Ora, a aproximação tem que ser via de mão dupla. Aqueles direitos que os segurados do RGPS possuem também precisam ser admitidos para os segurados dos RPPS, quando, evidentemente, não incidam em qualquer ilegalidade.
Veja-se, nesse sentido, que no regime geral é absolutamente permitido que o segurado compute, para fins de aposentadoria especial, tempos em que trabalhou sob condições diversas: frio, calor, ruído, etc. Por que não aproveitar tal raciocínio, quando na aplicação ao caso do servidor público, que pode ter adimplido ao longo do tempo condições para aposentadoria especial em função de atividades que prejudicam a saúde ou a integridade física em diversos órgãos da Administração Pública?
E mais. Em realidade, pouco importa o regime previdenciário a qual esteja jungido o servidor público, pois o que a Constituição garante é que, quando do momento de aposentação, as condições especiais sejam levadas em consideração. Dessa forma, até mesmo o trabalho em condições especiais exercido fora da Administração Pública, ou em regime diferenciado como o dos militares, não desnatura o direito estampado no artigo 40, § 4, inc. III, da Lei Fundamental, eis que ubi eadem est ratio, ibi ide jus.
Em lapidar análise sobre a devida aproximação entre regimes previdenciários, o ministro Luís Barroso assim se pronunciou (excerto de voto no MI 4.204/DF):
[...] entendo aplicável o art. 57, § 5º, da Lei nº MI 4204 / DF 8.213/1991, até porque não há motivo razoável para diferenciar, neste particular, os trabalhadores da iniciativa privada dos servidores públicos, restringindo-se aos primeiros a contagem diferenciada de tempo especial.
15. A própria Constituição tem disposição específica nesse sentido, que reforça tudo o que se vem de expor. Trata-se do art. 40, § 12 [...]
À GUISA DE CONCLUSÃO
De tudo o quanto se expôs, é possível identificar os pontos fulcrais que representam a limpidez constitucional do direito a essa modalidade de aposentadoria. São eles:
· a Súmula Vinculante nº 33 constitui-se no paradigma normativo próprio e suficiente para que o servidor público possa ter apreciados seus pedidos de aposentadoria decorrentes de atividades especiais, salvaguardadas pelo constituinte exatamente para preservar suas particularidades;
· especialmente no que tange à atividade que prejudica a saúde ou a integridade física, se faz urgente e necessária a proteção constitucional, porquanto tal providência vai ao encontro da dignidade da pessoa humana, que é fundamento do próprio ordenamento constitucional vigente no país;
· o texto constitucional, segundo interpretação do próprio STF, preserva os direitos decorrentes da atipicidade da atividade que prejudica a saúde ou a integridade física, ainda que o servidor público esteja filiado ao RGPS, na condição de celetista, ou seja estatutário ou, ainda, pertença ao regime próprio previdenciário dos militares;
· é possível, pois, computar períodos trabalhados sob condições que prejudicam a saúde ou a integridade física do servidor público, como, por exemplo, as atividades do policial e do militar;
· nesse sentido, ao servidor público será possível a aposentação especial dentro do que estabelecer a legislação específica quanto ao tempo de trabalho necessário para aposentar-se, podendo valer-se, se for o caso, da legislação vigente para o RGPS;
· não há motivo razoável para diferenciar, neste particular, os trabalhadores da iniciativa privada dos servidores públicos, restringindo-se apenas aos primeiros a possibilidade de contagem diferenciada e cumulativa de tempo especial.
Notas
[1] STF – MI 721/DF. Relator: Min. Marco Aurélio, Data de Julgamento: 30/08/2007, Tribunal Pleno.
[2] STF – MI 758/DF. Relator: Min. Marco Aurélio, Data de Julgamento: 01/07/2008, Tribunal Pleno.
[3] STF – MI 795/DF. Relator: Min. Cármem Lúcia, Data de Julgamento: 15/04/2009, Tribunal Pleno.
[4] STF - MI 1.832 AgR, rel. min. Cármen Lúcia, j. 24-3-2011, P, DJE de 18-5-2011. No mesmo sentido: MI 1.898 AgR, rel. min. Joaquim Barbosa, j. 16-5-2012, P, DJE de 1º-6-2012.
[5] Disponível em: https://www.otempo.com.br/cidades/transtorno-psicol%C3%B3gico-afasta-um-a-cada-tr%C3%AAs-policiais-em-mg-1.1857826. Acesso em 29/11/2018.
[6] Disponível em: http://www.jornaldodiase.com.br/noticias_ler.php?id=1893. Acesso em 03/12/2018.
[7] STJ – AgRg no RESP:1.402.063 rs 2013/0297842-8. Relator: Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, Data de Julgamento: 12/11/2013. T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 20/11/2013.
[8] Lei 6.880 de , de 9 de dezembro de 1980. Dispõe sobre o Estatuto dos Militares.
[9] Disponível em: https://g1.globo.com/rs/rio-grande-do-sul/noticia/militar-gaucho-morre-durante-treinamento-na-mata-no-para.ghtml. Acesso em 04/12/2018.
