Inundações, causas e efeitos

I – INTRODUÇÃO

Duas são as causas desses fenômenos pluviométricos, em causas naturais e as causas antrópicas (intensificadas pelo homem). No primeiro caso sobre os cursos d’água, provocando enchentes, alagamentos e inundações e, em razão das às enxurradas, pelas cheias perenes dos rios. A segunda, pela interferência do homem pelo desrespeito a natureza que, em algumas situações, estão relacionadas com rompimentos de barragens e diques, ocasionando as invasões dos espaços urbanos, o mau descarte do lixo, à carência de gestão no pertinente a educação sanitária e ao saneamento básico, além da má administração dos recursos financeiros, com emprego e uso de material de péssima qualidade nos serviços públicos.

Quanto aos efeitos das enchentes e inundações, no geral, são tidas como tragédias, com inúmeras mortes como as noticiadas pela mídia, além dos danos causados em veículos, destruição do solo, quedas de árvores e do espaço urbano, em detrimento da população da região afetada, diante dos prejuízos material e moral sofridos.

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II – SANEAMENTO BÁSICO

Conceitua-se o Saneamento Básico como um conjunto de medidas que devem ser aplicadas com o esteio de preservação ou modificações das condições do meio ambiente, com o objetivo da prevenção de doenças e a promoção à saúde pública, beneficiarem a qualidade de vida da população e a sua produtividade, além de promover a atividade econômica. Em suma, o saneamento é o acesso à água potável, a coleta e ao tratamento dos esgotos.

 A importância da aplicabilidade do saneamento básico é tida como um dos fatores essenciais para todos os países desenvolvidos. Portanto, os serviços de água tratada, coleta e tratamento de esgotos trazem em consequências a melhoria da qualidade de vida da população, principalmente para a saúde da criança reduzindo sua mortalidade, melhorias na educação, na ampliação do turismo, na valorização dos imóveis, na renda do trabalhador, na despoluição ecológica dos rios e lagoas e na preservação dos recursos hídricos, além de outros.

Ademais, o Saneamento Básico está, em outras palavras, relacionado ao abastecimento de água potável, o manejo de água pluvial, a coleta e tratamento de esgoto, a limpeza urbana, o manejo de resíduos sólidos e o controle de pragas e qualquer outro tipo de agente patogênico, sempre com o objetivo direcionado a saúde da população e a proporcionar uma situação higiênica salutar para as comunidades.

No pertinente a prestação de serviços, estes podem ser executados por empresas públicas ou, em regime de concessão, através de empresas privadas, devendo esses serviços ser considerados como essenciais, diante da sua imperiosa necessidade em prol da população, além de sua grande importância para a saúde e para o meio ambiente.

Dentre os serviços relativos ao saneamento básico, no geral, estão: o tratamento da água, a canalização e o tratamento de esgotos, a limpeza pública das ruas e avenidas, a coleta e o tratamento de resíduos orgânicos em aterros sanitários devidamente regularizados e de materiais, mediante reciclagens. Com a incrementação dessas medidas de saneamento básico, certamente a garantia de melhores condições de saúde para a população estará preservada, com a prevenção da contaminação e proliferação de doenças, inclusive o meio ambiente também estará preservado.  

A carência de saneamento básico, como vem acontecendo em quase todo o território nacional, principalmente nas periferias das grandes capitais, aliada a fatores socioeconômicos e culturais, é fator predominante para o aparecimento de infecções parasitárias, acometidas principalmente as crianças, por ter maior susceptibilidade às doenças infectocontagiosas. Ademais, em razão dessa falta de saneamento básico estão surgindo às doenças viróticas e bacterianas, além de parasitoses em grande escala, com tendência a proliferação de forma endêmica, como no caso atual do sarampo, que até pouco tempo estava erradicado. Atualmente no Brasil figuram, dentre os principais problemas, a saúde pública e o meio ambiente.

Como já alhures mencionado, de que o saneamento básico é uma atividade econômica monopolista que se estende em todos os países do mundo, uma vez que o seu monopólio faz parte de um poder típico de Estado, porém pode delegar as empresas públicas ou privadas o direito de explorar esses serviços, através das concessões de serviços públicos, delegando, em geral, apenas a uma empresa pública ou privada para a realização e exploração econômica tais serviços.

Por outro lado, o serviço de saneamento básico, caracteriza-se pelo grande investimento em obras e melhoramentos sempre constantes, cujos investimentos são produzidos mediante receitas e lucros de longa maturação, razão pela qual, a concessão dos serviços de saneamentos delegada a uma empresa privada, deve, obrigatoriamente, passar por constantes fiscalizações por entes do Estado, diante da certeza de que a empresa privada visa sempre os grandes lucros, inviabilizando o necessário e bem feito serviços na maioria dos casos, como os avistáveis nas comunidades mais pobres.

No que pertine ao direito da população de ser assistida pelo saneamento básico, este é assegurado pela nossa Carta Fundamental de1988, no Capítulo II – Dos Direitos Sociais, em seu artigo 6º, in verbis:

“Art. 6º. São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, assistência aos desamparados, na forma desta Constituição”. (EC nº 26/2000 e EC nº 64/2010).

Porém, diante da lacuna deixada pela Magna Carta, no que concernem às questões do saneamento básico, somente no ano de 2007 foi sancionada a Lei nº 11.445/2007, que trata do questionado tema. E, nesse patamar o seu artigo 2º é evidenciada o elo entre o Direito Fundamental com o Saneamento Básico.

A norma infraconstitucional disciplinadora do saneamento básico – Lei nº 11.445/2007 - estabelece diretrizes nacionais para esse instituto, trazendo em seu artigo 3º, inciso I, alíneas “a” usque “d”, a definição do que seja o saneamento básico, com ênfase a leitura da alínea “d”, do mesmo diploma legal, infra:

“Art. 3º. Para os efeitos desta Lei, considera-se”:

“I - saneamento básico: conjunto de serviços, infraestrutura e instalações operacionais de”:

“(...)”.

“d) drenagem e manejo das águas pluviais, limpeza e fiscalização preventiva das respectivas redes urbanas: conjunto de atividades, infraestruturas e instalações operacionais de drenagem urbana de águas pluviais, de transporte, detenção ou retenção para amortecimento de vazões de cheias, tratamento e disposição final das águas pluviais drenadas nas áreas urbanas”. (Redação dada pela Lei nº 13.308/2016).

No pertinente à competência dos entes federativos para atuarem nesse mister, controvérsias foram instaladas originalmente, para excluir os municípios, em face de lacuna constitucional, avistáveis nos artigos 20, incisos III e VI, e 26, inciso I. Contudo, com base do poder-dever de proteger o Meio Ambiente e o controle da poluição, estabelecido no artigo 23, incisos VI e IX, do mesmo Diploma Maior, não pode haver exclusão da atuação dos municípios, haja vista que a precitada previsão legal estabelece a competência comum para proteger programas de melhorias na área do saneamento básico.

Tem-se por assente, nesta área de atuação comum, que regras exclusivas foram criadas em torno da competência atributiva de cada ente federativo. No caso do município, o próprio texto constitucional faz referência à prestação de serviço de saneamento, nos termos do artigo 30, inciso V, abaixo:

“Art. 30. Compete aos Municípios”: (EC n. 53/2006).

“(...)”.

“V – organizar e prestar, diretamente ou sob o regime de concessão ou permissão os serviços públicos de interesse local, incluindo o de transporte coletivo que tem caráter essencial”.

Destarte, razões retro-transcritas apontam que todos os entes federativos (federal, estadual e municipal) têm a competência constitucional para a promoção da limpeza, desassoreamento e conservação dos rios, lagos localizado dentro das fronteiras estaduais, não existindo, portanto, impedimento ou exclusão quanto à inserção dos municípios.

No que diz respeito à legislação infraconstitucional, esta prevê a universalização dos serviços de abastecimentos de água e tratamento da rede de esgoto, objetivando garantir a saúde da população brasileira. Ademais, há o estabelecimento de regras básicas para o setor quando a definição das competências do governo federal, dos Estados e das prefeituras para os serviços de saneamento e água, inclusive quanto à regulamentação da participação de empresas privadas no saneamento básico, senão vejamos:

1 – Governo Federal: Este estabelece as diretrizes gerais, formula e dar apoio aos programas de saneamento em todo território nacional.

2 - O Estado: Opera e mantém os sistemas de saneamento, estabelecendo as regras tarifárias e de subsídios nos sistemas operados pelo Estado.

3 – Prefeituras: Compete ao município prestar, diretamente ou através de concessão a empresas privadas, os serviços de saneamento básico, coleta, tratamento e disposição final de esgotos sanitários. Ademais, esses entes municipais são responsáveis, também, pela elaboração dos Planos Municipais de Saneamento Básico (PMSB), que tratam dos estudos financeiros visando à prestação do serviço, definição, tarifas e outros. Ressalte-se que na hipótese da não preparação do precitado plano pelo município, este fica impedido de receber os recursos federais disponíveis e destinados aos projetos de água e esgoto. (Grifei).

Quanto ao abastecimento de água, este é constituído pelas atividades e instalações necessárias ao abastecimento público de água potável, a partir da captação até as ligações prediais e instrumentos de medição, respectivamente.

No que diz respeito ao esgotamento sanitário, este contará com as ações de coleta, transporte, tratamento e disposição final adequada dos esgotos sanitários, a partir das ligações prediais até o seu lançamento final no meio ambiente.

Com referência ao emprego de concessão destinada as empresas privadas, que deverão prestar os serviços de abastecimento de água e tratamento de esgoto, estas estão obrigadas a detalhar suas metas progressivas e graduais de expansão dos serviços, de qualidade, eficiência e do uso racional da água, da energia e dos demais recursos naturais. Vale dizer, ainda, que esses precitados serviços são fiscalizados por agências reguladoras estaduais.

No pertinente à qualidade da prestação dos serviços, o Sistema Nacional de Informações (SINIS), procede com a coleta e a sistematização de todos os dados a esse respeito, permitindo e facilitando o monitoramento e avaliação da eficiência dos serviços de saneamento básico prestados em todo o Brasil.

Ressalte-se, ainda, que a Lei do Saneamento Básico garante subsídios para quem não consegue arcar com a tarifa básica. Ademais, existem regras para o corte dos serviços, na hipótese de inadimplência, salvante, hospitais, asilos, escolas e penitenciária possuem a garantia do fornecimento do serviço.

Embora exista todo esse aparato legislativo e regras administrativas públicas e privadas, objetivado o oferecimento do perfeito trabalho destinado às obras do saneamento básico, ultimamente tem-se observado que, diante da grande densidade pluviométrica acima da normalidade ocorrida em quase todo o território nacional, tem acarretado prejuízos de ordem material incalculáveis aos cidadãos, pelas perdas de casas, veículos, eletrodomésticos e outros, além de ocorrências de danos morais, pelas perdas de vidas ou de lesões permanentes em decorrência das enxurradas previsíveis.

Diante dessas ocorrências fáticas, chega-se a dedução de que o serviço de drenagem e manejo das águas pluviais, de limpezas dos esgotos e de reservatórios de retenção da água da chuva, na prática não existe, simplesmente porque em pequeno espaço temporal as ruas das cidades ficam inundadas. Por outro lado, na hipótese da existência prática de um saneamento básico bem executado, obviamente não haveria enchentes, pois as águas pluviais seriam facilmente sistematicamente captadas pelos esgotos das ruas e pelos reservatórios existentes. 

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III – RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

Quanto à alegação de que as chuvas são imprevisíveis e, destarte, um caso de força maior, via de regra, não é pertinente, uma vez que o artigo 37, § 6º, da Constituição Federal vigente, estabelece que “As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestador de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa”. Por conseguinte, é cabível a todos os cidadãos que se sentirem prejudicados, através de atos omissivos (por omissão) ou comissivos (por ação), praticados pelo Poder Público, no caso, a Administração Pública, busquem o ressarcimento dos danos materiais ou morais, ou ambos.

Esse tipo de responsabilidade exige a fixação do nexo de causalidade (causa e efeito) entre o dano produzido e a atividade funcional desempenhada pelo agente estatal, salvante apenas nas hipóteses previstas em lei, como nos casos da culpa exclusiva da vítima no evento, a força maior ou o caso fortuito.

Trata-se da Responsabilidade Objetiva do Estado, que segue a teoria do risco administrativo, pois, havendo a prática de um dano provocado pela Administração, este deverá se reparado, independentemente de dolo ou culpa da Administração. Ademais, a teoria do risco diante da existência intrínseca de um risco vinculado com a atividade estatal, este deverá ser assumido pelo próprio Estado.

No pertinente ao ônus da prova, aqui há inversão, pois basta à comprovação do dano e do nexo de causalidade deste com a conduta do agente público. Assim sendo, a Administração Pública estará obrigada a provar que a culpa é do particular e nessa hipótese somente assim deverá se livrar da responsabilidade pelas ocorrências de danos, ou com culpa concorrente, quando neste caso, deverá reduzir sua responsabilidade.

Portanto, a excepcionalidade à teoria do risco administrativo mitigado se configura quando a culpa é exclusiva da vítima. Afastada essa hipótese, caberá ao Estado à obrigação de indenizar o dano ocorrido independentemente do seu dolo ou culpa.

No concernente as outras exceções, destacam-se a culpa de terceiro e a força maior, cujos casos deverão vigorar a responsabilidade subjetiva do Estado, restando, para tanto, as suas comprovações.

Cumpre anotar que Força Maior é um acontecimento imprevisível, inevitável e que ocorre independentemente da vontade das partes. Assim, exemplifica-se na hipótese da queda de um raio sobre um carro, portanto, não há que se falar em responsabilidade objetiva do Estado, uma vez que ele não contribuiu de modo algum para a ocorrência do dano e, destarte, não há nexo de causalidade entre o dano e a conduta da Administração.

Por outro lado, existindo de alguma forma um dever de ação do Estado, mas omitiu-se de cumprir, configurar-se-á uma responsabilidade do Estado, mas esta deverá ser subjetiva.

Nesse caso, o ato omissivo deverá ser comprovado, através da imprudência, negligência ou imperícia, a exemplo da suposição de que uma árvore está prestes a cair, em virtude de sua inclinação para o meio da rua e havendo pedidos de providências dirigidos a Prefeitura para que ela seja retirada. Entretanto, na ocorrência de um vendaval (caso de força maior), e essa árvore cair sobre um veículo, estará configurada a responsabilidade da Administração, em face da sua omissão.

Na mesma hipótese, uma enxurrada costumeira que inunda ruas de uma cidade, em face da carência de limpeza de um córrego, através de um órgão da prefeitura, também deverá gerar o dever de indenizar pela prefeitura.

Observa-se a existência de uma exceção dentro de outra exceção. Presente o caso de força maior, a responsabilidade estatal é afastada. Porém, se este evento vinculou-se à omissão da administração para provocar o dano, haverá o dever de indenizar, mas não pela responsabilidade objetiva, e sim a aplicação da teoria da culpa do serviço público, ou seja, da falta desse serviço.

No que concerne aos casos de enchentes, enxurradas, desabamento, alagamento, decorrentes das chuvas, causando dano material e/ou moral, não há que se falar na hipótese de força maior. A opinião doutrinária procura excepcionar a regra da exclusão da responsabilidade estatal, na hipótese do caso de força maior, tão somente quanto a ela aliada, ocorrer um ato omissivo ou comissivo do Poder Público, na consecução do serviço. Trata-se do clássico exemplo das ocorrências atuais em várias cidades brasileiras, relativas às enchentes provocadas pelas chuvas, que poderiam ter sido evitadas, com a necessária limpeza de bueiros e galerias pluviais, melhor conservação de seus canais e comportas, dos reservatórios, da fiscalização e alertas nas áreas de encostas de morros, e outros.

Vale rebuscar a previsão do artigo 30, inciso V, da Magna Carta de 1988, permitido o município legislar sobre assunto do seu interesse, autorizando a Câmara Municipal legislar sobre os mecanismos atinentes as enchentes, enxurradas, alagamentos e outros, tendo em vista que tais problemas se tornaram corriqueiros nos municípios brasileiros.

Releva dizer, também, que o município, diante das precitadas ocorrências fáticas, poderá sofrer inúmeros prejuízos financeiros, na hipótese de condenação e, consequentemente, ao pagamento de indenizações em torno dos danos causados aos cidadãos, em face das enchentes advindas das chuvas, uma vez que a responsabilidade é tida como objetiva, ou seja, a vítima não precisa provar a culpa do Poder Público, apenas a ocorrência fática e os danos dela proveniente.

De efeito, buscar-se-á compilar a tendência jurisprudencial, a respeito dessa responsabilidade, in verbis:

“EMENTA: ENCHENTES. TRANSBORDAMENTO DE CORREGO. INSUFICIÊNCIA DA SEÇÃO DE VAZÃO. OBRAS DE CANALIZAÇÃO NÃO CONCLUÍDAS. DEMORA. INEFICIÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL. INDENIZAÇÃO APURADA EM PERÍCIA. OBRIGATORIEDADE DO RESSARCIMENTO COM BASE NESTA. AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE. DECISÃO REFORMADA. A responsabilidade da municipalidade ré defluiu de sua ineficiência administrativa, demorando na realização das obras necessárias e, assim, permitindo que as inundações se repetissem. Tanto assim é que, concluída a canalização, cessaram os desbordamentos”. (TJ/SP, Processo nº 153.680-1/89).

Na mesma inteligência:

“EMENTA: INDENIZAÇÃO. MUNICIPALIDADE DE SÃO JOSÉ DO RIO PRETO. RESPONSABILIDADE CIVIL. VEÍCULO ARRASTADO POR ENXURRADA FORMADA POR ÁGUAS DE CHUVA DE GRANDE INTENSIDADE PLUVIOMÉTRICA. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DA ADMINISTRAÇÃO, consubstanciada no fato que tais chuvas sempre foram previsíveis no local, ante a comprovação de que obras contra enchentes estavam sendo realizadas e ainda, ante a comprovação de que a chuva de intensidade pluviométrica maior havia ocorrido no ano anterior, mesma época. Procedência da ação. Sentença reformada. Valor da indenização a ser apurada em liquidação de sentença por arbitramento, tendo em conta que o valor pedido e bem maior que o valor de mercado do veículo envolvido, devendo prevalecer, portanto, este último. Recurso Provido”. (TJ/SP, Apelação Cível nº 94.906-5 – São José do Rio Preto, 4ª Câmara de Direito Público. Rel. Eduardo Braga, julg. 27/04/2000).

No mesmo sentido:

“EMENTA: AÇÃO INDENIZATÓRIA. DANOS DECORRENTES DE ENCHENTES PROVOCADAS POR CHUVAS E PELO MAU ESTADO DE CONSERVAÇÃO DA LIMPEZA DOS CANAIS E GALERIAS. Ação Procedente. Recurso da Municipalidade Improvido”. (TH/SP, Apelação Cível nº 33.513-5. São Paulo, 2ª Câmara de Direito Público, Rel. Paulo Shintate, julg. Em 22/06/1999).

No que concerne aos direitos da coletividade, na ocorrência de danos de amplitude extrema, há o respaldo na Ação Civil Pública, nos termos da Lei nº 4.347/1975, admitindo que as entidades ali elencadas acionem a Justiça, obrigando o Poder Público a tomar providências, praticar ou deixar de praticar atos atinentes às ocorrências de enchentes e inundações.

Releva dizer, que o nosso Brasil continua a conviver com um saneamento básico abaixo de toda a expectativa de melhora, bastando para tanto recorrer aos dados oferecidos pelo IBGE.

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IV – IMPOSTO PREDIAL E TERRITORIAL URBANO - (IPTU)

 No tocante ao Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana ou Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), é sabido que se trata de um imposto de previsão constitucional (CF/88, art. 156), de competência municipal e do Distrito Federal, cujos contribuintes são pessoas físicas e jurídicas que mantém o domínio útil ou a posse de um imóvel localizado em zona ou extensão urbana. Esse tributo municipal é regulamentado através de uma lei ordinária específica de cada município e por lei do Distrito Federal.

Referido imposto, juntamente com o Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza, são considerados fontes principais das receitas municipais.

A composição do IPTU é vinculada ao Imposto Predial e ao Imposto Territorial Urbano. Assim sendo, o Imposto Predial é cobrado sobre imóveis constituídos com uma parte que pode ser habitada ou utilizada para outras atividades, enquanto que o Imposto Territorial Urbano é cobrado sobre terrenos não edificados. Em regra, a alíquota do Imposto Predial é inferior a do Imposto Territorial, com o intuito de estimular a utilização do terreno.

A utilização do precitado imposto está direcionada à Zona Urbana, com definição em lei municipal, devendo estar previstos melhoramentos de infraestrutura urbana, indicados em pelo menos dois dos incisos previstos no art. 32, § 1º, incisos I usque V, do Código Tributário Nacional, dentre eles, construídos e mantidos pelo Poder Público, o meio-fio ou calçamento, com canalização de água pluvial (inciso I), o abastecimento de água (inciso II), o sistema de esgotos sanitários (inciso III), rede de iluminação pública (inciso IV) e escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 (três) quilômetros do imóvel considerado. (Grifei).

Quanto à base de cálculo do IPTU, nos termos do artigo 33 do Código Tributário Nacional, tem como base o valor venal do imóvel (valor colocado à venda e vendido à vista, em dinheiro e em curto espaço de tempo). Esse valor é sempre inferior ao valor de mercado do imóvel.

Segundo o preceito do artigo 150, inciso I, da Constituição Federal, a base de cálculo do IPTU não pode ser alterada ou acrescida pelo município, mediante decreto, sob pena de violação a esse preceito constitucional. Contudo, a atualização do valor monetário da base de cálculo pode ser executada, através de decreto municipal, com base nos índices oficiais de correção monetária, haja vista que a referida correção não configura aumento do imposto, mas tão somente uma atualização decorrente da infração, a fim de que os valores correspondam aos valores originais.

Por outro lado, entendendo o contribuinte que o valor venal de seu imóvel difere do constante no cadastro de seu município, poderá requerer a revisão do imposto junto ao órgão municipal competente. Nesse processamento, a Administração deverá apurar a correção do valor declarado, levando em conta a localização do imóvel, bem como a existência de serviços públicos no local do imóvel e potencial de comércio e valor de mercado de imóveis semelhantes da localidade, podendo arbitrar o valor que entender adequado, segundo esses parâmetros. Nessas hipóteses de declaração do valor pela Administração, o contribuinte pode, ainda, requerer reavaliação administrativa ou judicial, nos termos do artigo 148 do Código Tributário Nacional.

De acordo com o artigo 34 do Código Tributário Nacional, há a determinação de quem é o contribuinte que deverá pagar o imposto. Assim sendo, o contribuinte do IPTU é o proprietário do imóvel, o titular do seu domínio útil, ou o seu possuidor a qualquer título, que tenha intenção de ser dono da coisa. Nesse sentido, não são contribuintes do IPTU o mero detentor, o titular de direito de habitação, o locatário, o arrendatário e o comodatário.

No pertinente ao usufrutuário, há controvérsias no STJ. Contudo, prevalece o entendimento de que este é o responsável pelo pagamento do IPTU, uma vez que possui o direito a posse, ao uso e à administração, bem como dos frutos do imóvel.

Releva ressaltar que o contribuinte, segundo o direito tributário, é aquele que tem uma relação com o fisco e que pode sofrer uma execução fiscal. Portanto, o IPTU pode ser cobrado de terceiro no âmbito civil, como na hipótese da permissão de cobrança do IPTU pelo proprietário do imóvel ao inquilino previsto na Lei de Locações e, destarte, nos contratos celebrados com as imobiliárias.

Com referência à principal finalidade do IPTU, esta se constitui na arrecadação de recursos financeiros direcionados aos municípios, uma vez que ele não é um imposto vinculado a alguma finalidade. Desse modo, o IPTU pode ser utilizado nas mais diversas atividades do governo municipal, e que não precisam estar relacionados a interesses dos proprietários de imóveis.

Tendo em vista que a principal função do IPTU é a arrecadação, ele é considerado um imposto fiscal, mas pode assumir o caráter extrafiscal em determinadas situações, como para estimular o proprietário do imóvel a cumprir a função social da propriedade.

Por outra monta, o IPTU é um imposto real, vinculado ao imóvel e não ao proprietário ou possuidor deste. Significa dizer que, aquele ente que venha a se tornar proprietário de imóvel, mas que tenha dívida com o IPTU, pode ser cobrado pelas parcelas devidas ao imposto. Desse modo, a medida de praxe para verificar a existência de débitos pretéritos relativos ao IPTU deve ser junto à própria prefeitura do município ou através das vias eletrônicas, antes mesmo de adquirir um imóvel.

Com relação à progressividade do imposto, trata-se de uma técnica de tributação que tem o escopo de adequar os tributos à capacidade contributiva, ou seja, a existência de alíquotas diferentes para o imposto e a probabilidade de aumento na medida em que é aumentada a base de cálculo. Essa progressividade pode se dar em razão do valor do imóvel (progressividade fiscal, com o fim de arrecadar mais) ou em razão da função social da propriedade (desestimular a não edificação do imóvel, a sua subutilização ou inutilização) – progressividade extrafiscal.

É cediço, que nem sempre a progressividade da alíquota do IPTU foi considerada legal, uma vez que diversas leis municipais que previam a progressividade das alíquotas do IPTU, em virtude do valor do imóvel, foram declaradas inconstitucionais, de acordo com o entendimento do STF, de que somente poderia existir o IPTU progressivo, como forma de promoção da função social da propriedade urbana. Contudo, a posteriori, foi editada a Emenda Constitucional nº 29/2000, adicionando expressamente na Constituição a possibilidade de progressividade do IPTU, em razão do valor do imóvel. Assim sendo, o foi alterado o entendimento jurisprudencial. Porém, as leis municipais que preveem alíquotas progressivas, em razão do valor do imóvel, editadas antes da inserção dessa hipótese no texto constitucional, são consideradas inconstitucionais. Nesses casos, o proprietário/possuidor não deixa de pagar as alíquotas relativas ao período em que foi determinada a cobrança do IPTU progressivo, mas a alíquota é fixada no valor mínimo correspondente à destinação do imóvel.

No que diz respeito à função social da propriedade, a nossa Carta Fundamental de 1988, em seu texto legal, elencou a função social da propriedade dentre os direitos e garantias fundamentais inseridos no artigo 5º, inciso XXIII, tornando-a uma cláusula pétrea, nos termos do artigo 60, § 4º, inciso IV, inclusive de elencá-lo como princípio da ordem econômica, de acordo com a previsão do artigo 170, incisos II e III. No pertinente, vale dizer que o artigo 182 da Carta Magna vigente impõe regra relativa ao IPTU, com a promoção da função social da propriedade urbana, no sentido de que o IPTU é uma espécie de punição pelo descumprimento da função social da propriedade.

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V - IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE DE VEÍCULOS AUTOMOTORES – (IPVA)

O cerne da irresignação reside no modo como foi criado e empregado o único imposto pago pelos proprietários de veículos automotores, para a conservação e manutenção da infraestrutura viária, denominado CIDE (Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico), com previsão no artigo 149, da Carta Fundamental de 1988 e regrado pela Lei nº 10.336/2001.

Acredita-se, piamente, que o IPVA seja destinado e vinculado a conservação e manutenção da infraestrutura viária a nível nacional. Na realidade a sua destinação ou vinculação não tem um fim específico e de competência dos Estados e do Distrito Federal (CF/88, art. 155, inciso III), cujas alíquotas mínimas são fixadas pelo Senado Federal, entretanto tais alíquotas poderão ser diferenciadas de função de conformidade com a sua destinação (CF/88, art. 155, § 6º).

No que pertine a repartição do IPVA, 50% da arrecadação serão destinadas aos Municípios, respeitados os critérios do licenciamento dos veículos nos territórios respectivos (CF/88, art. 158, III). Por se tratar de um imposto o IPVA não possui vinculação, quanto a sua aplicação (CF/88, art. 167, IV), salvante as exceções genéricas precitadas. Quando a sua destinação, em âmbito estadual, distrital e municipal, são: ações e serviços públicos de saúde, manutenção e desenvolvimento do ensino, realização de atividades da administração tributária, prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos do Estado Membro.

Denota-se, diante do que foi explanado com relação às aplicações dos impostos (IPVA e CIDE) que, em termos de destinação de um imposto exclusivo para a construção e manutenção de estradas federais brasileiras, podemos afirmar, sem embargos, de que especificamente ele não existe, ou seja, o valor destinado à construção e manutenção das estradas federais é proveniente do arrecadado pela União em um todo, onde do pouco disponível é direcionado ao Ministério dos Transportes para, em seguida, ser repassado ao DNIT (Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes), uma autarquia federal, vinculada ao Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil, criado pela Lei nº 10.233/2001, sendo responsável pela construção, ampliação, manutenção, fiscalização e elaboração de estudos técnicos visando às soluções de problemas relacionados ao Sistema Federal de Viação, assim como do tráfego multimodal de pessoas e bens, nas áreas dos sistemas rodoviário, ferroviário e hidroviário.   

É sabido que, a referida entidade é mais um órgão estatal praticamente falido, que não consegue manter um programa de fiscalização permanente nas estradas federais, ferroviária e nos portos brasileiros.

Noticias circulam de que, para a manutenção de alguns trechos de estradas nacionais, o governo federal têm celebrado contratos com empresas de pequeno porte para reforma e recuperação pontualmente de vários trechos, onde em muitos casos o trabalho fica a desejar, diante de um serviço mal prestado.      

 Assim, diante dessas irregularidades, o governo federal criou um conselho fiscalizador da obra licitada, como já se deu com a obra a ser executada na BR-101. A composição desse conselho é definida com as participações do próprio governo federal, governos locais e da população, representada por entidades de classe (Sindicato dos Caminhoneiros), ou outra interessada.

Por outra monta, como já esperado pela atuação do atual governo federal, o emprego do neoliberalismo, mediante a utilização das privatizações nos projetos de infraestrutura das estradas nacionais, com as presenças de investidores estrangeiros.              

Ademais, no pertinente a arrecadação do Cide Combustíveis, 29% (vinte e nove por cento) do total arrecadado é repassado pela União aos Estados e ao Distrito Federal. Assim dos 29% dos recursos que cabe a cada Estado, 25% serão repassados a seus Municípios, sempre aplicados, obrigatoriamente, em infraestrutura de transportes, conforme dispõe o artigo 1º-B, da Lei nº 10.336/2001.

 No que diz respeito ao controle dos percentuais a serem repassados, este é de responsabilidade do Tribunal de Contas da União, de acordo com as indicações do tamanho de suas malhas viárias, consumo de combustível, quantidade populacional, entre outras. Portanto, os indicadores do ano pretérito é o determinante dos percentuais do ano corrente.

No pertinente ao estado que mais é beneficiado com a arrecadação do CIDE Combustível, destaca-se o Estado de São Paulo e em seguida o Estado de Minas Gerais.

Por outra monta, acredita-se que essas arrecadações não atingem o necessário para consolidar a conservação e manutenção das estradas estaduais e municipais, ou quiçá não tenha havido a necessária fiscalização do dinheiro que deveria ter sido empregado, uma vez que, na atualidade, tais estradas estão a desejar em todos os sentidos.         

No que diz respeito às estradas federais, exemplificando, tem-se a BR-163, que se mostra como uma das piores estradas brasileiras, enquanto que no Estado do Mato Grosso a estrada que vai até a divisa com a cidade de Santarém é percorrida 980 km de extensão, e nessa dimensão 460 km não estão asfaltados. No Estado do Pará, nos anos de 1970, uma estrada foi aberta, entre o trecho que vai do Município de Itaituba até o de Rurópolis, em que são percorridos 112 km, agora que foi iniciada uma pavimentação.

Nesses precitados trechos, os caminhoneiros sofrem muito pela grande dificuldade nos transportes de cargas, principalmente quando chove, pois o barro molhado a estrada fica totalmente escorregadia, interferindo a locomoção com o alagamento. Na BR-101, considerada a principal rodovia do Brasil, porém de péssima estrutura e por ser uma das mais antigas e mais movimentadas de veículos, além suportar o dobro de sua capacidade. A sua duplicação foi iniciada no ano de 2006 e com a previsão de finalização em 2012, porém até a presente data não foi concluída. Conhecida como a estrada da morte a BR-101 já tem uma parte duplicada, a que cruza a área urbana de grande Florianópolis, onde está localizado o trecho mais perigoso das rodovias federais do Brasil, já causando em 16 meses a morte de 248 pessoas. Na tentativa de reduzir esses acidentes o governo construiu uma via, visando evitar o tráfego pesado no interior da cidade, porém até a presente data o projeto ficou só no papel.

 Sem meios financeiros para investir nas estradas, o governo federal vai oferecer, para a iniciativa privada, trechos de rodovias, com a obrigação apenas de efetivar a manutenção e restauração, ou seja, as empresas ficam com a responsabilidade de procederem a operações de meros tapa-buracos, aparos de vegetações e sinalizações nas rodovias, sem que precise aplicar quantias milionárias em duplicações ou de outras obras de grande porte. Em Junho deste ano os editais deverão ser encaminhados ao TCU para a licitação no segundo semestre.

Ademais, segundo a Confederação Nacional dos Transportes (CNT), o atual estado precário da maior parte das estradas brasileiras é tido como um entrave até mesmo para o crescimento econômico do País, haja vista que 61,8% das rodovias brasileiras são tidas como regulares, ruim ou péssima. O trabalho de manutenção atual vem sendo realizado exclusivamente pelo DNIT, órgão do Ministério dos Transportes, com a obrigação de preservar 55 mil quilômetros de estradas federais do Brasil, porém com o orçamento cada vez pior.                                                             

Com o repasse de parte dessa malha para o setor privado, o governo alivia a pressão sobre o orçamento, concentrando os recursos do DNIT em obras, no lugar de reparos e manutenção. Entre os trechos considerados prioritários estão a BR-364 no Estado do Mato Grosso; a BR-116, em Minas Gerais e a BR-101, em grande parte da região Nordeste.

No pertinente ao repasse de 50% da arrecadação do IPVA para os municípios brasileiros, para que estes invistam em suas estradas e asfaltos, tem-se observado que, diante da carência de vinculação, os gestores municipais contratam empresas para atuarem como se fossem uma “fabrica de tapa buracos” ou “operações tapa-buracos”, comuns em quase todo o território nacional, com exceção de Brasília/DF, cuja atuação independe do tipo de obra, que pode ser em via urbana ou em uma rodovia. Trata-se da famosa e disseminada cultura de “jogar asfalto” no buraco, levando em consideração de que se trata de um trabalho de recuperação da pista. Contudo, trata-se de uma grande irresponsabilidade e omissão por parte do poder público responsável, em detrimento do direito e segurança da população, pois, é cediço que o tapa-buraco é um serviço tido como emergencial, mas não resolve os problemas estruturais do pavimento, uma vez que um tapa-buraco aqui e outro ali transforma a via em uma desconfortável e insegura “colcha de retalhos”.

Segundo a engenharia pertinente, os primeiros problemas que aparecem em um pavimento asfáltico são as trincas e fissuras e sem que ocorra a manutenção preventiva haverá a evolução da degradação do pavimento. Em seguida, as trincas crescem com a ação das forças do tráfego e com a penetração da água da chuva, que unidas, certamente haverá o nascimento de grandioso buraco.

É sabido que não existe recuperação de pavimento com um simples tapar buraco, mesmo adicionando material novo, com uma aplicação precária e uma ineficiente compactação. Quando o pavimento asfáltico é bem produzido e bem aplicado a sua vida útil é de 10 a 15 anos, como ocorre em Brasília/DF, enquanto nas outras cidades brasileiras não duram mais do que duas ou três enxurradas.

O primário problema dos pavimentos no Brasil já começa pela produção inadequada de um material de péssima qualidade, defeitos na aplicação e compactação, que vai resultar em um pavimento ruim desde a sua implantação. E, com o passar do tempo surgem rapidamente os buracos, com a sucessão das operações tapa-buracos, exposionando nossas estradas com retalhos inseguros, pela péssima qualidade de pavimentação.

Nessa monta, diante de tantos problemas causados pelos transportes rodoviários de cargas, mormente pela falta de recursos financeiros e da má gestão para com as obras públicas e o possível repasse irregular do CIDE Combustíveis, necessário se faz estudar as possibilidades práticas de algumas medidas serem abraçadas. A primeira é mudar a incidência tributária de aplicação do IPVA, que ora estadual, tornando-o um tributo federal, com sua destinação exclusiva para a construção e manutenção das estradas federais, estaduais e municipais, com os repasses devidos para o local da compra do veículo.

A segunda é a utilização competente dos Batalhões de Engenharias do Exército Brasileiro para as construções e manutenções das estradas do País, com o repasse do referido imposto para os Batalhões. E, a terceira sugestão diz respeito à combinação do transporte rodoviário de carga em pequenas distâncias, com a utilização dos transportes fluvial e ferroviário em grandes distâncias respectivamente, em face das perspectivas da imensa economia e principalmente da segurança implementada com as devidas medidas de gestão.

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V – RESPONSABILIDADE TRIDIMENSIONAL

Perante essas ocorrências catastróficas que ora estão acontecendo em vários Estados e Municípios da Federação, indagações surgem no pertinente à responsabilidade tridimensional (civil, administrativa e penal) das pessoas jurídicas, responsabilidade objetiva do Estado (CF/88, art. 37, § 6º), improbidade administrativa do agente público em detrimento ao princípio da legalidade (art. 11, da Lei nº 8. 429/92), além de outras vinculadas ao desenvolvimento sustentável do país.

Tais ocorrências como enxurradas, alagamentos e  desabamentos provenientes de chuvas, deslizamentos de terras e ainda rompimentos de barragens, podem ser causadas por fenômenos da natureza ou há cabimento de repercussão na esfera jurídica?

No eito da opinião doutrinária, buscar-se-á compilar a lição do Professor Fernando Capez, a respeito da responsabilidade penal da pessoa jurídica, infra:

O princípio societas delinquere non potest, um brocardo latino, traduzindo-se: “a sociedade não pode cometer um crime”, segundo o precitado professor, “não é absoluto. De fato há crimes que só podem ser praticados por pessoas físicas, como o latrocínio, a extorsão mediante sequestro, o homicídio, o estupro etc. Existem outros, porém, que são cometidos quase sempre por meio de um ente coletivo, o qual, desse modo, acaba atuando como um escudo protetor da impunidade. São as fraudes e agressões cometidas contra o sistema financeiro e o meio ambiente. Nestes casos, com o sucessivo incremento das organizações criminosas, as quais atuam, quase sempre, sob a aparência da licitude, servindo-se de empresas ‘de fachadas’ para realizarem determinados crimes de gravíssimas repercussões na economia e na natureza. Os membros, usando dos mais variados artifícios, escondem-se debaixo da associação para restarem impunes, fora do alcance da malha criminal”. (In, Curso de Direito Penal, Parte Geral, Vol. I, Editora Saraiva, pág. 152).

De efeito, existe a Lei nº 9.605/1998, dispondo sobre sanções penais e administrativas oriundas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente. Nesse sentido, vislumbra-se de imediato o preceito do artigo 3º, parágrafo único, da referida Lei Ambiental, a determinação expressa da responsabilidade da pessoa jurídica, senão vejamos:

“Art. 3º. As pessoas jurídicas serão responsabilizadas administrativa, civil e penalmente conforme o disposto nesta Lei, nos casos em que a infração seja cometida por decisão de seu representante legal ou contratual, ou de seu órgão colegiado, no interesse ou benefício da sua entidade”.

“Parágrafo único. A responsabilidade das pessoas jurídicas não exclui a das pessoas físicas, autoras, coautoras ou partícipes do mesmo fato”.

Nesse toar, vislumbra-se, de maneira geral, que as sanções penais se adéquam com as pessoas jurídicas, salvante evidentemente da pena privativa de liberdade, devendo, portanto, o legislador ordinário moldar as sanções tridimensionais (civis, penais e administrativas) à natureza dos entes coletivos, sem obstar a aplicação da sanção individual dos dirigentes.

No Capítulo IV da precitada lei há previsão da relação dos crimes perpetrados contra o meio ambiente (art. 29 usque 69-A), com nova redação dada pela Lei nº 11.284/2008.

Há também o PL nº 236/2012, em tramitação e oriundo do Senado Federal, que cuida em seu artigo 41, da responsabilidade penal da pessoa jurídica.

Não se pode olvidar que a nossa Constituição Federal vigente, impôs a responsabilidade da pessoa jurídica em dois temas: crimes econômicos e ambientais (arts. 173, § 5º e 225, § 3º).

Na esfera ambiental, o artigo 225, § 3º, reza sobre a aplicação de sanções penais e administrativas, sem impedir a reparação civil, para aqueles que degradem ou poluam o meio ambiente.

Com referência aos demais delitos praticados pela pessoa jurídica, a nossa Carta Fundamental deixou de explicitar, porém admitiu que a legislação infraconstitucional apontasse as sanções penais cabíveis, dirigida para a denominada criminalidade econômica, em seu artigo 173, § 5º.

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VI – DESVINCULAÇÕES DE IMPOSTOS, TAXAS E MULTAS

Trata-se das instituições da DRU (Desvinculação de Receita da União) e DREM (Desvinculação de Receitas dos Estados, Distrito Federal e Municípios), criadas no Plano Real, inicialmente pela PEC nº 31/2016, aprovada pelo Senado Federal, durante o governo Temer, através da EC nº 93/2016, cuja ementa prorroga até o ano de 2023, com a ampliação de 20% para 30% de todas as receitas de impostos e contribuições sociais federais, que podem ser utilizados de modo livre do orçamento.

No âmbito da DRU, estão todos os recursos destinados à saúde, educação e pagamento de pessoal, as contribuições previdenciárias, fundos do Judiciário, dos Tribunais de Contas, do Ministério Público, das Procuradorias-Gerais e das Defensórias Públicas.

Ressalte-se que, com essa prorrogação e com o aumento para 30% de todos os impostos e contribuições sociais federais, criando, ainda, o mecanismo idêntico para os Estados, Distrito Federal e Municípios, através do DREM, ficando desvinculadas 30% das receitas relativas a impostos, taxa e multas, não sendo aplicada às receitas destinadas à saúde e a educação, com efeitos retroativos a 1º de janeiro de 2016.

Nesse sentido, esse mecanismo é uma forma dos governos federal, estadual e municipal de manejar ao seu alvedrio impostos, contribuições sociais, taxa e multas, e sem dar satisfação a nenhuma entidade fiscalizadora.

Segundo os entendidos da matéria, tanto a DRU como a DREM, são instrumentos representados por um imenso ralo por onde escoam e somem, anualmente, mais de 200 bilhões de reais, sem que o Congresso Nacional, competente exclusivo para julgar as contas do Presidente da República (CF/88, art. 49, IX), e o Tribunal de Contas (CF/88, art. 71, I), com atribuição de analisar as contas do Presidente da República, possa intervir de modo adequado, com suas atribuições de fiscalizar e controlar a execução do orçamento anual.

De efeito, essa liberdade estendida, também, aos gestores estaduais e municipais, fere a não mais poder aos princípios constitucionais relativos à fixação de despesas, esculpido no artigo 167, inciso II, da Constituição Federal, e da vedação de concessão ou utilização de créditos ilimitados, consoante o inciso II, do mesmo Diploma Maior. Princípios estes inerentes ao Estado Democrático de Direito, inclusive com a submissão aos preceitos da lei.

Por conseguinte, a carência de obediência a esses princípios elementares do direito orçamentário, afasta a atividade de controle e fiscalização das despesas públicas, que passam a ser realizadas aos alvedrios dos gestores federal, estadual e municipal, desprezando os princípios constitucionais atinentes as legalidades das despesas e legalidades tributárias.

Releva dizer, ainda, da necessidade urgente das extinções da DRU e da DREM, através de uma proposta de emenda constitucional, uma vez que, em razão do seu caráter de liberalidade e desvinculação, acarreta gastos sem nenhum proveito, no que diz respeito às despesas em cursos e as de investimentos, freando, desse modo, a trajetória de crescimento descontrolado dos gastos públicos e equilibrando as contas públicas, em descontrole nas mãos dos gestores públicos.

Coerente com tais critérios combativos acredita-se, piamente, que esse liberalismo orçamentário trouxe como consequência os seguidos atrasos e parcelamentos dos vencimentos dos servidores públicos nos âmbitos estadual e municipal, que vem acontecendo todos os anos, em vários estados e municípios do Brasil, uma vez que, antes dessa aprovação parlamentar concernente ao aumento da desvinculação para 30% dos impostos, contribuições sociais, taxas e multas, não se ouviam falar em atrasos e parcelamentos de salários dos servidores públicos estaduais e municipais.

Sob tal enfoque, consequentemente, está assente que o mecanismo da DREM também está interferindo na carência de verbas destinadas ao saneamento básico dos estados e dos municípios, cuja omissão dos serviços necessários destinados à prevenção dos alagamentos das ruas, em face das torrenciais chuvas, que vêm prejudicando boa parte da população brasileira.

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VII – CONSIDERAÇÕES FINAIS

No pertinente ao saneamento básico, é sabido por todos que se trata de um serviço público de responsabilidade de todos os gestores federativos, ou seja, do Presidente do Poder Executivo, dos Governadores e dos Prefeitos dos Municípios, cada um com sua atribuição pertinente. É cediço, também, que esse tipo de serviço, embora de grande valia para a população, não traz “ibope” político para os gestores públicos, bem diferentemente da construção de uma praça pública, razão pela qual o desinteresse é de praxe.

A inexistência do saneamento básico ou da existência de péssimo serviço executado é visível ao céu aberto, cuja coleta e o tratamento de esgoto têm sido deixados de lado por sucessivos governos. Hoje em dia, apenas 50,6% da população urbana brasileira têm acesso à rede de esgoto, trazendo em consequência o surgimento de doenças infectocontagiosas direcionadas e mais precisamente as crianças.

Ademais, em virtude da carência desse essencial serviço, seja pela sua plena inexistência, seja pelo mau serviço prestado, estão surgindo doenças anteriormente erradicadas, viróticas e bacterianas, como Sarampo, Poliomielite, Rubéola e Difteria, que estão ensaiando um retorno ao solo brasileiro, caso não haja ampliação das taxas de vacinação em todo o território nacional, mormente diante da fronteira aberta com a Venezuela, que infelizmente sofre com o abandono radical de um governo socialista imperialista.

Ademais, a carência da preparação do PMSB (Planos Municipais de Saneamento Básico), por parte das prefeituras municipais, estas ficam impedidas de receber os recursos federais disponíveis de destinados aos projetos de água e esgoto.

No que diz respeito à responsabilidade civil do Estado, diante das constantes chuvas e previsíveis enxurradas, que vêm causando grandes prejuízos à população brasileira, seja pelo dano material, seja pelo dano moral, já ficou estabelecido tratar-se de uma responsabilidade objetiva, seguindo a teoria do risco administrativo, onde havendo a prática de dano provocado pela Administração, este dano deverá ser reparado, independentemente de dolo ou culpa da Administração.

Nesse sentido, todos os danos causados a população brasileira, provocados pelas constantes enxurradas, deverão ser prontamente reparados pela Administração Pública, conforme alhures noticiados.

No tocante ao IPTU, segundo o Código Tributário, há previsão de que esteja definido em lei municipal, constando a aplicação de melhoramentos de infraestrutura urbana, nos termos do artigo 32, § 1º, incisos I a V, do precitado Código, mas indicados em pelo menos dois dos incisos, ou seja, fica a critério da legislador municipal escolher apenas duas das obrigações tipificadas nos referidos incisos.

Por outra monta, o IPTU, por não se tratar de um imposto vinculado a algum desiderato, ele pode ser utilizado aleatoriamente nas diversas atividades do governo municipal e que essas atividades não precisam estar vinculadas a interesses dos proprietários de imóveis, ou seja, mais um imposto devido pelos proprietários de imóveis e criado sem nenhuma vinculação, a exemplos da DRU e DREM, cujas receitas financeiras podem ser livrementes utilizadas pelos gestores públicos, sem precisar de satisfações fiscalizadoras.

Com referência ao imposto IPVA, diante de tantos problemas causados pelos transportes rodoviários de cargas, mormente pela falta de recursos financeiros e da má gestão para com as obras públicas e o possível repasse irregular do CIDE Combustíveis, necessário se faz estudar as possibilidades práticas de algumas medidas serem abraçadas. A primeira é mudar a incidência tributária de aplicação do IPVA, que ora estadual, tornando-o um tributo federal, com sua destinação exclusiva para a construção e manutenção das estradas federais, estaduais e municipais, com os repasses devidos para o local da compra do veículo. A segunda é a utilização competente dos Batalhões de Engenharias do Exército Brasileiro para as construções e manutenções das estradas do País, com o repasse do referido imposto para os Batalhões. E, a terceira sugestão diz respeito à combinação do transporte rodoviário de carga em pequenas distâncias, com a utilização dos transportes fluvial e ferroviário em grandes distâncias respectivamente, em face das perspectivas da imensa economia e principalmente da segurança implementada com as devidas medidas de gestão.

No que pertine à responsabilidade tridimensional do Poder Público, existe a Lei nº 9.605/1998, dispondo sobre sanções penais e administrativas oriundas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente. Nesse sentido, vislumbra-se de imediato o preceito do artigo 3º, parágrafo único, da referida Lei Ambiental, a determinação expressa da responsabilidade da pessoa jurídica, senão vejamos:

“Art. 3º. As pessoas jurídicas serão responsabilizadas administrativa, civil e penalmente conforme o disposto nesta Lei, nos casos em que a infração seja cometida por decisão de seu representante legal ou contratual, ou de seu órgão colegiado, no interesse ou benefício da sua entidade”.

“Parágrafo único. A responsabilidade das pessoas jurídicas não exclui a das pessoas físicas, autoras, coautoras ou partícipes do mesmo fato”.

Vislumbra-se que os preceitos legais precitados impõe a integral responsabilidade do Estado, em aplicar punições nas esferas civil, administrativa e penal (responsabilidade tridimensional) as pessoas físicas e jurídicas que praticaram o ato delituoso. Ademais, o seu parágrafo único dispõe que, sendo a pessoa jurídica que praticou o crime, não haverá exclusão da culpabilidade de seus representantes legais, mormente por essa capacidade de praticar esse crime é tão somente a pessoa física, destarte, quem deverá pagar pelo crime cometido pela pessoa jurídica é o seu representante legal.

Há controvérsias no pertinente a essa culpabilidade absoluta dirigida a todos os representantes legais, haja vista que pode ocorrer que nem todos os representantes legais concordem com a prática do ato delituoso, portanto estes não podem responder igualmente com os crimes praticados.

Nesse patamar, é rebuscada a Teoria da Ficção de Savigny, afirmando que as pessoas jurídicas são isentas de pena, e que os responsáveis pelos crimes são os representantes legais da empresa, podendo ser uma pessoa ou até vários associados. Nessa teórica visão, faltam para a pessoa jurídica os elementos seguintes:

1 – A Capacidade de Ação no Sentido Estrito do Direito Penal (Consciência e Vontade): Somente as pessoas físicas são capazes de realizar atos que levam a uma conduta finalística, ou seja, uma ação que leva a julgamento diante do direito penal. Exemplo: A poluição de um rio praticada por determinada empresa. Assim, a empresa deverá responder pelo crime ambiental já que foi ela que praticou, através de seus representantes legais.

2 – Capacidade de Culpabilidade (Imputabilidade Potencial Consciência da Ilicitude e Exigência de Conduta Diversa): Somente tem capacidade de culpabilidade as pessoas físicas, pois quem pratica os crimes são os empreendedores, com o cognome da empresa. Exemplo: No mesmo exemplo oferecido acima, quem teve consciência de praticar os crimes até o momento foram os representantes legais da empresa.

3 - Capacidade de Pena (Princípio da Personalidade da Pena): Uma vez condenada à pessoa jurídica sobre certo crime, quem deverá responder serão os próprios representantes legais, pois o fundamento da aplicação da pena é a reeducação e intimidação da pessoa física, e na hipótese da aplicação da pena com base na pessoa jurídica, o fim da aplicabilidade da pena teria um fundamento distorcido.

De acordo com o primeiro princípio elaborado pela teoria da ficção de Savigny, uma nova teoria foi criada, chamada teoria da realidade ou da personalidade real, significando que a pessoa jurídica não é mais considerada um ser abstrato e mera criação estatal, mais sim um ente real, independente da vontade de seus sócios. Essa ideia contradiz tudo aquilo aplicado na teoria da ficção, destarte, os entes que antes eram tidos como despersonalizados, atualmente já respondem pela prática de ilícitos criminais e civis, assim como possuem responsabilidades criminal e culpável.

Ressalte, contudo, que os crimes imputados às pessoas jurídicas não estão elencados os crimes comuns (homicídios, roubos, estupros), mas tão somente os crimes ambientais. Como exemplo, os casos bem recentes das barragens de Mariana e Brumadinho, ambas em Minas Gerais, quando funcionários encarregados de controlar e fiscalizar as barragens não tiveram os cuidados preventivos e necessários para sanear os problemas. Portanto, esses funcionários ali estiveram representando a empresa infratora, e não os outros funcionários que, no momento das duas ocorrências fáticas, estavam trabalhando em tarefa diferente, como na condução de máquinas, ou mesmos os outros sócios da empresa. Nesses específicos casos, as penas dos entes jurídicos que violam as normas são de altas multas.

A previsão do artigo 4º, da Lei nº 9.605/1998, estabelece a Teoria da Desconsideração da Pessoa Jurídica, rezando que se a pessoa jurídica for motivo de bloqueio ao ressarcimento ao meio ambiente, serão responsáveis os seus representantes legais.

Atinente as circunstâncias judiciais específicas, o artigo 6º, incisos I a III, da Lei nº 9.605/1998, prevê algumas circunstâncias judiciais específicas com relação aos crimes ambientais, tais como:

I – A gravidade do fato, tendo em vista os motivos da infração e suas consequências para a saúde pública e o meio ambiente.

II – Os antecedentes do infrator quanto ao cumprimento da legislação de interesse ambiental.

III – A situação economia do infrator, no caso de multa.

Releva dizer, da necessidade de ser analisados a legislação penal expressa no artigo 59 do CPB e o artigo 6º da Lei Ambiental, no que diz respeito à aplicabilidade das circunstâncias judiciais, para que a lei ambiental seja aplicada como se estivesse sendo analisadas as circunstâncias de um crime comum, sem a criação de um novo mínimo e novo máximo de acordo com o inciso II do artigo 59 do Código Penal.

Para maiores esclarecimento, é sabido que os impostos, em geral, são tributos “não vinculados”, ou seja, não há vinculação entre a sua instituição e a prestação de determinado serviço público pelo Estado. Os impostos são exigidos, porém independentes de quaisquer prestações das estatais, sendo defeso o contribuinte altercar a legitimidade de um imposto, alegando que o Estado não presta de forma satisfatória este ou aquele serviço público.

Em sentido amplo, os tributos são pagamentos obrigatórios, com previsão em lei, com base em um fato gerador, como nos casos dos impostos, taxas e contribuições de melhoria. Assim diante de uma situação, a partir daí, o contribuinte passa a ter que pagar o tributo. Diante desse fato, a Carta Magna de 1988, estabeleceu em seu texto legal cinco tipos de espécies ou modalidades tributárias. São as seguintes: Impostos, Taxas, Contribuições de Melhoria, Empréstimos Compulsórios e Contribuições Especiais.

Nesse entendimento, necessário se faz buscar-se-á a tendência jurisprudencial a respeito, in verbis:

“EMENTA: TRIBUTÁRIO. CONTRIBUINTE DO IPTU. CONTRAPRESTAÇÃO DO ESTADO AO RECOLHIMENTO DO IMPOSTO. INEXISTÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL. CONCEITOS DE CONTRIBUINTE E CONSUMIDOR. EQUIPARAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. CÓDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR. INAPLICABILIDADE IN CASU. 1. Os impostos, diversamente das taxas, têm com nota característica sua desvinculação a qualquer atividade específica em benefício do contribuinte. 2. Consequentemente, o Estado não pode ser coagido à realização de serviços públicos, como contraprestação ao pagamento de impostos, quer em virtude da natureza desta espécie tributária, quer em função da autonomia municipal, constitucionalmente outorgada, no que se refere à destinação das verbas públicas. 3. A relação de consumo não guarda semelhança com a relação tributária, ao revés, dela se distancia, pela constante supremacia do interesse coletivo, nem sempre encontradiço nas relações de consumo. 4. O Estado no exercício do jus imperi que encerra o Poder Tributário submete-se às normas de Direito Público, constitucionais, complementares até ordinárias, mas de ficção jurídica diversa do Código de Defesa do Consumidor. Sob esse ângulo, o CNT é Lex specialis e derroga a Lex generalis que é o CDC. 5. Recurso Especial desprovido. (Resp. 478.958, Rel. Min. Luiz Fux, 1º Turma, j. 24/06/2003).

O Desembargador Federal do TRF2, Marcus Abraham, fazendo citação da precitada Decisum, diz:

“Isso não quer dizer, entretanto, que o Estado está desobrigado a oferecer bens e serviços para a coletividade com o produto dos recursos arrecadados pelos impostos. Muito pelo contrário, os recursos financeiros originários dos impostos deve ontologicamente, financiar as despesas públicas do Estado. O que não se pode é exigir deste uma atividade específica por decorrência do pagamento de imposto”. (ABRAHAM, 2015 p. 154).

Ademais, o fato gerador dos impostos, segundo o artigo 16 do CTN, não possui relação nenhuma com a atuação do Poder Público. Ao revés, será sempre uma situação ou uma atividade puramente particular.

Assim, para que surja a obrigação tributária relativa aos impostos, necessita, apenas, a aquisição de disponibilidade econômica ou jurídica de renda (imposto de renda), ou pelo fato de ser proprietário de veículo automotor (IPVA). Por conseguinte, não há que perquirir com relação a uma atividade do Poder Público.

Nesse sentido, segundo a doutrina, não há por que confundir a característica da Não Vinculação, que diz respeito ao fato gerador dos impostos, com outras espécies de impostos de arrecadação não vinculada.

Bem diferente dos impostos, as taxas são vinculadas a uma contraprestação do Poder Público, por exemplo, o recolhimento de lixo ou a emissão de documento de um veículo. Segundo o CTN (Lei nº 5.172/66), prevê que nas taxas não há a base de cálculo, tampouco um fato gerador idêntico aos dos impostos, muito menos ser cobradas em função do capital das empresas. Ademais, as taxa podem ser criadas pelos entes federativos.

Ademais, na taxa, as incidências tributárias são decorrentes do poder de polícia e de serviço resultante da utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição (CF/88, art. 145, II).

No pertinente às Contribuições de Melhorias, também são vinculadas a uma contraprestação estatal. A diferenciação entre as taxas e essas contribuições, é que nesta o Poder Público obrigar-se-á a realizar uma obra pública que gere valorização imobiliária, enquanto que o cálculo do pagamento é calculado com base no valor que deverá ser agregado a cada imóvel. Portanto, as Contribuições de Melhoria podem ser instituídas, também, pelos entes federativos.

Quanto aos Empréstimos Compulsórios, são mais uma das modalidades tributárias, avistável na Constituição Federal através do artigo 148, incisos I e II e parágrafo único, que somente podem ser criados pela União, mediante lei complementar. Trata-se de um tipo de empréstimo com o esteio de custear despesas extraordinárias, como no caso de calamidade pública, guerra externa, ou para promover investimento público em caráter de urgência e benéfico nacional.

Diferentemente dos impostos, em que a arrecadação não se destina a uma finalidade específica, os recursos advindos dos empréstimos compulsórios somente podem ser utilizados para o fim específico de sua criação. Releva dizer que, em tese, há uma expectativa de que a União deva restituir os valores arrecadados.

Com referências às Contribuições Especiais, também só podem ser criadas pela União e quando instituídas, devem ter uma destinação ou fim específico. Nesse toar, a base de cálculo é assemelhada a de um imposto, ou seja, o governo federal pode bitributar. Nesse caso, há previsão constitucional no pertinente as Contribuições Sociais, a exemplo do PIS/PASEP, de intervenção no domínio econômico e de custo de serviço de iluminação pública. Embora as Contribuições Especiais sejam criadas exclusivamente pela União, mas a cobrança pode ser delegada a terceiros, a exemplo da contribuição sindical.

Urge ressaltar que controvérsias instalam-se diante das criações dos instrumentos da DRU (Desvinculação de Recursos da União) e da DREM (Desvinculação de Recursos dos Estados e Municípios), onde a partir do ano 2000, 5 (cinco) emendas constitucionais tornaram livres 20% dos recursos. A denominada DRU, já vigorara desde 1994, no contexto do Plano Real, um mecanismo semelhante ao Fundo Social de Emergência.

A referida desagregação tem incidido, em maior número, sobre as contribuições sociais, a exemplo do COFINS e outros, além das taxas e, assim funciona para que essas duas espécies tributárias não sejam compartilhadas com os estados e municípios.

Contudo, bem recentemente, a inovada EC nº 93/2016 acrescentou para 30% o nível de liberação, desta feita abrangendo os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.

Na apreciação dos elementos ora amealhados, juridicamente, vislumbra-se a presença da fraude à Constituição Federal vigente no pertinente ao instrumento DRU, a partir da sua origem quando não havia partilha com os Estados, Distrito Federal e Municípios, configurando a não mais poder os ilícitos atípicos ou da fraude a Carta Magna. Esse fundo foi criado em 1994, como uma medida provisória de saneamento financeiro e de estabilidade econômica, criado em conjunto com outras medidas econômicas, e que com o perpassar do tempo, tais medidas deveriam alcançar o equilíbrio fiscal brasileiro permanentemente. Á época, essa medida foi abraçada pelo Supremo Tribunal Federal, considerado-a constitucional, no julgamento do RE nº 537.610-RS.

Porém, o referido Fundo passou a ser reiteradamente prorrogado e o seu nomen juris modificado, passando a desvinculação precitada a ser acrescida de 20% para 30% das contribuições e taxas, passando a União a valer-se dessa atípica espécie tributária, com o escopo de financiar o seu orçamento fiscal, com o acatamento da Receita Federal. Destarte, significa que as contribuições sociais, que têm a sua receita vinculada a um desiderato social específico, agora patrocinam 30% de suas receitas para enriquecer os cofres da União e exacerbar seu poder econômico. Dessa forma, o que era para ser provisório passou a permanente.

Em suma, a União Federal com base nas disposições que majoram as contribuições sociais e nos que vinculam a DRU e DREM conjuntamente e torna-os como “normas de cobertura”, com o fim de elidir os efeitos da norma prevista na Constituição para exacerbar da carga tributária, ou seja, para a instituição de novos impostos residuais, em ofensa ao Sistema Tributário Nacional.

Quanto aos instrumentos DRU e DREM, necessitam, pois, de vinculações, de suas extinções ou de controle e fiscalização por parte dos próprios parlamentares ou do Ministério Público, mediante proposta do poder legislativo, uma vez que o seu caráter liberal e de desvinculação vem acarretando grande prejuízo, principalmente a DREM de responsabilidade dos gestores dos Estados e Municípios, no pertinente aos proventos dos servidores públicos que, além de defasados, sofrem com atrasos e parcelamentos permanentes, desde a ampliação do percentual de 20% para 30%, dos impostos, taxas e multas arrecadados e colocados à disposição dos gestores estaduais e municipais, para ser utilizados ao alvedrio destes.

Consequentemente, vislumbra-se que diante de tudo que foi apresentado alhures, ficou comprovado que, além dos impostos apontados que por suas naturezas são desvinculados, outros instrumentos, também, foram criados para atuarem de forma desvinculada, com esteio único de ser evitada a fiscalização legal e competente, relativa aos gastos públicos.

Em tempo: Na data de 26/03/2019, a Câmara dos Deputados aprovou a PEC nº 02/2017, obrigando o governo federal a executar todos os investimentos inseridos no Orçamento Anual. Agora, o texto deverá seguir para o Senado Federal.

Essa aludida proposta de emenda a Constituição altera o preceito do artigo 166, que passa a vigorar com os acréscimos dos §§ 9º-A e 11-A, com as alterações do § 17, do Diploma Maior.

Nesse toar, adota-se, com efeito, o restabelecimento do equilíbrio entre os Poderes Executivo e Legislativo. Aquele mantém a sua prerrogativa de reavaliar receitas e despesas, enquanto este lhe é resguardado a participação na elaboração das políticas públicas.

Destarte, acredita-se que diante da aprovação da precitada emenda constitucional, a desvinculação dos tributos, dando causa à aplicação do liberalismo orçamentário, restará prejudicada.

No ensejo, chama-se atenção pelo cumprimento da CAMPANHA DA FRATERNIDADE, que é realizada anualmente pela Igreja Católica Apostólica e Romana em todo o Brasil. A sua ocorrência se dá sempre no período da Quaresma. Em cada ano é escolhido um tema, visando despertar a solidariedade de todos os fiéis, atinente a um problema concreto no âmbito da sociedade brasileira.

Na promoção da campanha, as pastorais sociais estão alinhadas para funcionar em torno das temáticas e mediantes de formações, assembleias, seminários e no planejamento das suas atividades vinculadas com os assuntos destacados deste ano.

Neste ano, a Conferência Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB) deu início à Campanha da Fraternidade 2019, com os temas “Fraternidade e Políticas Públicas” e durante o evento, ocorrido na sede da CNBB, o Arcebispo Dom Jaime Spengler, Presidente da instituição em Porto Alegre/RS, fez um pronunciamento sobre a visão da Igreja Católica sobre as políticas públicas, o acesso a esses direitos e sua relação com o bem-estar da sociedade brasileira, nos termos seguintes:

“As políticas públicas ganham promoção na medida em que cada membro da sociedade, cada cidadão se sinta, de alguma forma tocado, corresponsável pela questão. Nós no Brasil, vivemos um momento desafiante. Preocupa por um lado, certamente, temos dados que chamam muita atenção. Por outro lado, eu diria que é um privilégio podermos participar do momento que estamos vivendo, porque a possibilidade do novo passar pelas nossas mãos, pelas nossas escolhas, pelas nossas decisões”, destacou!

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VIII – REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

A DRU e a Difamação do Sistema Tributário Nacional, Nestes 30 Anos de Constituição – Por Onofre Alves Batista Júnior e Marina Soares Marinho – 22/05/2018.

Boletim Jurídico – Edição de 20/03/2019.

Código Tributário Nacional, Editora Saraiva, 27ª Edição, 1998.

Constituição Federal de 1988, Mesa Diretora do Senado Federal, Biênio 1013/2014.

Gazeta Online – Edição de 11/02/2017.

G1/ES – Edição de 01/01/2017.

Medidas Preventivas no Combate a Corrupção – Revista Jus Navigandi – Por Jacinto Sousa Neto – 28/05/2018.

Ministério das Cidades – 2018.

Neoliberalismo de Gestão x Regras Constitucionais – Revista Jus Navigandi – Por Jacinto Sousa Neto – 27/12/2017.

Poder Público é Responsável pelos Danos Causados – Por Rodrigo Valleio Marsaioli – 13/04/2010.

Saneamento Básico – Por Thais Cristina Muniz Blanco.

Wikipédia – A Enciclopédia Livre – Edições de 08/04/2018 e 11/03/2019.