Resumo: O direito ao transporte como direito social. PEC-90. Direito social ao transporte e a Constituição Federal de 1988. O direito social ao transporte e a sua obsolescência na perspectiva doutrinária nacional. Crise de infraestrutura no Brasil e sua relação com o direito social ao transporte. Origens do direito social ao transporte. Conteúdo do direito social ao transporte. Perspectivas e tendências. Introdução ao financiamento indireto do transporte público coletivo, vulgo “Passe Livre” ou “Tarifa Zero”.
Palavras-chave: Direito social ao transporte, PEC-90, Tarifa Zero, Passe Livre.
Introdução
Existe um direito que não vem recebendo a devida atenção pela doutrina nacional. Tamanha é a sua importância que os ditos direitos sociais, inclusive alguns de ordem fundamental, dependem da sua observância para alcançar um padrão mínimo de efetividade.
Se os prostestos de 2013 resolverão todas as mazelas sociais brasileiras, isso deve ser relegado às análises dos historiadores do futuro. Entretanto, elementar observar que a revolta da população desengavetou das poeirentas repartições do Congresso Nacional o Projeto de Emenda à Constitnuição n. 90, que insere o direito ao transporte em seu devido lugar, qual seja, ao lado dos direitos à educação, saúde, alimentação, trabalho, moradia, lazer, segurança, entre outros, no art. 6º da Constituição Federal de 1988, que elenca os direitos sociais a serem respeitados - e executados - pelos Poderes pátrios, em todas as esferas da federação:
Em meio à onda de protestos que se multiplicou pelo país para protestar, entre outros pontos, contra o custo das tarifas de transporte público, a Comissão de Constituição e Justiça da Câmara (CCJ) aprovou nesta terça-feira (25) Proposta de Emenda à Constituição que transforma o transporte como um direito social. De autoria da deputada Luiza Erundina (PSB-SP), o projeto estava à espera do parecer de admissibilidade do colegiado desde 2011.1
Não poderia ser diferente. Evidente a crise de infraestrutura que enfrenta o Brasil. A imobilidade urbana transformou a vida nas cidades brasileiras em um desafio diário de paciência, perda de tempo e energia. A situação hoje apresenta-se insustentável. Insustentável do ponto de vista ambiental. Insustentável do ponto de vista psicológico. Insustentável do ponto de vista político, vide os prostestos de 2013. Como sempre, as camadas sociais menos abastadas são as que amargam os maiores prejuízos. Entretanto, o descaso com o direito ao transporte afeta a universalidade da população, sem discriminação de raça, renda ou credo, uma vez que todos, absolutamente todos os atores sociais são afetados pela efetividade - ou não - deste importante direito.
O presente artigo pretende tecer algumas considerações introdutórias acerca do direito social ao transporte e do seu expoente prático mais polêmico, qual seja, o transporte público coletivo sem cobrança de tarifa, vulgo “Tarifa Zero” ou “Passe Livre”. Estando evidente a carência de bibliografia pátria que coteje o tema, as principais fontes de pesquisa consistem em análises dos textos publicados pelos movimentos sociais Passe Livre e Tarifa Zero, além de estudos publicados na seara internacional.
1. Direito social ao transporte, uma realidade ainda distante
Retira-se da lição de BOBBIO2 que o processo de reconhecimento de direitos encontra-se “tudo, menos concluído”. Prova disso seria a evolução que têm enfrentado os instrumentos de efetivação da Declaração Universal dos Direitos Humanos da ONU (1948) ao longo das últimas décadas, seja através do advento de transformações sociais, do desenvolvimento tecnológico, entre outros fatores:
Ante a possibilidade de reconhecer novos direitos que protejam e satisfaçam interesses e necessidades fundamentais para o ser humano, surge a dúvida de como identificar aquelas necessidades que possuem a particularidade de serem cruciais para a vida das pessoas [...].3
Para ALEXY4, se considera fundamental o interesse ou necessidade cuja violação ou não satisfação resulte em morte, moléstia grave ou que prejudique o núcleo essencial de autonomia da pessoa e a dignidade humana.
Arremata PLACENCIA, et. al.,5 que, dado o reconhecimento do papel determinante do transporte na vida das pessoas em todas as sociedades, durante os últimos anos a doutrina vêm pressionando de maneira crescente para que este se configure como direito social, ao mesmo nível que a educação, a saúde, a previdência social, entre outros.
Preceitua ARIAS6, que o conceito de derecho a la movilidad7 tem suas origens na sociologia urbana, sendo que complementa o direito à cidade:
O direito à mobilidade surge como um complemento do direito à cidade de Lefebvre, dos anos 70, popularizado a partir do ano 2000 pelo sociólogo francés Francois Ascher, que, por efeito, indicou a importância da mobilidade como tema social e político por três razões principais. Primeiro, porque é indispensável do ponto de vista econômico e social, como também é uma condição chave de acesso ao mercado de trabalho, à uma vida digna, à educação, à cultura, ao ócio, à família, etc. Neste sentido, a mobilidade é uma pré-condição para outros direitos e também ela mesmo um direito genérico com importância social crescente. Segundo, porque a mobilidade se converte em um fator da vida cotidiana das pessoas. [...] Finalmente, porque a mobilidade tem um custo econômico, social e ambiental.8
Evidente que o transporte hoje configura um serviço essencial para milhões de pessoas em todo o mundo. Inexiste média ou grande cidade que “funcione” sem a disponibilidade de veículos de transporte de massa, tais quais os ônibus, trem e metrô. A partir do momento que se observa o transporte como requisito para a autonomia, a locomoção e, ultima ratio, o direito à liberdade de toda uma população, elementar comprovar a sua classificação no rol de direitos sociais.
De forma complementar, ao introduzir o termo transportation equity, defendem SANCHEZ, STOLZ e MA9 que:
Enquanto a maioria dos planejadores dos sistemas de transporte preocupam-se primariamente com a eficiência e o custo da operacão, incluindo a mobilidade e a acessibilidade das pessoas, aqueles preocupados com a igualdade no transporte [transportation equity] objetivam equidade na mobilidade e acessibilidade levandose em consideração a raça, classe social, sexo e necessidades especiais. O objetivo maior da igualdade no transporte [transportation equity] é prover oportunidades de acesso social e econômico equânimes à todos os lugares.10
Em um exercício de interpretação da doutrina supramencionada, compreende-se que o direito social ao transporte comporta duas vertentes. A primeira deriva do princípio da igualdade e pressupõe o direito que todo cidadão detém de se locomover. Em um ambiente urbano, tal assertiva remete inevitavelmente à existência de um sistema de transporte público coletivo acessível. Fundamental crer que o termo “acessível” precisa ser considerado tanto no âmbito econômico quanto no âmbito geográfico.
A segunda vertente possui uma concepção precipuamente qualitativa. Ou seja,pressupõe que todo cidadão residente em um ambiente urbano, independentemente de seu nível de renda e posicão social, detém o direito de se locomover de maneira ágil, confortável e sustentável por sua cidade.
Logo, custo, conforto e tempo são variáveis técnicas fundantes do direito social ao transporte. O direito social ao transporte torna-se eficaz a partir do momento que estas alcançam um padrão minimamente aceitável frente aos anseios da sociedade.
Ao contrário do contexto histórico firmado em outros países, a discussão sobre o direito social ao transporte inicia somente agora um lento processo de amadurecimento, exposição e fixação no Brasil. O Estado brasileiro vem a mais de meio século priorizando o modal rodoviário e o transporte individual. Tal tendência torna-se óbvia ante o sucateamento dos modais hidroviários e ferroviários e pelo fato de que, ao menor sinal de crise econômica, uma das primeiras atitudes do governo é oferecer incentivos fiscais para a aquisição financiada de carros de passeio.
O legado negativo desta política de prioridades a maioria dos cidadãos presencia em sua rotina. Em confronto direto à este paradigma, entende-se que o direito ao transporte é um dos alicerces das cidades sustentáveis e do desenvolvimento social. Neste sentido:
O acesso ao transporte é fundamental em nossa configuração social, pois se relaciona aos mais diversos direitos que são assegurados pela Declaração Universal dos Direitos Humanos e pela Constituição Federal de 1988. [...] O direito ao transporte é chamado de direito-meio porque ele influencia e condiciona o acesso aos demais direitos, se constituindo em um elemento de vital importância para assegurar as condições necessárias para uma vida digna. Para um cidadão ter acesso à rede pública de saúde, por exemplo, ele precisará utilizar algum meio de transporte. O mesmo se aplica ao acesso à educação, centros culturais e de lazer, liberdade de ir e vir, local de trabalho, e tantos outros direitos que necessitam de deslocamento para serem exercidos e usufruídos.11
O direito ao transporte pode ainda não estar formalmente inserido na Constituição Federal como direito social no art. 6º. Outrossim, em seu art. 30, há clara menção quanto à sua essencialidade:
Art. 30. Compete aos Municípios: [...]
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;
Posto isso, é possível classificar o acesso ao transporte como um direito essencial:
ele não deve ser visto como um favor ou como um bem particular, todos devem ter acesso a ele e o governo tem obrigação de proporcionar seu serviço com qualidade. No Brasil, as diretrizes básicas e pontuais relacionadas à urbanização são responsabilidade do Governo Municipal e isto se aplica também à dinâmica de locomoção local. O Governo Municipal é o principal responsável por garantir um sistema de transporte adequado dentro de uma cidade. Todavia, o Governo Estadual e Federal não estão isentos desse dever e além de atuar para garantir a qualidade de trajetos entre municípios e entre estados, eles também podem auxiliar os governos municipais, principalmente nos casos de obras muito caras, as quais o município não tem condições de realizar sozinho, como é o caso do metrô, por exemplo.
O direito ao transporte, dada a sua importância na vida dos cidadãos conviventes
nos ambientes urbanos, aparenta possuir o status de direito social. Entrementes, através da mais superficial obervação da realidade das cidades localizadas em território nacional, conclui-se que este vem sendo sistematicamente desrespeitado e maculado dentro do Estado brasileiro, sendo que esta dinâmica prejudica justamente as camadas sociais menos favorecidas, uma vez que totalmente dependentes dos meios de transportes de massa.
2. O que realmente é a “Tarifa Zero”
Termos como “Tarifa Zero” e “Passe Livre” ganharam recentemente grande espaço nos meios de comunicação social, nas conversas de boteco e nas discussões familiares. Entretanto, muitos equívocos e preconceitos são constantemente identificados. Antes de um julgamento crítico sobre determinado tema, elementar que se identifique as suas características da maneira mais imparcial possível.
“Tarifa Zero” e/ou “Passe Livre” representam uma proposta diferenciada de financiamento para o transporte público coletivo. Diferenciado porque o paradigma atual no Brasil, e também no mundo, consiste na utilização do modelo de concessão pública para regulamentar o transporte de massa nas grandes cidades, incluindo nesta sistemática a aplicação de vultosos subsídios pelo Estado.
A “Tarifa Zero”, na verdade, consiste em uma proposta para a efetivação do direito social ao transporte:
A proposta tem, portanto, três objetivos básicos: garantir efetivamente, para todos os cidadãos de nosso município, o direito de locomoção entre sua casa e seus locais de trabalho, serviços e lazer; redistribuir mais equitativamente, a partir dos recursos de que cada um dispõe, a cobertura dos gastos necessários para garantir esse direito; melhorar a qualidade dos serviços de transporte coletivo por ônibus.12
Não obstante, impõe uma nova lógica de concepção do transporte público coletivo. Parte do pressuposto de que todas as pessoas, físicas ou jurídicas, atuantes em uma cidade se beneficiam do transporte massificado, pouco importanto se fazem o seu uso direto:
Os usuários de transporte público beneficiam toda a sociedade, pois mantêm baixos os custos sociais relacionados ao transporte (poluição, trânsito). Beneficiam até mesmo as pessoas que não usam o transporte público.13
E mais, o transporte público coletivo no Brasil é utilizado majoritariamente por quem menos tem condições de financiá-lo, ou seja, a classe trabalhadora e os estudantes. Trata-se de verdadeira injustiça social.
Desta senda, conclui-se que, por interessar à absolutamente todos os players urbanos, o transporte público coletivo deve ser de responsabilidade geral. Em outras palavras, todos, a depender da sua capacidade econômica, devem contribuir para o seu financiamento:
Basicamente, o que se propõe é que o usuário deixe de pagar o transporte coletivo diretamente, a cada vez que o use, como ocorre agora, passando a pagá-lo indiretamente, através dos impostos; ao mesmo tempo, se distribui esse pagamento por toda a sociedade, com um critério de justiça fiscal: quem tem mais (pessoas e empresas) paga mais, quem tem pouco paga pouco e quem não tem nada não paga nada.14
Ou seja, não basta que o Estado subsidie o transporte público coletivo através das regras tributárias vigentes. Se assim se procede, recursos indispensáveis à outras áreas essenciais teriam de ser remanejados. É o que acontece atualmente:
[...] para subsidiar o transporte da população de baixa renda se piora o atendimento em escolas e hospitais utilizados por essa mesma população. E, inversamente, para se melhorar essas escolas e hospitais se tem que deixar de subsidiar o transporte e, portanto, cobrar uma tarifa mais alta dos que o utilizam, que são os que mais dele dependem, isto é, a população de baixa renda. Estamos, portanto, diante de um círculo vicioso, no qual o prejudicado é sempre a população de baixa renda.15
Um dos pilares fundantes do financiamento indireto do transporte público coletivo consiste na criação de fontes de receita alternativas que onerem de forma progressiva os cidadãos e as empresas, de acordo com a sua capacidade de contribuição:
Para neutralizar esses efeitos perversos é preciso de um lado fazer com que a variação da tarifa não tenha relação com a variação do subsídio; e, de outro, aumentar os recursos do governo de modo a que ele possa atender à população – especialmente a de baixa renda – tanto em suas necessidades de transporte coletivo como nas de educação, saúde e outros serviços.16
As principais alternativas neste sentido são a majoração do IPTU, de modo progressivo e de acordo com o patrimônio de cada contribuinte; do IPVA para veículos de passeio e da CIDE sobre a gasolina, como forma inclusive de incentivar a utilização do transporte coletivo.
Uma última ideia de fonte de financiamento, e não menos importante, seria a regulamentacão do Imposto Sobre Grandes Fortunas (art. 153, inciso VII da CF), até hoje esquecido nas páginas da Constituição Federal.
A partir daí, todos estes aditivos de receita pública seriam revertidas para os respectivos fundos municipais de amparo ao transporte público coletivo. As concessões públicas seriam transformadas em contratos administrativos de prestação de serviços através de licitação. Ou seja, as empresas de transporte não mais cobrariam de cada usuário uma tarifa, mas seriam pagas pelo município para prestar o serviço.
Com a aplicação da “Tarifa Zero”, criar-se-á uma tendência natural de substituição dos meios de locomoção privados pelos públicos nas cidades. Sob este aspecto, irrefutável o argumento de que a substituição do transporte individual pelo transporte coletivo repercute em inegáveis benefícios:
O principal benefício indireto que o sistema de tarifa zero trará será seguramente o da liberação dos recursos familiares atualmente gastos com transporte. Trata-se, de fato, de uma economia significativa para as famílias de baixa renda, que poderá ser destinada a satisfação de outras necessidades, como a alimentação, a melhoria da habitação, o vestuário, o lazer [...] Ainda mais se agregarmos a estas economias as possibilitadas pelo abandono do uso do automóvel, com suas indispensáveis despesas de manutenção, combustível, estacionamento e mesmo eventuais multas.17
Da mesma forma, inegável o impacto ambiental positivo decorrente da substituição do transporte individual pelo coletivo:
Em defesa do sistema público de transporte, o Ipea aponta a vantagem dos meios coletivos em relação aos automóveis individuais. Mesmo que os ônibus emitam mais gases de efeito estufa que os automóveis, por utilizarem diesel, a quantidade de emissões é compensada pelo número de passageiros transportados. "Um usuário de automóvel, por exemplo, emite quase oito vezes mais dióxido de carbono que um usuário de ônibus e 36 vezes mais que um usuário de metrô.18
E talvez o mais importante, o bem estar social contará com novos propulsores:
A partir do momento em que o transporte deixa de ter um custo, será possível a cada um buscar locais de moradia ou de trabalho levando em conta somente as distâncias e o tempo necessário para percorrê-las. Aumentará, portanto, a liberdade das pessoas na escolha de seu quadro de vida, com mais alternativas, deixando-se por exemplo de ser obrigado a morar em condições precárias para se assegurar a proximidade do local de trabalho. Isto seguramente repercutirá inclusive na tendência a aumentar o número de cortiços nas áreas centrais, verificada nos últimos anos.19
Em que pese se tratar de uma proposta audaciosa e com inúmeros supostos benefícios, resta saber se o financiamento indireto do transporte público coletivo não estaria fadado ao mesmo destino dos demais direitos sociais. Educação e saúde, por exemplo, já funcionam sob esta dinâmica desde a promulgação da Constituição Federal de 1988. Entretanto, os níveis de desempenho do Estado na sua consecução ainda não alcançaram o patamar necessário e desejado.