Não se aplica a LAI aos cartórios. Há todo um regramento específico para sua atividade, incluindo-se normas próprias quanto à publicidade e sigilo, prazos etc.

RESUMO:O presente trabalho procurou analisar a aplicação da Lei 12.527, de 18 novembro de 2011, a conhecida “Lei de Acesso à Informação”, nas serventias extrajudiciais, em especial o conflito existente entre dois direitos fundamentais – sigilo versus publicidade, revisando os conceitos desses dois direitos e a natureza jurídica dos conhecidos “cartórios”, para o fim de verificar a aplicabilidade de tal lei. A questão é de suma importância para notários e registradores, estando presente no dia a dia de trabalho. Ao usuário também interessa a questão. Coloca-se a dúvida entre a divulgação de dados, por meio da publicidade - seja a informação verbal ou escrita – e a preservação do sigilo da informação obtida no serviço, a fim de garantir o direito de intimidade. Qualquer que seja o caminho, há a responsabilidade de notários e registradores frente à tomada de decisões entre guardar o sigilo ou divulgar a informação.

Palavras-chave: Informação. Sigilo. Publicidade. Transparência. Sigilo Profissional. Dever. Segurança. Lei de Acesso à Informação. Serventias Extrajudiciais.

SUMÁRIO:1. INTRODUÇÃO. 2. NATUREZA JURÍDICA DOS SERVIÇOS NOTARIAIS E REGISTRAIS. 3. ALGUNS PRINCÍPIOS EXTRAJUDICIAIS RELACIONADOS AO TEMA. 3.1. PUBLICIDADE. 3.2. SEGURANÇA. 3.3. ROGATÓRIO. 4. PUBLICIDADE X SIGILO. 4.1.  SIGILO PROFISSIONAL. 4.2. TRANSPARÊNCIA APLICADA À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. 5. APLICABILIDADE DA LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO. 5.1. ENTES SUBMETIDOS À LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO. 5.2. EXCEÇÕES PREVISTAS NA LEI  12.527/2011. 5.3. DA INAPLICABILIDADE DA LEI  12.527/2011 ÀS SERVENTIAS EXTRAJUDICIAIS. 5.4. ANÁLISE DA CONSULTA nº 0003410-42.2013.2.00.0000 - CNJ. 6. CONCLUSÃO. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS


1. INTRODUÇÃO

     Este estudo buscou analisar o conflito existente entre dois direitos fundamentais, quais sejam: o direito ao sigilo - o direito de os indivíduos terem seus dados preservados - e, por outro lado, o direito à informação, inerente ao Estado Democrático de Direito. A ideia inicial era estudar a publicidade aplicada aos “cartórios” extrajudiciais de forma ampla, analisando as situações que se depara o notário e o registrador no dia a dia do trabalho e as possibilidades de resolvê-las frente ao usuário e ao Poder Público. Não foi localizado qualquer estudo anterior sobre tais situações. Entretanto, devido à amplitude do tema, procurou-se focar o estudo na Lei 12.527, de 18 de novembro de 2011, a conhecida Lei de Acesso à Informação. Com a entrada em vigor dessa importante lei, surge a dúvida sobre sua aplicabilidade às serventias extrajudiciais, objeto dessa pesquisa. No começo do estudo, cogitou-se sobre a aplicabilidade; porém, conforme o estudo foi se desenvolvendo, num segundo momento, percebeu-se um melhor posicionamento. Como se verá a seguir, atendo-se a conceitos e a situações concretas, chegaremos a uma conclusão diversa, focada no princípio da lei especial que prevalece sobre a geral e nos princípios gerais de Direito, tão bem lembrados ultimamente por nossos Tribunais Superiores: razoabilidade e proporcionalidade. É o que se verá no final desse trabalho, na parte conclusiva.


2. NATUREZA JURÍDICA DOS SERVIÇOS NOTARIAIS E REGISTRAIS

Conforme disposto no artigo 236 da Constituição Federal, notários e registradores exercem serviços públicos em caráter privado por Delegação do Poder Público.

Assim como os notários e registradores, estão sujeitos a esse regime jurídico, de delegação de serviço público a um particular, os tradutores públicos juramentados e os leiloeiros públicos. Essa transferência do serviço público para o particular para exercê-lo em caráter privado, se dá por delegação.

Walter Ceneviva explica que: “Para o direito administrativo, o ato de delegar consiste em atribuir atividade própria da administração a um ente privado (pessoa natural ou jurídica) ou público.” (CENEVIVA, Walter, 2010, p. 57).

A delegação dos serviços notariais e de registro tem, dessa forma, um caráter personalíssimo, que depende da aprovação em concurso público de provas e títulos, nos termos do §3º, do artigo 236, da Constituição Federal. Esse é o entendimento a seguir transcrito:

“O fato de a atividade ser executada com fins lucrativos ou a possibilidade de se contratarem empregados e prepostos pelo regime celetista, para auxiliar o titular do cartório, por si só, não lhe retira o seu caráter personalíssimo. Ademais, o cartório não é uma sociedade empresarial, com personalidade jurídica e patrimônio distintos dos de seu titular. A pretensão de tributar os notários e registradores da forma como são tributadas as sociedades que desenvolvem típica atividade empresarial ofende o princípio da isonomia tributária, pois, como a atividade é pessoal, é uma grande equívoco assimilar atividades públicas, prestadas diretamente pelo Estado o sob regime de delegação, àquelas exercidas em regime de mercado.” (AgRg no AREsp 50120/RS – Agravo Regimental no Agravo em Recurso Especial – Relator: Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, órgão julgador: T1 – Primeira Turma, STJ, data do julgamento 10/09/2013; data da publicação/fonte: DJe 19/09/2013) (grifo nosso)

Tendo em vista o caráter privado, cabe ao notário e ao registrador o gerenciamento administrativo e financeiro dos serviços notariais e de registro, inclusive no que diz respeito às despesas de custeio, investimento e pessoal, cabendo-lhe estabelecer normas, condições e obrigações relativas à atribuição das funções e de remuneração de seus prepostos de modo a obter a melhor qualidade na prestação dos serviços correspondentes, conforme enfatiza Reinaldo Velloso dos Santos (2006, p. 21/22).

Já a fiscalização de tais serviços compete ao Poder Judiciário, conforme preceitua o §2º, do artigo 236, da Constituição Federal, podendo atuar em correições ordinárias e extraordinárias e, ainda, por provocação do usuário.

O artigo 1º da Lei 8.935/94 define os serviços notariais e de registro como os de organização técnica e administrativa destinados a garantir a publicidade, autenticidade, segurança e eficácia dos atos jurídicos.

Por sua vez, o artigo 3º da mesma lei define o profissional que pratica tais serviços, dizendo que: “notário, ou tabelião, e oficial de registro, ou registrador, são profissionais do direito, dotados de fé pública, a quem é delegado o exercício da atividade notarial e de registro”.

Leonardo Brandelli reafirma o caráter público da função:

“A função a cargo do notário é pública, visto que embora seja ela exercida sobre direitos privados, atende a um interesse da coletividade traduzido pela necessidade de afirmar a soberania do direito, garantindo a legalidade e a prova dotada de fé sobre os atos e fatos que são erigidos pelas relações privadas” (2011, p. 183).

Notários e registradores são agentes públicos, conforme ensina Walter Ceneviva: “o registrador e o notário não são servidores da administração direta, mas agentes públicos.” (grifo nosso) (CENEVIVA, Walter, p. 57). O mesmo entendimento tem Leonardo Brandelli:

“Embora pertencentes ao gênero agentes públicos, não pertencem à espécie agentes administrativos, que são aqueles que se vinculam ao Estado ou às suas entidades autárquicas e fundacionais, por relações profissionais, estando sujeitos à hierarquia funcional e ao regime jurídico único da entidade estatal a que servem, sendo portanto servidores públicos, mas pertencentes sim à espécie agentes delegados, na condição de particulares que executam serviço público em nome próprio, por sua conta e risco. [...] Pode-se dizer que são os notários serventuários, todavia não se confundem com servidores. Serventuário é agente público titular de cargo auxiliar do foro judicial ou em serventia notarial ou de registro, remunerado diretamente pelas partes por meio de custas ou emolumentos, portanto agente delegado, ao passo que servidor é funcionário público, agente administrativo, com todas as suas implicações, inclusive com vencimentos pagos diretamente pelo Estado.” (BRANDELLI, Leonardo, 2011, p. 80/82)

 A jurisprudência define a atividade notarial e registral de forma diversificada. No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade 3.089-2 – Distrito Federal, o voto do Senhor Ministro Carlos Ayres Britto, Relator, trouxe o entendimento de que embora se trate de função pública, não são serviços públicos:

“Numa frase, então, serviços notariais e de registro são típicas atividades estatais, mas não são serviços públicos, propriamente. Categorizam-se como função pública, a exemplo das funções de legislação, justiça, diplomacia, defesa nacional, segurança pública, trânsito, controle externo e tantos outros cometimentos que, nem por ser de exclusivo senhorio estatal, passam a se confundir com serviço público. Quero dizer: cometimentos que se traduzem em atividades jurídicas do Estado, sem adentrar as fronteiras da prestação material em que os serviços públicos consistem.

[…]

Venho defendendo, convictamente, a tese de que serviço notarial e de registro não é serviço público; é atividade estatal, genuína, necessária; é uma função do Estado, como sucede com a diplomacia, o trânsito e a própria jurisdição. É uma atividade estatal, sem dúvida, mas não constitutiva de serviço público.

[…]

O notário não assina contrato algum; não há vínculo contratual entre ele e o Poder Público. Ele se investe na titularidade do serviço notarial e de registro mediante concurso público e por um ato unilateral do Poder Público chamado delegação. A contraprestação remuneratória da atividade do notário não se dá mediante tarifa ou preço público, mas por emolumento, ou emolumentos, os quais, segundo o Supremo Tribunal, têm caráter tributário, correspondam à taxa.

[…] Para arrematar, sabemos que imposto pressupõe uma atividade estatal desvinculada do contribuinte. Ou seja, o Estado, quando institui imposto, não se vincula ao contribuinte por um serviço a este prestado; por uma atividade vinculada ao contribuinte. No caso, não: o serviço notarial é uma atividade diretamente vinculada ao usuário do cartório. Não se trata de atividade estatal desvinculada do contribuinte, para, então, servir como base de cálculo para o imposto.” (grifo nosso)

O senhor Ministro Joaquim Barbosa, no Voto Vista da mesma ação, afirmou a existência de uma terceira classe de serviços, ao analisar os serviços notariais e de registro:

“A circunstância de os serviços notariais delegados corresponderem a uma terceira classe não afasta suas demais notas, especialmente a de ser prestação de fazer onerosa, executada por particular com interesse econômico próprio.”

De fato, não se enquadram em serviços públicos, tampouco inteiramente privados. Devido ao caráter peculiar da função, há entendimentos jurisprudenciais diversos sobre a função exercida por notários e registradores e sobre as serventias extrajudiciais, como se verá abaixo:

 “Os cartórios extrajudiciais – incluindo o de Protesto de Títulos – são instituições administrativas, ou seja, entes sem personalidade, desprovidos de patrimônio próprio, razão pela qual, bem de ver, não possuem personalidade jurídica e não se caracterizam como empresa ou entidade, afastando-se, dessa forma, sua legitimidade passiva ad causam para responder pela ação de obrigação de fazer.” (REsp 1097995/RJ – Recurso Especial 2008/0239711-7 – Relator: Massami Uyeda, órgão julgador: T3 – Terceira Turma, STJ, data do julgamento 21/09/2010; data da publicação/fonte: DJe 06/10/2010) (grifo nosso)

“A jurisprudência desta Corte vem reconhecendo a responsabilidade do Estado em decorrência de defeitos na prestação no serviço notarial, já que se trata de serviço público delegado, portanto, sujeito aos preceitos do artigo 37, §67º, da CF. A função eminentemente pública dos serviços notariais configura a natureza estatal das atividades exercidas pelos serventuários titulares de cartórios e registros extrajudiciais.” (AgRg no REsp 1005878/GO – Agravo Regimental no Recurso Especial 2007/0265865-3- Ministro Humberto Martins, órgão julgador: T2 – Segunda Turma, STJ, data do julgamento 28/04/2009; data da publicação/fonte: DJe 11/05/2009) (grifo nosso)

“A regra exegética de que lex specialis derrogat lex generalis implica a aplicação do Decreto 220/75 (Estatuto dos funcionários públicos do Estado do Rio de Janeiro) aos serventuários de justiça punidos com sanções disciplinares, em face da omissão na norma específica, qual seja, a Lei 8.935/1994). (…) O regime dos serventuários da justiça – tais como os notários e registradores – é híbrido – vez que a atividade notarial e registral está ligada intrinsecamente aos princípios do serviço público da legalidade, moralidade, impessoalidade e publicidade (CF/88, art. 37).

O registrador público e o tabelião são agentes públicos uma vez que se enquadram na categoria de “particulares em colaboração à Administração”, sujeitando-se inclusive ao conceito de “funcionários públicos” para fins de responsabilidade penal”. (RMS 23587/RJ Recurso Ordinário em Mandado de Segurança 2007/0034944-0 –  Ministro Luiz Fux, órgão julgador: T1 – Primeira Turma, STJ, data do julgamento 07/10/2008; data da publicação/fonte: DJe 03/11/2008) (grifo nosso)

 “Não se pode perder de perspectiva que a atividade notarial e registral, ainda que executada no âmbito de serventias extrajudiciais não oficializadas, constitui, em decorrência de sua própria natureza, função revestida de estatalidade, sujeitando-se, por isso mesmo, a um estrito regime de direito público.” (…) Impõe-se enfatizar que as serventias extrajudiciais, instituídas pelo Poder Público para o desempenho de funções técnico-administrativas destinadas “a garantir a publicidade, autenticidade, segurança e eficácia dos atos jurídicos” (Lei n. 8.935/94, art. 1º), constituem órgãos públicos titularizados por agentes que se qualificam, na perspectiva das relações que mantêm com o Estado, como típicos servidores públicos.” (ADI 1378 MC/ES – ESPÍRITO SANTO MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Relator(a): Min. CELSO DE MELLO. Julgamento: 30/11/1995 – Órgão Julgador: Tribunal Pleno) (grifo nosso)

"Assim, os serviços notariais são delegados a particulares, conforme preconiza o art. 236 da CF, só podendo ser classificados como serviços públicos impróprios. Da mesma forma, resta evidenciado que os serviços notariais e registrais são remunerados por meio de custas e emolumentos. Cumpre salientar, que a natureza de tal remuneração não tem propriamente natureza tributária, visto que não retorna aos cofres públicos do Estado, mas é dirigido ao próprio empreendimento cartorário revestindo no "negócio" e "auferindo lucros". Portanto, os serviços notariais, são serviços públicos impróprios, os chamados uti singuli ou serviços individuais, além de serem prestador por delegação a particulares, utilizados de forma individual, facultativa e mensurável, remunerados por meio de taxa, não necessariamente com caráter tributário."(TJPR - Apelação Cível n 1063392-4 - Londrina - 8 Câmara Cível - Rel. Des. José Sebastião Fagundes Cunha - DJ 28.01.2014) (grifo nosso)

Embora existam muitas correntes, notários e registradores são agentes públicos, pois a eles compete exercer uma função pública. Não são funcionários públicos, não havendo subordinação nem hierarquia em relação ao Estado, tendo eles independência funcional.


3. ALGUNS PRINCÍPIOS EXTRAJUDICIAIS RELACIONADOS AO TEMA

A Lei 8.935/94 prevê publicidade e segurança como princípios basilares dos serviços notariais e de registro.

Já a Lei 6015/73 destaca a importância da autenticidade, segurança e eficácia dos atos jurídicos.

Na doutrina, encontramos diversos princípios relacionados com a atividade extrajudicial, tais como: cautelaridade, imparcialidade, publicidade, rogatório, independência, diligência, autenticidade, segurança, eficácia, controle da legalidade, autonomia, unicidade do ato, sigilo profissional, conservação, dever de exercício, prevenção de litígios, prudência etc. Dentre tantos princípios, destacamos a seguir, como relevantes para esse estudo: publicidade, segurança e rogatório. E no próximo capítulo, o sigilo.

3.1. PUBLICIDADE

Como vimos, a função notarial e registral é pública - já que caberia ao Estado prestá-la e atende a um interesse da coletividade. Dessa forma, a regra será a publicidade dos atos praticados, conforme previsto nos artigos 16 e 17 da Lei 6.015/73 e conforme expõe José Maria Siviero:

“A partir do registro, o documento fica à disposição de quem por ele se interesse. É dever do Registrador dar publicidade aos atos registrados, possibilitando ao público em geral, sem formalismos exagerados, o fornecimento de informações e certidões dos atos inscritos em sua serventia.” (2004, p.121/122).

E prossegue:

“Por fidelidade ao dever de dar publicidade aos documentos sob sua guarda, ainda que o pedido seja limitado a apenas parte das informações existentes, o Registrador deverá reportar a totalidade dos atos registrados, o que significa que as alterações terão que ser informadas ou estar contidas nas respectivas certidões (Lei de Registros Públicos, art. 21).” (2004, p.121/122).

Para fins de publicidade, destinado a produzir efeitos perante terceiros, há a previsão do registro no livro “E” do traslado da certidão de casamento de estrangeiros realizado no exterior (item 169, Capítulo XVII das Normas de Serviço da Corregedoria Geral da Justiça de São Paulo) e das averbações de separações e divórcios nos assentos de casamento. Tal publicidade visa dar conhecimento daquela situação jurídica a quem tiver interesse. O mesmo ocorre com os documentos registrados no Oficial de Registro de Títulos e Documentos, Oficial de Registro de Imóveis e demais serventias extrajudiciais. Portanto, aplicável a todas as especialidades notariais e registrais, pois:

“É por meio da publicidade que se dá a conhecer às pessoas determinados fatos.

[...]

A publicidade contempla aquilo que ocorre em face de todos, aos olhos de toda a coletividade, a que todos podem ter acesso, contrariamente ao fenômeno do que ocorre em sigilo, e que chega ao conhecimento de um número restrito de pessoas.

O instituto da publicidade torna determinada situação acessível a toda a coletividade, significando isso dizer que confere ela cognoscibilidade da situação publicizada, isso é, torna-a passível de ser conhecida por aqueles que assim desejarem, não significando dizer, entretanto, que produza ela conhecimento de fato, efetivo. O efeito do conhecimento dependerá de uma atuação positiva de vontade do destinatário da publicidade, que é, em princípio, indeterminado.

Dizer que a publicidade implica cognoscibilidade significa dizer que ela não promove conhecimento efetivo, mas possibilidade de conhecer.

[...]

A publicidade jurídica é o instrumento de cognoscibilidade de certos fatos jurídicos, ou de certas situações jurídicas, a terceiros que não participam, direta ou indiretamente, de seu nascedouro ou da sua eficácia, e que, portanto, ordinariamente, não os conhecem.” (BRANDELLI, Leonardo, 2011, p. 213/214)

No entanto, em determinados casos essa publicidade será restrita, a fim de se proteger interesses outros e preservar a intimidade. Assim, embora haja a previsão de que os oficiais de registro são obrigados “a lavrar certidão do que lhes for requerido” e “a fornecer às partes as informações solicitadas” (artigo 16 da Lei 6.015/73), em certos casos tal dever será relativizado, seja por determinação expressa (por exemplo: itens 47.2 e 47.4, Capítulo XVII das Normas de Serviço da Corregedoria Geral da Justiça de São Paulo) ou por critério e prudência do Oficial de Registro ou Tabelião (como exemplo: emissão de certidão de nascimento em que consta averbação à margem do termo de que o registrado teve o sexo e o nome alterados do masculino para feminino ou vice-versa).

3.2. SEGURANÇA

A segurança prevista na Lei 8.935/94 e na Lei 6.015/73, além de princípio, é o norte de toda atividade exercida por notários e registradores, como se vê abaixo:

“A segurança não é apenas um princípio, mas verdadeiro alicerce da atividade notarial e de registro, pois esta se desenvolve sob a sua égide, buscando incessantemente a sua realização.” (REZENDE, Afonso Celso F; CHAVES, Carlos Fernando Brasil, 2010, p. 30).

A segurança abrange: a segurança física dos documentos entregues à sua guarda, devendo a notários e registradores sua conservação em locais protegidos e organizados para fácil localização; a segurança jurídica trazida por sua atuação profissional, ou seja, a garantia de que os atos praticados são legais, estão de acordo com os princípios gerais de Direito, de que as partes envolvidas foram bem orientadas, entre tantas outras garantias relacionadas à eficácia. Havendo dúvidas sobre sua atuação, recorrerá sempre ao critério da segurança.

Dessa forma, não se trata apenas de um princípio, mas da forma de atuação dos notários e registradores.

3.3. ROGATÓRIO

O princípio do rogatório significa que o notário e o registrador precisam ser provocados para agir. Tal princípio é similar ao princípio da inércia para magistrados.

“O princípio rogatório da função notarial determina que o notário não pode agir de ofício, necessitando da provocação da parte interessada para agir. Somente após o requerimento da parte interessada é que poderá o notário agir.” (BRANDELLI, Leonardo, 2011, p. 184/185)

Após provocados, no entanto, não podem negar-se a agir, tendo em vista a função ser pública. Em caso de impedimento ou qualificação negativa, devem apresentar os fundamentos para tal impossibilidade. Assim, havendo a possibilidade de fornecimento da informação requerida, deverão prestá-la, por meio da publicidade. Caso contrário, após provocação da parte, deverão justificar sua impossibilidade, guardando sigilo.



Informações sobre o texto

Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

PATAH, Priscila. A lei de acesso à informação e as serventias extrajudiciais. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 20, n. 4448, 5 set. 2015. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/33377>. Acesso em: 20 set. 2018.

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