O estudo tem por propósito analisar as premissas teóricas básicas a respeito da responsabilidade e seus efeitos jurídicos no âmbito do sistema eleitoral.

INTRODUÇÃO

 

O presente artigo tem por objetivo levantar as premissas teóricas básicas a respeito da responsabilidade e seus efeitos jurídicos no âmbito do sistema eleitoral, em especial tocante aos pressupostos de fundamentação das sanções típicas e peculiares de tal seara do direito.

 

Para tanto, é necessário averiguar os pontos de contato e distanciamento da responsabilidade eleitoral em relação aos aspectos dogmáticos da teoria da responsabilidade civil.

 

O estudo da produção jurisprudencial do Tribunal Superior Eleitoral é fundamental para traçar os parâmetros a respeito da caracterização dos pressupostos básicos da responsabilização em casos de ilícitos eleitoral, em especial no que tange à consumação do dano e a verificação do nexo de causalidade.

 

1 A RESPONSABILIDADE COMO CATEGORIA GERAL DE DIREITO

 

A responsabilidade trata-se de categoria jurídica que apresenta ampla e variada repercussão nas vertentes do direito, de modo que se torna impossível generalizar seu conceito e conferir-lhe um tratamento uniforme.

 

É natural, portanto, encontrar diferentes funções e manifestações da responsabilidade em cada ramo do direito: civil, penal, administrativo, eleitoral, ambiental, entre outros.

 

Por outro lado, não se pode olvidar que a primazia do tratamento dogmático da responsabilidade pertence ao direito civil[1], dada as implicações do instituto nas relações privadas (em larga medida em razão de seu nítido caráter patrimonial), motivo pelo qual os principais conceitos da reponsabilidade civil serão inicialmente delineados e analisados a fim de assegurar a inserção na temática específica da responsabilização na seara eleitoral.     

 

1.1 A responsabilidade civil

 

Em linhas gerais, pode-se conceituar a responsabilidade civil como a obrigação de reparar o dano que uma pessoa causa a outra[2]. A ideia de responsabilidade relaciona-se ao objetivo de não causar prejuízo a outrem, tratando de recurso extremamente caro ao papel pacificador das relações sociais ao qual se propõe o direito.

 

A noção da responsabilidade pode ser haurida da própria origem da palavra, que vem do latim respondere, responder a alguma coisa, ou seja, a necessidade que existe de responsabilizar alguém pelos seus atos danosos. Essa imposição estabelecida pelo meio social regrado, através dos integrantes da sociedade humana, de impor a todos o dever de responder por seus atos, traduz a própria noção de justiça existente no grupo social estratificado. Revela-se, pois, como algo inarredável da natureza humana[3].

 

Nesse viés, a responsabilidade pode ser definida como um instrumento jurídico viabilizador de aplicação de medidas tendentes a obrigar alguém a reparar a outrem o dano decorrente de sua ação ou omissão, conforme ensina De Plácido e Silva, in verbis:

 

Dever jurídico, em que se coloca a pessoa, seja em virtude de contrato, seja em face de fato ou omissão, que lhe seja imputado, para satisfazer a prestação convencionada ou para suportar as sanções legais, que lhe são impostas. Onde quer, portanto, que haja obrigação de fazer, dar ou não fazer alguma coisa, de ressarcir danos, de suportar sanções legais ou penalidades, há a responsabilidade, em virtude da qual se exige a satisfação ou o cumprimento da obrigação ou da sanção[4].

 

Destarte, a concepção de responsabilidade civil está, necessariamente, vinculada à ideia de contraprestação, encargo e obrigação. Sérgio Cavalieri Filho ressalta a imprescindibilidade de distinção entre “obrigação” e “responsabilidade”. Para o jurista, “a obrigação é sempre um dever jurídico originário; responsabilidade é um dever jurídico sucessivo consequente à violação do primeiro”[5].

 

Nesse diapasão, a teoria da responsabilidade civil pretende determinar as condições e circunstâncias nas quais uma pessoa poderá ser considerada responsável pelo dano (à integridade física, à honra ou ao patrimônio) sofrido por outrem e em que medida está obrigada a repará-lo. Tal reparação é feita mediante “indenização” que, em regra, possui natureza pecuniária.

 

1.2 Modelos de responsabilidade: subjetiva, objetiva, contratual e extracontratual

 

Em um primeiro plano, a doutrina classifica a responsabilidade civil em razão da culpa (subjetiva e objetiva) e quanto à natureza jurídica da norma violada (contratual e extracontratual).

 

A configuração da responsabilidade civil subjetiva demanda que o dano tenha sido ocasionado por uma conduta culposa lato sensu, o que abrange tanto a culpa stricto sensu (negligência, imprudência ou imperícia) quanto o dolo (vontade conscientemente dirigida à produção do resultado ilícito).

 

A responsabilidade subjetiva foi largamente utilizada nos ordenamentos jurídicos dos países ocidentais, estando umbilicalmente ligada à concepção liberal dos direitos, com forte viés de proteção à liberdade do indivíduo e, principalmente, de seu patrimônio, uma vez que, em última instância, são os bens que garantem o cumprimento da obrigação de indenizar.

 

Ocorre, contudo, que a evolução da complexidade das relações sociais e o desenvolvimento de abissais desproporções econômicas e políticas entre indivíduos, evidenciou que o modelo de responsabilidade baseado na culpa não era suficiente para solucionar todos os casos existentes.

 

A necessidade de maior proteção a vitima fez nascer a culpa presumida, de sorte a inverter o ônus da prova e solucionar a grande dificuldade daquele que sofreu um dano demonstrar a culpa do responsável pela ação ou omissão.

O próximo passo foi desconsiderar a culpa como elemento indispensável, nos casos expressos em lei, surgindo a responsabilidade objetiva, quando então não se indaga se o ato é culpável[6].

 

Com efeito, o “declínio” do modelo de responsabilidade subjetiva é verificado, principalmente, a partir da metade do século XIX, como resultado da consolidação da sociedade industrial e urbana e o consequente aumento dos riscos de acidente de trabalho[7].

 

Durante a Revolução Industrial ocorrida na Europa em meados do séc. XVIII, a responsabilidade objetiva começou a despontar em decorrência do desenvolvimento industrial, da substituição do ferro pelo aço. Grandes escalas de produção e a mecanização dos sistemas produtivos, aumentando a produtividade, a circulação de riquezas, ao tempo em que houve o crescimento das situações de acidentes nas fábricas. Surgiu então, a necessidade de reparar os danos sofridos pelos empregados.

Dentro desse contexto histórico, a responsabilidade civil objetiva tomou forma, quando o homem foi levado a uma situação de permanente risco com o seu trabalho, fruto do excessivo crescimento industrial, sujeitando-o aos riscos, sem que pudesse obter a reparação merecida, por não serem adequados os meios legais para se proteger.

[...]

O movimento revisionista iniciado na França, em que a tese da responsabilidade objetiva encontrou seu mais propício campo doutrinário de expansão e de consolidação, julgando o âmbito da culpa com o escopo de resolver o problema da responsabilidade, difundia a reparação do dano decorrente, exclusivamente, do fato ou do risco criado, garantindo às vítimas uma reparação independentemente de culpa do responsável[8].

 

Emerge em tal contexto, a noção de responsabilidade civil objetiva, que prescinde da existência de culpa. De acordo com Sérgio Cavalieri Filho, o fundamento de tal modelo de responsabilidade é a teoria do risco, na qual “todo prejuízo deve ser atribuído ao seu autor e reparado por quem o causou independente de ter ou não agido com culpa. Resolve-se o problema na relação de nexo de causalidade, dispensável qualquer juízo de valor sobre a culpa”[9].

 

Na mesma senda, Paulo Sérgio Gomes Alonso assevera que a responsabilidade civil objetiva, “que tem como princípio a ideia de que todo risco deve ser garantido, desvinculou a obrigação de reparação do dano sofrido da ideia de culpa, baseando-se no risco, ante a dificuldade de obtenção da sua prova, pelo lesado, para obter a reparação”[10].

 

Informa Caio Mário da Silva Pereira que diversas teorias foram elaboradas com o fim de garantir sustentação à responsabilidade objetiva, destacando-se a "teoria do risco", que se fundamenta no fato de uma pessoa jurídica ter assumido para si atividades de caráter público e, assim, a responsabilidade por eventuais danos decorrentes de suas ações[11].

 

Existem, ainda, situação tão graves, dada a periculosidade da atividade realizada por determinado agente, que a sua responsabilidade é baseada na "teoria do risco integral"[12], pela qual, mediante expressa previsão legal, seria responsabilizado por todo dano decorrente de tal atividade, mesmo diante de caso fortuito ou de força maior, como ocorre, v.g., nas atividades nucleares (art. 21, XXIII, "c", da Constituição Federal, e Lei nº 6.453/1977) e nos danos ambientais (Lei nº 6.938/1981).

 

Diversas são as concepções agasalhadas na teoria do risco, destacando-se a do risco-proveito e a do risco-criado.

Pela primeira, quem recolhe os bônus da atividade que desenvolve há também de suportar os danos que ela venha a acarretar à esfera jurídica de outrem. Destarte, os bônus e os ônus da atividade devem ser suportados pelo seu beneficiário: ubi emolumentum, ibis onus, reza o brocardo.

Já pela concepção do risco-criado, ou simplesmente do risco, quem se lança na realização de uma atividade gera o risco ou crua o perigo de cometer danos à esfera jurídica alheia, devendo, consequentemente, assumi-los, responsabilizando-se pelos prejuízos porventura advindos.

Como forma radical da teoria do risco, surgiu a concepção do risco-integral, pela qual nem mesmo a culpa exclusiva da vítima, o fato de terceiro, o caso fortuito ou de força maior seriam hábeis a suprimir a responsabilidade. A obrigação de indenizar é justificada pela só ocorrência do dano, apenas sendo relevante que a relação de causalidade esteja estabelecida. Nessa categoria, incluem-se os danos decorrentes de atividades nucleares, os causados ao meio ambiente e o acidente de trabalho.[13]

 

A evolução da adoção dos modelos de responsabilidade subjetiva e objetiva é facilmente percebida no ordenamento brasileiro. O Código Civil de 1916 era, essencialmente, subjetivista. A seu turno, o diploma civilista de 2002, a despeito de ter mantido a responsabilidade subjetiva como regra do sistema, adequou-se às noções modernas do instituto, estabelecendo em seu art. 927 os pressupostos nos quais se admite a responsabilidade objetiva:

 

Art. 927. Haverá obrigação de reparar o dano, independente de culpa, nos casos especificados em lei, ou quando a atividade normalmente desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua natureza, risco para os direitos de outrem.

 

A seu turno, a partir do advento da Constituição da República promulgada em 1988, que consagrou a adoção do modelo de responsabilidade objetiva na atividade administrativa (art. 37, §6º), não é difícil encontrar na legislação infraconstitucional exemplos de aplicação da teoria do risco, a saber: a responsabilidade do fabricante e fornecedor, independentemente da existência de culpa, pela reparação dos danos causados aos consumidores por defeitos do produto e relativos à prestação dos serviços (arts. 12 e 14 da Lei nº 8.078/1990).

 

Por fim, quanto à classificação da responsabilidade civil de acordo com a natureza do dever jurídico violado pelo causador do dano, aponta-se duas modalidades: a contratual e a extracontratual.

 

Quando a responsabilidade se relaciona a um dano decorrente da violação de uma regra estabelecida em um negócio jurídico (inter partes), estar-se-á diante da modalidade de responsabilidade contratual. Com efeito, nesse caso, o dever de reparação da parte causadora do dano é estabelecido pelas partes em uma relação negocial.

 

Noutra via, a responsabilidade extracontratual, tradicionalmente conhecida como “aquiliana”, decorre diretamente do ordenamento jurídico, seja de forma expressa ou implícita. O dever jurídico violado não se encontra previsto em contrato e independe de qualquer relação jurídica anterior entre o causador do dano e a vítima.

 

De todo modo, a obrigação de reparar o dano é consequência jurídica comum tanto na responsabilidade contratual como na extracontratual.

 

1.3. Os pressupostos básicos da responsabilidade civil no direito brasileiro

 

Nos termos do art. 927 do Código Civil, para o surgimento da obrigação de reparação do dano é imprescindível a ocorrência de "ato ilícito", cujo conceito é extraído do art. 186 do mesmo diploma legal: os atos ilícitos são aqueles que contrariam o ordenamento jurídico lesando o direito subjetivo de alguém.

 

Art. 186. Aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilícito.

 

A partir de tais dispositivos é possível depreender os pressupostos básicos da responsabilidade civil no direito brasileiro: a) a conduta do agente; b) o nexo causal; c) o dano; d) a culpa.

 

Nesse sentido, ensina Fernando Noronha que o surgimento da obrigação de indenizar está condicionado aos seguintes pressupostos:

 

1. que haja um fato (uma ação ou omissão humana, ou um fato humano, mas independente da vontade, ou ainda um fato da natureza), que seja antijurídico, isto é, que não seja permitido pelo direito, em si mesmo ou nas suas consequências;

2. que o fato possa ser imputado a alguém, seja por dever a atuação culposa da pessoa, seja por simplesmente ter acontecido no decurso de uma atividade realizada no interesse dela;

3. que tenham sido produzidos danos;

4. que tais danos possam ser juridicamente considerados como causados pelo ato ou fato praticado, embora em casos excepcionais seja suficiente que o dano constitua risco próprio da atividade do responsável, sem propriamente ter sido causado por esta.[14]

 

Entende-se por nexo de causalidade a relação de causa e efeito entre a conduta praticada e o resultado. Logo, para a caracterização da obrigação de reparar, além da conduta ilícita e da ocorrência do dano, é necessário que exista uma relação de causalidade entre o ato praticado pelo agente e a violação do patrimônio moral ou material da vítima.

 

Por conseguinte, afirma-se que o nexo de causalidade é requisito essencial para qualquer espécie de responsabilidade, ao contrário do que acontece com a culpa, relevada nos casos de responsabilidade objetiva.

 

1.4. O tratamento jurídico do dano: outras teorias de responsabilidade

 

Outro ponto que merece destaque especial e que evidencia a diferenciação de regime da responsabilidade no direito civil para outros ramos, como o direito penal, é a questão da consumação real e efetiva do dano.

 

Consoante Rui Stoco, "o dano é, pois, elemento essencial e indispensável à responsabilização do agente, seja essa obrigação originada de ato ilícito ou de inadimplemento contratual, independente, ainda, de se tratar de responsabilidade objetiva ou subjetiva"[15].

 

De fato, tal constatação é de extrema importância para se afastar a aplicação integral da teoria geral da responsabilidade civil nas demais vertentes do direito - como o direito penal, o administrativo e o eleitoral - cuja tutela não está voltada, como no direito civil, para a proteção de direitos subjetivos, de cunho nitidamente patrimonial.

 

Materialização clara de tal diferença é percebida no direito penal, porquanto há a responsabilização do agente por crimes sem a ocorrência de um resultado material, como nos chamados “crimes de mera conduta”, “crimes formais” ou, ainda, “crimes de perigo abstrato”. Em tais casos, o bem jurídico tutelado, em regra, é a segurança pública e a paz social e o resultado material é considerando “mero exaurimento” do tipo penal. Ou seja, nessas situações, a responsabilidade penal do agente exsurge com a conduta e a ocorrência de um “resultado normativo”, sendo a consumação do crime indiferente para o direito penal.

 

[...]

2. O crime de porte ilegal de arma de fogo de uso permitido é de mera conduta e de perigo abstrato, ou seja, consuma-se independentemente da ocorrência de efetivo prejuízo para a sociedade, e a probabilidade de vir a ocorrer algum dano é presumida pelo tipo penal. Além disso, o objeto jurídico tutelado não é a incolumidade física, mas a segurança pública e a paz social, sendo irrelevante o fato de estar a arma de fogo municiada ou não. Precedentes.[16] [grifou-se]

 

Como se verá no tópico a seguir, o mesmo se dá na seara do direito eleitoral, uma vez que a configuração de alguns dos pressupostos da responsabilidade, como o nexo de causalidade e o dano, ocorre de maneira diversa do observado na teoria da responsabilidade civil.

 

2. A RESPONSABILIDADE NO SISTEMA ELEITORAL

 

Apresentadas as premissas básicas da teoria da responsabilidade civil, passa-se, neste tópico, a apurar as condições de aplicabilidade dos pressupostos, bem como as peculiaridades que envolvem a responsabilização de cidadãos no âmbito do sistema jurídico eleitoral.

 

O estudo da reponsabilidade no direito eleitoral não pode prescindir da análise do “ilícito eleitoral”, porquanto tais categorias jurídicas apresentam um elo indissociável e necessário. Conforme ensinamento de José Jairo Gomes, no aspecto estrutural, o ilícito eleitoral compõem-se dos seguintes elementos: a) conduta abusiva; b) resultado; c) relação causal; d) ilicitude ou antijuridicidade[17].

 

Como salientado alhures, a configuração de resultado material da conduta, para o direito eleitoral, é irrelevante, porquanto o bem jurídico tutelado é de ordem difusa e relaciona-se aos aspectos mais caros ao Estado Democrático de Direito: o adequado funcionamento das instituições e do regime democrático, a higidez do processo eleitoral e a legitimidade do exercício do poder político. Nas palavras do insigne eleitoralista José Jairo Gomes, in verbis:

 

O resultado não é necessariamente natural ou mecânico, podendo ser meramente normativo, traduzindo ferimento ao bem ou interesse protegido pela norma eleitoral. Ressalte-se que, no Direito Eleitoral, o resultado não apresenta caráter patrimonial, como ocorre no Direito Privado. Antes, malfere bens e interesses político-coletivos, difusos (no sentido de que diz respeito a todos indistintamente), preciosos ao adequado funcionamento das instituições e do regime democrático e à normalidade da vida político-social, tais como a legitimidade do exercício do poder político, a higidez do pleito, a veraz representatividade, a sinceridade dos votos, a confiança no sistema de votação etc. Desnecessário dizer que esses bens não são apreciáveis economicamente.[18]

 

Para parte significativa da doutrina, igual deferência há que se atribuir à questão do nexo causal, uma vez que, no sistema eleitoral, o vínculo existente entre a conduta e a lesão ao bem ou interesse tutelado “é lógico, não material ou físico; cuida-se de relação imputacional em que um resultado é atribuído a pessoa ou ente, que por ele deverá responder”[19].

 

A partir da responsabilidade será possível imputar a determinada pessoa um dever jurídico, cuja consequência é a sanção. No âmbito eleitoral, a responsabilidade “é aquela que decorre de atos considerados ilícitos e sujeitos a sanções como multa e até inelegibilidade e cassação (de registro, de diploma ou de mandato) daquele que agiu com irresponsabilidade eleitoral”[20].

 

Nessa esteira, o direito eleitoral sofre profunda influência do modelo objetivo de responsabilidade, porquanto o elemento “culpa” não é determinante para a fixação da sanção jurídica[21].

 

Dada as vicissitudes do sistema eleitoral, o tema da responsabilidade ganha relevo a partir da ilicitude de condutas havidas em sede das eleições (em toda a amplitude do “processo eleitoral”) e do exercício do mandato, envolvendo aspectos relacionados ao abuso de poder (econômico, político e “político-econômico”), propaganda política-eleitoral e captação ilícita de sufrágio e seus consectários.

 

A responsabilidade do ato de governar e, inclusive, de ser governado envolve razão, ética, honestidade, moralidade, probidade e inúmeras outras características, as quais também integram o que se entende por responsabilidade eleitoral que, por sua vez, envolve deveres, regras, sanções e restrições atinentes ao Direito Eleitoral.

Ao analisar criticamente a responsabilidade eleitoral, é possível dizer que ela se interessa muito mais pela mácula do pleito do que pela penalização dos sujeitos que, ocasionalmente, possam violá-lo. Portanto, a violação de um dever eleitoral, além de concretizar um ilícito eleitoral, enseja principalmente a responsabilidade eleitoral, que não é fundada em dolo ou culpa, mas sim na transparência do pleito.[22]

 

A noção de responsabilidade no direito eleitoral e sua conformação estrutural são regidas pela natureza de fundamentalidade dos bens e interesses jurídicos tutelados no paradigma do Estado Democrático de Direito e, nesse desiderato, sobreleva-se a necessidade de prevenção geral, de modo a desestimular a prática de atos atentatórios à democracia.

 

... nem sempre é necessário haver real ferimento aos bens e interesses protegidos, bastando a potencialidade ou o risco do dano – ainda porque, quando a conduta ilícita visa influenciar o voto, o segredo de que é revestido impossibilita averiguar se ela realmente o influenciou.

[...]

Em tais situações, a responsabilidade eleitoral se funda antes no efeito (= lesão ao bem tutelado) que na causa (ação ilícita). Isso porque sua missão primordial é salvaguardar a lisura e a normalidade do processo eleitoral, a higidez do pleito, a isonomia das candidaturas, a veraz representatividade.

[...]

Nesse contexto, a responsabilidade eleitoral harmoniza-se com a contemporânea noção de risco. O discurso do risco liga-se à ideia de prevenção de um mal ou dano futuro a um bem ou interesse valorizados na sociedade [...] A responsabilidade se funda na realização dessas condutas ou nos benefícios que elas proporcionaram (ou teriam proporcionado) a determinada candidatura.[23] [destaque no original]

 

A perspectiva hermenêutica ora delineada é desenvolvida não apenas pela doutrina especializada, como, também, pela jurisprudência dos tribunais eleitorais. De se salientar, ainda, que a própria legislação eleitoral apresenta exemplos de previsão de responsabilidade objetiva. Nesse sentido, cumpre transcrever alguns dispositivos da Lei nº 9.504/1997, a chamada “Lei das Eleições”:

 

Art. 20. O candidato a cargo eletivo fará, diretamente ou por intermédio de pessoa por ele designada, a administração financeira de sua campanha, usando recursos repassados pelo comitê, inclusive os relativos à cota do Fundo Partidário, recursos próprios ou doações de pessoas físicas ou jurídicas, na forma estabelecida nesta Lei.

 

Art. 21.  O candidato é solidariamente responsável com a pessoa indicada na forma do art. 20 desta Lei pela veracidade das informações financeiras e contábeis de sua campanha, devendo ambos assinar a respectiva prestação de contas.  

 

Art. 31.  Se, ao final da campanha, ocorrer sobra de recursos financeiros, esta deve ser declarada na prestação de contas e, após julgados todos os recursos, transferida ao partido, obedecendo aos seguintes critérios:

I - no caso de candidato a Prefeito, Vice-Prefeito e Vereador, esses recursos deverão ser transferidos para o órgão diretivo municipal do partido na cidade onde ocorreu a eleição, o qual será responsável exclusivo pela identificação desses recursos, sua utilização, contabilização e respectiva prestação de contas perante o juízo eleitoral correspondente;

II - no caso de candidato a Governador, Vice-Governador, Senador, Deputado Federal e Deputado Estadual ou Distrital, esses recursos deverão ser transferidos para o órgão diretivo regional do partido no Estado onde ocorreu a eleição ou no Distrito Federal, se for o caso, o qual será responsável exclusivo pela identificação desses recursos, sua utilização, contabilização e respectiva prestação de contas perante o Tribunal Regional Eleitoral correspondente;       

III - no caso de candidato a Presidente e Vice-Presidente da República, esses recursos deverão ser transferidos para o órgão diretivo nacional do partido, o qual será responsável exclusivo pela identificação desses recursos, sua utilização, contabilização e respectiva prestação de contas perante o Tribunal Superior Eleitoral;  

 

Art. 40-B. A representação relativa à propaganda irregular deve ser instruída com prova da autoria ou do prévio conhecimento do beneficiário, caso este não seja por ela responsável.   

Parágrafo único.  A responsabilidade do candidato estará demonstrada se este, intimado da existência da propaganda irregular, não providenciar, no prazo de quarenta e oito horas, sua retirada ou regularização e, ainda, se as circunstâncias e as peculiaridades do caso específico revelarem a impossibilidade de o beneficiário não ter tido conhecimento da propaganda.     

 

Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais:

[...]

§ 4º O descumprimento do disposto neste artigo acarretará a suspensão imediata da conduta vedada, quando for o caso, e sujeitará os responsáveis a multa no valor de cinco a cem mil UFIR.

§ 5º Nos casos de descumprimento do disposto nos incisos do caput e no § 10, sem prejuízo do disposto no § 4º, o candidato beneficiado, agente público ou não, ficará sujeito à cassação do registro ou do diploma.

[...]

§ 8º Aplicam-se as sanções do § 4º aos agentes públicos responsáveis pelas condutas vedadas e aos partidos, coligações e candidatos que delas se beneficiarem.

 

A partir de tais dispositivos, notadamente no que tange à propaganda eleitoral, prática de conduta vedada e abuso de poder, a responsabilidade restará configurada com a evidenciação do benefício eleitoral angariado com o ato, independentemente de prova da efetiva participação ou prévio conhecimento do beneficiário.

 

2.1. A questão da reponsabilidade eleitoral do beneficiário de ato ou comportamento de terceiro: posição do Tribunal Superior Eleitoral

 

Reiterando os ensinamentos de Jairo José Gomes, a imputação de responsabilidade eleitoral funda-se, ainda, “nos benefícios que elas proporcionaram (ou teriam proporcionado) a determinada candidatura”[24]. A jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral agasalha tal entendimento:

[...]

 2. É desnecessário, em AIJE, atribuir ao réu a prática de uma conduta ilegal, sendo suficiente o mero benefício eleitoral angariado com o ato abusivo e a demonstração da gravidade da conduta. Precedente[25]. (grifou-se)

 

 

[...]

 3. Na apuração de abuso de poder, não se indaga se houve responsabilidade, participação ou anuência do candidato, mas sim se o fato o beneficiou, o que teria ocorrido na espécie, segundo o Tribunal a quo[26]. (grifou-se)

 

Não se pode olvidar que a seriedade na proteção aos valores democráticos pelo sistema eleitoral influencia a guinada hermenêutica do Poder Judiciário quanto ao elemento “culpa” para a configuração da responsabilidade. Tal paradigma orienta, até mesmo, a aferição da ocorrência de captação ilícita de sufrágio prevista no art. 41-A da Lei nº 9.504/1997, conforme se denota das seguintes ementas:

 

[...]

 2. A atual jurisprudência do Tribunal não exige a prova da participação direta, ou mesmo indireta, do candidato, para fins de aplicação do art. 41-A da Lei das Eleições, bastando o consentimento, a anuência, o conhecimento ou mesmo a ciência dos fatos que resultaram na prática do ilícito eleitoral, elementos esses que devem ser aferidos diante do respectivo contexto fático. No caso, a anuência, ou ciência, da candidata a toda a significativa operação de compra de votos é fruto do envolvimento de pessoas com quem tinha forte ligação familiar, econômica e política.[27] (grifou-se)

[...]

 5. A desnecessidade de comprovação da ação direta do candidato para a caracterização da hipótese prevista no art. 41-A da Lei nº 9.504/97 não significa dizer que a sua participação mediata não tenha que ser provada. Por se tratar de situação em que a ação ou anuência se dá pela via reflexa, é essencial que a prova demonstre claramente a participação indireta, ou, ao menos, a anuência do candidato em relação aos fatos apurados.[28] [grifou-se]

 

Em se tratando de reponsabilidade decorrente de abuso de poder, vale observar, a partir do voto da Relatora do Recurso Ordinário nº 406.492/MT, Ministra Laurita Vaz, que o Tribunal Superior Eleitoral, com esteio no art. 23 da Lei Complementar nº 64/1990[29], entende que a anuência do candidato quanto ao ilícito eleitoral que configure abuso de poder político ou econômico "pode ser revelada por presunções ou indícios, sem necessidade de existência de prova robusta de sua participação direta ou indireta nem mesmo da mera ciência ou conhecimento do fato".

 

Outrossim, na ótica da Corte Superior, a responsabilização do beneficiário nos casos de abuso de poder político e econômico, com a consequente sanção de cassação do registro ou diploma, decorre, ainda, de previsão legal contida no inciso XIV do art. 22 da “Lei de Inelegibilidades”:

 

Art. 22. Qualquer partido político, coligação, candidato ou Ministério Público Eleitoral poderá representar à Justiça Eleitoral, diretamente ao Corregedor-Geral ou Regional, relatando fatos e indicando provas, indícios e circunstâncias e pedir abertura de investigação judicial para apurar uso indevido, desvio ou abuso do poder econômico ou do poder de autoridade, ou utilização indevida de veículos ou meios de comunicação social, em benefício de candidato ou de partido político, obedecido o seguinte rito:  

[...]

XIV – julgada procedente a representação, ainda que após a proclamação dos eleitos, o Tribunal declarará a inelegibilidade do representado e de quantos hajam contribuído para a prática do ato, cominando-lhes sanção de inelegibilidade para as eleições a se realizarem nos 8 (oito) anos subsequentes à eleição em que se verificou, além da cassação do registro ou diploma do candidato diretamente beneficiado pela interferência do poder econômico ou pelo desvio ou abuso do poder de autoridade ou dos meios de comunicação, determinando a remessa dos autos ao Ministério Público Eleitoral, para instauração de processo disciplinar, se for o caso, e de ação penal, ordenando quaisquer outras providências que a espécie comportar; 

 

Nessa esteira, é interessante transcrever trechos da decisão monocrática proferida pelo Ministro Joaquim Barbosa, no Agravo de Instrumento nº 7.209/BA:

 

Quanto ao prévio conhecimento, é certo que sua comprovação é imprescindível para fins de representação com fundamento no art. 96 da Lei nº 9.504/97, mas não é essa a hipótese dos autos, que versa sobre recurso contra a expedição de diploma em virtude de abuso de poder. A respeito disso, esta Corte consagrou o entendimento de que o abuso de poder pode ser apurado tanto em relação ao beneficiário como em relação ao autor, pois o que se busca preservar é a lisura do pleito, sendo de somenos importância perquirir a participação ou não do beneficiário na prática dos atos abusivos (cf. Ac. nº 21.308, de 18.12.2003, rel. min. Barros Monteiro e Ac. nº 2.987, de 04.09.2001, rel. min. Fernando Neves).

 

Cito trecho de voto bastante elucidativo sobre o tema, proferido pelo min. Sepúlveda Pertence no Ac. nº 1.230, de 25.06.1991, rel. min. Hugo Gueiros:

 

[...]

A perda do mandato, que pode decorrer da ação de impugnação, não é pena, cuja imposição devesse resultar da apuração de crime eleitoral de responsabilidade do mandatário, mas, sim, conseqüência do comprometimento da legitimidade da eleição por vícios de abuso do poder econômico, corrupção ou fraude.

 

Por isso, nem o art. 14, §10, nem o princípio do due process of law, ainda que se lhe empreste o conceito substancial que ganhou na América do Norte, subordinam a perda do mandato à responsabilidade pessoal do candidato eleito nas práticas viciosas que, comprometendo o pleito, a determinem.

 

O que importa é a existência objetiva dos fatos - abuso do poder econômico, corrupção ou fraude - e a prova, ainda que indiciária, de sua influência no resultado eleitoral.

 

Assim, creio, ninguém porá em dúvida que a fraudulenta manipulação matemática na totalização dos votos - ainda que atribuída exclusivamente à conduta criminosa de órgãos da Justiça Eleitoral - quando tenha importado em proclamar vencedor o candidato vencido, deva acarretar a perda do mandato, nada importando, contra a verificação objetiva da adulteração do resultado do pleito, que seja inocente o beneficiário dela.

 

O mesmo é de concluir, mutatis mutandis, no caso do abuso por terceiro do poder econômico ou da prática da corrupção eleitoral.

 

O voto vencido no TRE do il. Juiz Delmival de Almeida Campos suscita contra esse entendimento, primeiro, que o Direito Penal repele a responsabilidade sem culpa e, segundo, com a possibilidade de adversários, na antevisão da derrota, forjarem a prática de corrupção ou fraude em favor do favorito, para, depois, impugnar-lhe a eleição.

 

Mas, de responsabilidade penal não se cuida e, sim, de objetivo comprometimento da legitimidade ou da autenticidade do resultado eleitoral.[30] [grifou-se]

 

Por conseguinte, convém analisar o entendimento jurisprudencial quanto a outro pressuposto da responsabilidade: o nexo de causalidade.

 

Partindo da mesma premissa utilizada para apontar a prescindibilidade de comprovação do resultado material da conduta na seara eleitoral, em caso de abuso de poder (político, econômico ou político-econômico) incidirá a responsabilidade e seus efeitos (cassação do mandato, inelegibilidade, etc) quando demonstrada a potencialidade ou o risco da conduta de influenciar indevidamente o espírito do eleitor e, assim, o resultado do pleito.

 

[...]

 1. Para a configuração de abuso de poder, não se exige nexo de causalidade, entendido esse como a comprovação de que o candidato foi eleito efetivamente devido ao ilícito ocorrido, mas que fique demonstrado que as práticas irregulares teriam capacidade ou potencial para influenciar o eleitorado, o que torna ilegítimo o resultado do pleito.

 2. Se fossem necessários cálculos matemáticos, seria impossível que a representação fosse julgada antes da eleição do candidato, que é, aliás, o mais recomendável, visto que, como disposto no inciso XIV do art. 22 da LC nº 64/90, somente neste caso poderá a investigação judicial surtir os efeitos de cassação do registro e aplicação da sanção de inelegibilidade.[31] [grifou-se]

 

Nessa senda, é mister transcrever a redação do inciso XVI do art. 22 da Lei Complementar nº 64/1990, incluída pela Lei Complementar nº 135/2010:

 

XVI – para a configuração do ato abusivo, não será considerada a potencialidade de o fato alterar o resultado da eleição, mas apenas a gravidade das circunstâncias que o caracterizam.

 

Resta claro, portanto, que, independentemente da participação direta ou imediata na prática do abuso de poder ou condutas vedadas, os candidatos devem responder pelo ato ilícito, sofrendo as sanções previstas, inclusive, a perda do mandato nos casos de gravidade suficiente para macular a legitimidade do pleito. Assim, no direito eleitoral, é admissível falar em responsabilização por ato de terceiro.

 

Para tanto, consoante o entendimento do Tribunal Superior Eleitoral, “embora o candidato não participe do ato e não atue com culpa, dolo ou prévio conhecimento, a supressão do mandato seria a única forma de restabelecer a legitimidade do pleito viciado pelo ato de terceiro”[32].

 

2.2 Críticas à posição do Tribunal Superior Eleitoral quanto à responsabilidade do beneficiário: adoção da teoria do risco integral?

 

Com fulcro nos fundamentos lançados nos representativos julgados do Tribunal Superior Eleitoral acima mencionados e transcritos, é possível depreender que se admite a responsabilidade objetiva para sancionar não apenas os responsáveis diretos e imediatos pela prática de conduta vedada ou abuso de poder, mas também dos beneficiários de tais atos, independentemente de prova da culpa ou participação.

 

Sobressaem em tal entendimento, dois importantes aspectos que merecem atenção mais detida quanto aos seus fundamentos: 1) os candidatos beneficiados são juridicamente responsáveis por ato de terceiros, ainda que não tenha qualquer participação comprovada; 2) para imputar a responsabilidade ao beneficiário e, assim, aplicar-lhe as sanções cabíveis (multa, cassação do registro e do mandato e inelegibilidade), o TSE dispensa a necessidade de demonstração do nexo de causalidade material ou físico entre a conduta e o resultado (mácula do pleito e/ou vontade do eleitor), bastando apenas o nexo de causalidade lógico-argumentativo.

 

Diante disso, Marilda de Paula Silveira entende que, ao manifestar tal entendimento, dispensando o elemento subjetivo e o nexo de causalidade, o TSE estaria adotando, sem expressa previsão legal, a teoria do risco integral, in verbis:

 

De fato, como dispensa o elemento subjetivo e o nexo de causalidade, pode-se dizer que a jurisprudência tem adotado uma responsabilidade eleitoral fundada no risco: a partir do momento em que lança sua candidatura, o candidato assume a responsabilidade por todos os atos praticados na campanha eleitoral. Independentemente de seu prévio conhecimento, de sua participação ou do elemento subjetivo com que atue, ele assumiria as consequências de todos os atos praticados ao longo de sua campanha eleitoral.

 

[...]

 

Ademais, a excepcionalidade e o extremo dessa medida exigem previsão normativa específica. Para dispensar o nexo de causalidade seria necessário encontrar referência expressa a esse formato de responsabilidade no art. 73 da Lei 9.504/97 e no art. 22 da LC 64/90, o que não ocorre. Com todo o respeito que merecem as opiniões contrárias, tais dispositivos não fornecem elementos sequer para sustentar a responsabilidade objetiva – que dispensa apenas o elemento subjetivo, repita-se.

 

[...]

 

De todo modo, independentemente da vertente de responsabilidade que se adote (objetiva ou subjetiva) nenhuma delas prescinde do nexo de causalidade. A imputação de responsabilidade pressupõe, em qualquer hipótese, a identificação do nexo de causalidade entre o dano e o ato ou comportamento danoso. Não se pode desprezar a causalidade para impor uma “consequência” ou sanção, seja ao responsável, seja ao beneficiário do ato lesivo, pois seria indevida a imposição de responsabilidade sobre àquele que não participou da produção do resultado.[33]

 

De fato, as conclusões transcritas são pertinentes e palpitantes, afinal, diante do paradigma do Estado Democrático de Direito e das garantias fundamentais que lhe são inerentes, inclusive em relação ao indivíduo no exercício de seu legítimo direito de cidadania, seria admissível, sob o pálio do objetivo de restaurar a legitimidade do pleito, o sancionamento “pessoal” de candidato beneficiado (multa e inelegibilidade), dispensando a comprovação/verificação da culpa e do nexo de causalidade entre o dano e o ato ou comportamento de terceiro? 

 

O desenvolvimento da resposta de instigante questionamento demanda uma espécie de depuração dos fundamentos lançados pela jurisprudência do TSE e pela doutrina que admitem a responsabilidade do beneficiário por ato de terceiro a partir dos efeitos jurídicos das sanções correspondentes.

 

Partindo-se do pressuposto de que o direito eleitoral é regido por um sistema peculiar que assegure o reestabelecimento da legitimidade do pleito, ainda que tal objetivo resulte em “efeito colateral” para aqueles candidatos que não são efetivamente culpados pelo ilícito, a responsabilização do beneficiário do ato (com a dispensa da prova da culpa e do nexo de causalidade material) fica destituída de sentido nos casos em que não há cassação do registro ou do diploma, uma vez que, nessas situações, não se fala em legitimidade do pleito a ser restaurada[34].

 

Em se tratando de cominação de multa ou declaração de inelegibilidade há, tão somente, a sanção pessoal do candidato. Daí, diante da inexistência de legitimidade ou lisura do pleito a ser restabelecida, resta ausente qualquer substrato ou fundamentação jurídica para o sancionamento do indivíduo beneficiário.

 

É de se reconhecer, de forma alvissareira, no tocante à cominação de multa decorrente da realização de propaganda eleitoral extemporânea (art. 36, §3º, da Lei nº 9.504/1997), que o Tribunal Superior Eleitoral reputa ser exigível, ao menos, a comprovação de seu “prévio conhecimento”, o que demonstra certa amenização do entendimento anteriormente exposto.

 

1. Na análise das condutas vedadas, necessária a avaliação criteriosa com absoluta observância do princípio da razoabilidade, que deve nortear a boa aplicação da lei.

[...]

 6. Para a configuração da conduta vedada indicada no inciso III do art. 73 da Lei nº 9.504/1997, não se pode presumir a responsabilidade do agente público.

[...]

 9. Para aplicação da penalidade prevista no § 3º do art. 36 da Lei no 9.504/1997, há que ser comprovado o prévio conhecimento do beneficiário. Precedentes.[35] (grifou-se)

 

[...]

 2. O prévio conhecimento somente se mostra imprescindível para apurar a responsabilidade do beneficiário - e não da emissora - por eventual veiculação de propaganda eleitoral extemporânea, irregular ou na Internet, como previsto nos arts. 36, 37 e 57-A e seguintes da Lei das Eleições.[36] [grifou-se]

 

[...].

 1. O beneficiário da propaganda antecipada pode ser por ela responsabilizado desde que provado o prévio conhecimento[37]. [grifou-se]

 

 

Outrossim, se não está a se falar em cassação do registro[38] ou cassação do mandato[39], não haverá objetivo de restauração de legitimidade do pleito e, dessarte, para a aplicação da sanção ao candidato meramente beneficiado por ato de terceiro, não poderá ser admitida a utilização das mesmas premissas que lastreiam a desnecessidade de comprovação da participação (culpa) e do nexo de causalidade material entre a conduta e o resultado. Forte nesses argumentos, cabe indicar a existência de emblemático julgado do TSE:

 

[...]

 9.   Deve ser feita distinção entre o autor da conduta abusiva e o mero beneficiário dela, para fins de imposição das sanções previstas no inciso XIV do art. 22 da LC nº 64/90. Caso o candidato seja apenas benificiário da conduta, sem participação direta ou indireta nos fatos, cabe eventualmente somente a cassação do registro ou do diploma, já que ele não contribuiu com o ato.[40] [grifou-se]

 

Há que se ter em mente que o sancionamento correspondente à inelegibilidade é de extrema gravidade para o indivíduo, porquanto lhe retira, temporariamente, o exercício da cidadania passiva, vedando, assim, o direito de ser representante do povo no Poder e, sob outro prisma, o direito de outros cidadãos em votar naquele indivíduo que consideram o mais adequado para o desempenho do mandato. Logo, não se pode olvidar a incidência na hipótese dos primados mais caros do Estado Democrático do Direito: devido processo legal (em todas as suas dimensões), segurança jurídica e proteção à cidadania (não apenas sob o ponto de vista coletivo como também individual).

 

CONCLUSÃO

 

A noção de responsabilidade no direito eleitoral e sua conformação estrutural são regidas pela natureza de fundamentalidade dos bens e interesses jurídicos tutelados no paradigma do Estado Democrático de Direito e, nesse desiderato, sobreleva-se a necessidade de prevenção geral, de modo a desestimular a prática de atos atentatórios à democracia.

 

Diante de tal objetivo, a configuração de resultado material da conduta é irrelevante, porquanto o bem jurídico tutelado é de ordem difusa e relaciona-se aos aspectos mais caros ao princípio democrático: o adequado funcionamento das instituições e do regime democrático, a higidez do processo eleitoral e a legitimidade do exercício do poder político.

 

Partindo da mesma premissa, em caso de abuso de poder (político, econômico ou político-econômico) incidirá a responsabilidade e seus efeitos (cassação do mandato, inelegibilidade, etc) quando demonstrada a potencialidade ou o risco da conduta de influenciar indevidamente o espírito do eleitor e, assim, o resultado do pleito.

Com efeito, tem-se que o direito eleitoral sofre profunda influência do modelo objetivo de responsabilidade, porquanto o elemento “culpa” não é determinante para a fixação da sanção jurídica. Ademais, a imputação de responsabilidade eleitoral funda-se, ainda, nos benefícios que elas proporcionaram (ou teriam proporcionado) a determinada candidatura.

 

A partir da análise jurisprudencial, é possível observar que o Tribunal Superior Eleitoral admite a responsabilidade objetiva para sancionar não apenas os responsáveis diretos e imediatos pela prática de conduta vedada ou abuso de poder, mas também dos beneficiários de tais atos, independentemente de prova da culpa ou participação.

 

Contudo, diante do paradigma do Estado Democrático de Direito e das garantias fundamentais que lhe são inerentes, inclusive em relação ao indivíduo no exercício de seu legítimo direito de cidadania, é de questionar se seria admissível, sob o pálio do objetivo de restaurar a legitimidade do pleito, o sancionamento “pessoal” de candidato beneficiado (multa e inelegibilidade), dispensando a comprovação/verificação da culpa e do nexo de causalidade entre o dano e o ato ou comportamento de terceiro.

 

Partindo-se do pressuposto de que o direito eleitoral é regido por um sistema peculiar que assegure o reestabelecimento da legitimidade do pleito, ainda que tal objetivo resulte em “efeito colateral” para aqueles candidatos que não são efetivamente culpados pelo ilícito, a responsabilização do beneficiário do ato (com a dispensa da prova da culpa e do nexo de causalidade material) fica destituída de sentido nos casos em que não há cassação do registro ou do diploma, uma vez que, nessas situações, não se fala em legitimidade do pleito a ser restaurada.

 

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Autor

  • Victor Aguiar Jardim de Amorim

    Advogado especialista em Direito Público, com ênfase em licitações, contratos administrativos e servidores públicos. Mestre em Direito Constitucional pelo Instituto Brasiliense de Direito Público (IDP), Membro da Academia Goiana de Direito (Cadeira nº 29), do Instituto Goiano de Direito Constitucional e do Instituto Goiano de Direito Administrativo. Autor do “Curso de Direito Constitucional” (Editora Ferreira/RJ), “Direito Urbanístico” (Editora Baraúna/SP) e "Pelo sangue: a genealogia do poder em Goiás" (Editora Baraúna/SP). Site: www.victoramorim.jur.adv.br

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Informações sobre o texto

Artigo originalmente publicado da Revista Estudos Eleitorais (ISSN 1414-5146), vol.10, n° 3, setembro/dezembro 2015.

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