A lei de acesso à informação e as serventias extrajudiciais

RESUMO:O presente trabalho procurou analisar a aplicação da Lei 12.527, de 18 novembro de 2011, a conhecida “Lei de Acesso à Informação”, nas serventias extrajudiciais, em especial o conflito existente entre dois direitos fundamentais – sigilo versus publicidade, revisando os conceitos desses dois direitos e a natureza jurídica dos conhecidos “cartórios”, para o fim de verificar a aplicabilidade de tal lei. A questão é de suma importância para notários e registradores, estando presente no dia a dia de trabalho. Ao usuário também interessa a questão. Coloca-se a dúvida entre a divulgação de dados, por meio da publicidade - seja a informação verbal ou escrita – e a preservação do sigilo da informação obtida no serviço, a fim de garantir o direito de intimidade. Qualquer que seja o caminho, há a responsabilidade de notários e registradores frente à tomada de decisões entre guardar o sigilo ou divulgar a informação.

Palavras-chave: Informação. Sigilo. Publicidade. Transparência. Sigilo Profissional. Dever. Segurança. Lei de Acesso à Informação. Serventias Extrajudiciais.

SUMÁRIO:1. INTRODUÇÃO. 2. NATUREZA JURÍDICA DOS SERVIÇOS NOTARIAIS E REGISTRAIS. 3. ALGUNS PRINCÍPIOS EXTRAJUDICIAIS RELACIONADOS AO TEMA. 3.1. PUBLICIDADE. 3.2. SEGURANÇA. 3.3. ROGATÓRIO. 4. PUBLICIDADE X SIGILO. 4.1.  SIGILO PROFISSIONAL. 4.2. TRANSPARÊNCIA APLICADA À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. 5. APLICABILIDADE DA LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO. 5.1. ENTES SUBMETIDOS À LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO. 5.2. EXCEÇÕES PREVISTAS NA LEI  12.527/2011. 5.3. DA INAPLICABILIDADE DA LEI  12.527/2011 ÀS SERVENTIAS EXTRAJUDICIAIS. 5.4. ANÁLISE DA CONSULTA nº 0003410-42.2013.2.00.0000 - CNJ. 6. CONCLUSÃO. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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1. INTRODUÇÃO

     Este estudo buscou analisar o conflito existente entre dois direitos fundamentais, quais sejam: o direito ao sigilo - o direito de os indivíduos terem seus dados preservados - e, por outro lado, o direito à informação, inerente ao Estado Democrático de Direito. A ideia inicial era estudar a publicidade aplicada aos “cartórios” extrajudiciais de forma ampla, analisando as situações que se depara o notário e o registrador no dia a dia do trabalho e as possibilidades de resolvê-las frente ao usuário e ao Poder Público. Não foi localizado qualquer estudo anterior sobre tais situações. Entretanto, devido à amplitude do tema, procurou-se focar o estudo na Lei 12.527, de 18 de novembro de 2011, a conhecida Lei de Acesso à Informação. Com a entrada em vigor dessa importante lei, surge a dúvida sobre sua aplicabilidade às serventias extrajudiciais, objeto dessa pesquisa. No começo do estudo, cogitou-se sobre a aplicabilidade; porém, conforme o estudo foi se desenvolvendo, num segundo momento, percebeu-se um melhor posicionamento. Como se verá a seguir, atendo-se a conceitos e a situações concretas, chegaremos a uma conclusão diversa, focada no princípio da lei especial que prevalece sobre a geral e nos princípios gerais de Direito, tão bem lembrados ultimamente por nossos Tribunais Superiores: razoabilidade e proporcionalidade. É o que se verá no final desse trabalho, na parte conclusiva.

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2. NATUREZA JURÍDICA DOS SERVIÇOS NOTARIAIS E REGISTRAIS

Conforme disposto no artigo 236 da Constituição Federal, notários e registradores exercem serviços públicos em caráter privado por Delegação do Poder Público.

Assim como os notários e registradores, estão sujeitos a esse regime jurídico, de delegação de serviço público a um particular, os tradutores públicos juramentados e os leiloeiros públicos. Essa transferência do serviço público para o particular para exercê-lo em caráter privado, se dá por delegação.

Walter Ceneviva explica que: “Para o direito administrativo, o ato de delegar consiste em atribuir atividade própria da administração a um ente privado (pessoa natural ou jurídica) ou público.” (CENEVIVA, Walter, 2010, p. 57).

A delegação dos serviços notariais e de registro tem, dessa forma, um caráter personalíssimo, que depende da aprovação em concurso público de provas e títulos, nos termos do §3º, do artigo 236, da Constituição Federal. Esse é o entendimento a seguir transcrito:

“O fato de a atividade ser executada com fins lucrativos ou a possibilidade de se contratarem empregados e prepostos pelo regime celetista, para auxiliar o titular do cartório, por si só, não lhe retira o seu caráter personalíssimo. Ademais, o cartório não é uma sociedade empresarial, com personalidade jurídica e patrimônio distintos dos de seu titular. A pretensão de tributar os notários e registradores da forma como são tributadas as sociedades que desenvolvem típica atividade empresarial ofende o princípio da isonomia tributária, pois, como a atividade é pessoal, é uma grande equívoco assimilar atividades públicas, prestadas diretamente pelo Estado o sob regime de delegação, àquelas exercidas em regime de mercado.” (AgRg no AREsp 50120/RS – Agravo Regimental no Agravo em Recurso Especial – Relator: Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, órgão julgador: T1 – Primeira Turma, STJ, data do julgamento 10/09/2013; data da publicação/fonte: DJe 19/09/2013) (grifo nosso)

Tendo em vista o caráter privado, cabe ao notário e ao registrador o gerenciamento administrativo e financeiro dos serviços notariais e de registro, inclusive no que diz respeito às despesas de custeio, investimento e pessoal, cabendo-lhe estabelecer normas, condições e obrigações relativas à atribuição das funções e de remuneração de seus prepostos de modo a obter a melhor qualidade na prestação dos serviços correspondentes, conforme enfatiza Reinaldo Velloso dos Santos (2006, p. 21/22).

Já a fiscalização de tais serviços compete ao Poder Judiciário, conforme preceitua o §2º, do artigo 236, da Constituição Federal, podendo atuar em correições ordinárias e extraordinárias e, ainda, por provocação do usuário.

O artigo 1º da Lei 8.935/94 define os serviços notariais e de registro como os de organização técnica e administrativa destinados a garantir a publicidade, autenticidade, segurança e eficácia dos atos jurídicos.

Por sua vez, o artigo 3º da mesma lei define o profissional que pratica tais serviços, dizendo que: “notário, ou tabelião, e oficial de registro, ou registrador, são profissionais do direito, dotados de fé pública, a quem é delegado o exercício da atividade notarial e de registro”.

Leonardo Brandelli reafirma o caráter público da função:

“A função a cargo do notário é pública, visto que embora seja ela exercida sobre direitos privados, atende a um interesse da coletividade traduzido pela necessidade de afirmar a soberania do direito, garantindo a legalidade e a prova dotada de fé sobre os atos e fatos que são erigidos pelas relações privadas” (2011, p. 183).

Notários e registradores são agentes públicos, conforme ensina Walter Ceneviva: “o registrador e o notário não são servidores da administração direta, mas agentes públicos.” (grifo nosso) (CENEVIVA, Walter, p. 57). O mesmo entendimento tem Leonardo Brandelli:

“Embora pertencentes ao gênero agentes públicos, não pertencem à espécie agentes administrativos, que são aqueles que se vinculam ao Estado ou às suas entidades autárquicas e fundacionais, por relações profissionais, estando sujeitos à hierarquia funcional e ao regime jurídico único da entidade estatal a que servem, sendo portanto servidores públicos, mas pertencentes sim à espécie agentes delegados, na condição de particulares que executam serviço público em nome próprio, por sua conta e risco. [...] Pode-se dizer que são os notários serventuários, todavia não se confundem com servidores. Serventuário é agente público titular de cargo auxiliar do foro judicial ou em serventia notarial ou de registro, remunerado diretamente pelas partes por meio de custas ou emolumentos, portanto agente delegado, ao passo que servidor é funcionário público, agente administrativo, com todas as suas implicações, inclusive com vencimentos pagos diretamente pelo Estado.” (BRANDELLI, Leonardo, 2011, p. 80/82)

 A jurisprudência define a atividade notarial e registral de forma diversificada. No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade 3.089-2 – Distrito Federal, o voto do Senhor Ministro Carlos Ayres Britto, Relator, trouxe o entendimento de que embora se trate de função pública, não são serviços públicos:

“Numa frase, então, serviços notariais e de registro são típicas atividades estatais, mas não são serviços públicos, propriamente. Categorizam-se como função pública, a exemplo das funções de legislação, justiça, diplomacia, defesa nacional, segurança pública, trânsito, controle externo e tantos outros cometimentos que, nem por ser de exclusivo senhorio estatal, passam a se confundir com serviço público. Quero dizer: cometimentos que se traduzem em atividades jurídicas do Estado, sem adentrar as fronteiras da prestação material em que os serviços públicos consistem.

[…]

Venho defendendo, convictamente, a tese de que serviço notarial e de registro não é serviço público; é atividade estatal, genuína, necessária; é uma função do Estado, como sucede com a diplomacia, o trânsito e a própria jurisdição. É uma atividade estatal, sem dúvida, mas não constitutiva de serviço público.

[…]

O notário não assina contrato algum; não há vínculo contratual entre ele e o Poder Público. Ele se investe na titularidade do serviço notarial e de registro mediante concurso público e por um ato unilateral do Poder Público chamado delegação. A contraprestação remuneratória da atividade do notário não se dá mediante tarifa ou preço público, mas por emolumento, ou emolumentos, os quais, segundo o Supremo Tribunal, têm caráter tributário, correspondam à taxa.

[…] Para arrematar, sabemos que imposto pressupõe uma atividade estatal desvinculada do contribuinte. Ou seja, o Estado, quando institui imposto, não se vincula ao contribuinte por um serviço a este prestado; por uma atividade vinculada ao contribuinte. No caso, não: o serviço notarial é uma atividade diretamente vinculada ao usuário do cartório. Não se trata de atividade estatal desvinculada do contribuinte, para, então, servir como base de cálculo para o imposto.” (grifo nosso)

O senhor Ministro Joaquim Barbosa, no Voto Vista da mesma ação, afirmou a existência de uma terceira classe de serviços, ao analisar os serviços notariais e de registro:

“A circunstância de os serviços notariais delegados corresponderem a uma terceira classe não afasta suas demais notas, especialmente a de ser prestação de fazer onerosa, executada por particular com interesse econômico próprio.”

De fato, não se enquadram em serviços públicos, tampouco inteiramente privados. Devido ao caráter peculiar da função, há entendimentos jurisprudenciais diversos sobre a função exercida por notários e registradores e sobre as serventias extrajudiciais, como se verá abaixo:

 “Os cartórios extrajudiciais – incluindo o de Protesto de Títulos – são instituições administrativas, ou seja, entes sem personalidade, desprovidos de patrimônio próprio, razão pela qual, bem de ver, não possuem personalidade jurídica e não se caracterizam como empresa ou entidade, afastando-se, dessa forma, sua legitimidade passiva ad causam para responder pela ação de obrigação de fazer.” (REsp 1097995/RJ – Recurso Especial 2008/0239711-7 – Relator: Massami Uyeda, órgão julgador: T3 – Terceira Turma, STJ, data do julgamento 21/09/2010; data da publicação/fonte: DJe 06/10/2010) (grifo nosso)

“A jurisprudência desta Corte vem reconhecendo a responsabilidade do Estado em decorrência de defeitos na prestação no serviço notarial, já que se trata de serviço público delegado, portanto, sujeito aos preceitos do artigo 37, §67º, da CF. A função eminentemente pública dos serviços notariais configura a natureza estatal das atividades exercidas pelos serventuários titulares de cartórios e registros extrajudiciais.” (AgRg no REsp 1005878/GO – Agravo Regimental no Recurso Especial 2007/0265865-3- Ministro Humberto Martins, órgão julgador: T2 – Segunda Turma, STJ, data do julgamento 28/04/2009; data da publicação/fonte: DJe 11/05/2009) (grifo nosso)

“A regra exegética de que lex specialis derrogat lex generalis implica a aplicação do Decreto 220/75 (Estatuto dos funcionários públicos do Estado do Rio de Janeiro) aos serventuários de justiça punidos com sanções disciplinares, em face da omissão na norma específica, qual seja, a Lei 8.935/1994). (…) O regime dos serventuários da justiça – tais como os notários e registradores – é híbrido – vez que a atividade notarial e registral está ligada intrinsecamente aos princípios do serviço público da legalidade, moralidade, impessoalidade e publicidade (CF/88, art. 37).

O registrador público e o tabelião são agentes públicos uma vez que se enquadram na categoria de “particulares em colaboração à Administração”, sujeitando-se inclusive ao conceito de “funcionários públicos” para fins de responsabilidade penal”. (RMS 23587/RJ Recurso Ordinário em Mandado de Segurança 2007/0034944-0 –  Ministro Luiz Fux, órgão julgador: T1 – Primeira Turma, STJ, data do julgamento 07/10/2008; data da publicação/fonte: DJe 03/11/2008) (grifo nosso)

 “Não se pode perder de perspectiva que a atividade notarial e registral, ainda que executada no âmbito de serventias extrajudiciais não oficializadas, constitui, em decorrência de sua própria natureza, função revestida de estatalidade, sujeitando-se, por isso mesmo, a um estrito regime de direito público.” (…) Impõe-se enfatizar que as serventias extrajudiciais, instituídas pelo Poder Público para o desempenho de funções técnico-administrativas destinadas “a garantir a publicidade, autenticidade, segurança e eficácia dos atos jurídicos” (Lei n. 8.935/94, art. 1º), constituem órgãos públicos titularizados por agentes que se qualificam, na perspectiva das relações que mantêm com o Estado, como típicos servidores públicos.” (ADI 1378 MC/ES – ESPÍRITO SANTO MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Relator(a): Min. CELSO DE MELLO. Julgamento: 30/11/1995 – Órgão Julgador: Tribunal Pleno) (grifo nosso)

"Assim, os serviços notariais são delegados a particulares, conforme preconiza o art. 236 da CF, só podendo ser classificados como serviços públicos impróprios. Da mesma forma, resta evidenciado que os serviços notariais e registrais são remunerados por meio de custas e emolumentos. Cumpre salientar, que a natureza de tal remuneração não tem propriamente natureza tributária, visto que não retorna aos cofres públicos do Estado, mas é dirigido ao próprio empreendimento cartorário revestindo no "negócio" e "auferindo lucros". Portanto, os serviços notariais, são serviços públicos impróprios, os chamados uti singuli ou serviços individuais, além de serem prestador por delegação a particulares, utilizados de forma individual, facultativa e mensurável, remunerados por meio de taxa, não necessariamente com caráter tributário."(TJPR - Apelação Cível n 1063392-4 - Londrina - 8 Câmara Cível - Rel. Des. José Sebastião Fagundes Cunha - DJ 28.01.2014) (grifo nosso)

Embora existam muitas correntes, notários e registradores são agentes públicos, pois a eles compete exercer uma função pública. Não são funcionários públicos, não havendo subordinação nem hierarquia em relação ao Estado, tendo eles independência funcional.

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3. ALGUNS PRINCÍPIOS EXTRAJUDICIAIS RELACIONADOS AO TEMA

A Lei 8.935/94 prevê publicidade e segurança como princípios basilares dos serviços notariais e de registro.

Já a Lei 6015/73 destaca a importância da autenticidade, segurança e eficácia dos atos jurídicos.

Na doutrina, encontramos diversos princípios relacionados com a atividade extrajudicial, tais como: cautelaridade, imparcialidade, publicidade, rogatório, independência, diligência, autenticidade, segurança, eficácia, controle da legalidade, autonomia, unicidade do ato, sigilo profissional, conservação, dever de exercício, prevenção de litígios, prudência etc. Dentre tantos princípios, destacamos a seguir, como relevantes para esse estudo: publicidade, segurança e rogatório. E no próximo capítulo, o sigilo.

3.1. PUBLICIDADE

Como vimos, a função notarial e registral é pública - já que caberia ao Estado prestá-la e atende a um interesse da coletividade. Dessa forma, a regra será a publicidade dos atos praticados, conforme previsto nos artigos 16 e 17 da Lei 6.015/73 e conforme expõe José Maria Siviero:

“A partir do registro, o documento fica à disposição de quem por ele se interesse. É dever do Registrador dar publicidade aos atos registrados, possibilitando ao público em geral, sem formalismos exagerados, o fornecimento de informações e certidões dos atos inscritos em sua serventia.” (2004, p.121/122).

E prossegue:

“Por fidelidade ao dever de dar publicidade aos documentos sob sua guarda, ainda que o pedido seja limitado a apenas parte das informações existentes, o Registrador deverá reportar a totalidade dos atos registrados, o que significa que as alterações terão que ser informadas ou estar contidas nas respectivas certidões (Lei de Registros Públicos, art. 21).” (2004, p.121/122).

Para fins de publicidade, destinado a produzir efeitos perante terceiros, há a previsão do registro no livro “E” do traslado da certidão de casamento de estrangeiros realizado no exterior (item 169, Capítulo XVII das Normas de Serviço da Corregedoria Geral da Justiça de São Paulo) e das averbações de separações e divórcios nos assentos de casamento. Tal publicidade visa dar conhecimento daquela situação jurídica a quem tiver interesse. O mesmo ocorre com os documentos registrados no Oficial de Registro de Títulos e Documentos, Oficial de Registro de Imóveis e demais serventias extrajudiciais. Portanto, aplicável a todas as especialidades notariais e registrais, pois:

“É por meio da publicidade que se dá a conhecer às pessoas determinados fatos.

[...]

A publicidade contempla aquilo que ocorre em face de todos, aos olhos de toda a coletividade, a que todos podem ter acesso, contrariamente ao fenômeno do que ocorre em sigilo, e que chega ao conhecimento de um número restrito de pessoas.

O instituto da publicidade torna determinada situação acessível a toda a coletividade, significando isso dizer que confere ela cognoscibilidade da situação publicizada, isso é, torna-a passível de ser conhecida por aqueles que assim desejarem, não significando dizer, entretanto, que produza ela conhecimento de fato, efetivo. O efeito do conhecimento dependerá de uma atuação positiva de vontade do destinatário da publicidade, que é, em princípio, indeterminado.

Dizer que a publicidade implica cognoscibilidade significa dizer que ela não promove conhecimento efetivo, mas possibilidade de conhecer.

[...]

A publicidade jurídica é o instrumento de cognoscibilidade de certos fatos jurídicos, ou de certas situações jurídicas, a terceiros que não participam, direta ou indiretamente, de seu nascedouro ou da sua eficácia, e que, portanto, ordinariamente, não os conhecem.” (BRANDELLI, Leonardo, 2011, p. 213/214)

No entanto, em determinados casos essa publicidade será restrita, a fim de se proteger interesses outros e preservar a intimidade. Assim, embora haja a previsão de que os oficiais de registro são obrigados “a lavrar certidão do que lhes for requerido” e “a fornecer às partes as informações solicitadas” (artigo 16 da Lei 6.015/73), em certos casos tal dever será relativizado, seja por determinação expressa (por exemplo: itens 47.2 e 47.4, Capítulo XVII das Normas de Serviço da Corregedoria Geral da Justiça de São Paulo) ou por critério e prudência do Oficial de Registro ou Tabelião (como exemplo: emissão de certidão de nascimento em que consta averbação à margem do termo de que o registrado teve o sexo e o nome alterados do masculino para feminino ou vice-versa).

3.2. SEGURANÇA

A segurança prevista na Lei 8.935/94 e na Lei 6.015/73, além de princípio, é o norte de toda atividade exercida por notários e registradores, como se vê abaixo:

“A segurança não é apenas um princípio, mas verdadeiro alicerce da atividade notarial e de registro, pois esta se desenvolve sob a sua égide, buscando incessantemente a sua realização.” (REZENDE, Afonso Celso F; CHAVES, Carlos Fernando Brasil, 2010, p. 30).

A segurança abrange: a segurança física dos documentos entregues à sua guarda, devendo a notários e registradores sua conservação em locais protegidos e organizados para fácil localização; a segurança jurídica trazida por sua atuação profissional, ou seja, a garantia de que os atos praticados são legais, estão de acordo com os princípios gerais de Direito, de que as partes envolvidas foram bem orientadas, entre tantas outras garantias relacionadas à eficácia. Havendo dúvidas sobre sua atuação, recorrerá sempre ao critério da segurança.

Dessa forma, não se trata apenas de um princípio, mas da forma de atuação dos notários e registradores.

3.3. ROGATÓRIO

O princípio do rogatório significa que o notário e o registrador precisam ser provocados para agir. Tal princípio é similar ao princípio da inércia para magistrados.

“O princípio rogatório da função notarial determina que o notário não pode agir de ofício, necessitando da provocação da parte interessada para agir. Somente após o requerimento da parte interessada é que poderá o notário agir.” (BRANDELLI, Leonardo, 2011, p. 184/185)

Após provocados, no entanto, não podem negar-se a agir, tendo em vista a função ser pública. Em caso de impedimento ou qualificação negativa, devem apresentar os fundamentos para tal impossibilidade. Assim, havendo a possibilidade de fornecimento da informação requerida, deverão prestá-la, por meio da publicidade. Caso contrário, após provocação da parte, deverão justificar sua impossibilidade, guardando sigilo.

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4. PUBLICIDADE X SIGILO

Em que pese o princípio da publicidade como um dos pilares do direito notarial e registral, no que diz respeito aos serviços prestados (e não à administração privada praticada pelo delegado), casos há em que a regra será o sigilo, havendo restrição na publicidade.

Também no inciso XXXIII, do artigo 5º, da Constituição Federal, há uma disposição limitadora do direito à informação: “todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado” (grifo nosso), o que leva ao conflito do direito ao sigilo versus o direito à informação. E, nesse aspecto, o mesmo prevalece na Lei de Acesso à Informação, conforme segue:

"A transparência é um requisito essencial para o Estado Democrático de Direito. Sem informação, o cidadão não pode exercer plenamente a participação política nem resguardar seus direitos.

[...]

A transparência, contudo, não pode ser absoluta. A própria CRFB, em seu art. 5, XXXIII, parte final, acima transcrito, faz a ressalva para os casos em que o sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado. Por essa razão, parte da Lei 12.527 regula a restrição do acesso à informação.” (CONDEIXA, Fábio, 2012).

Para o Estado, a publicidade é um princípio de natureza constitucional e o sigilo somente é possível nas hipóteses previstas na Constituição, não podendo lei infraconstitucional prever hipóteses novas de sigilo, mas sim regulamentá-las, tal qual fez a Lei de Acesso à Informação.

Em alguns casos, poderá haver conflito entre sigilo e publicidade:

"Também pode haver conflito entre interesses públicos diversos, ambos protegidos pela Constituição, como é o caso do conflito entre, de um lado, a imposição de sigilo prevista no artigo 5º, XXXIII, para proteger a segurança do Estado e da sociedade, e, de outro lado, o dever de fiscalização e controle previsto na Constituição, a exigir a investigação de dados para proteger o patrimônio público, entendido em sentido amplo, para proteger, inclusive, a moralidade administrativa.Para resolver esses conflitos, invoca-se, atualmente, o princípio da proporcionalidade, que foi utilizado originariamente no âmbito dos atos administrativos, para limitar a atuação da Administração Pública no exercício de competência discricionária, e posteriormente passou a ser utilizado no âmbito do direito constitucional, como meio de limitar a atuação do legislador na delimitação dos direitos fundamentais. O princípio exige observância das regras da necessidade, adequação e proporcionalidade em sentido estrito. Por outras palavras, a medida deve trazer o mínimo de restrição ao titular do direito, devendo preferir os meios menos onerosos (necessidade); deve ser apropriada para a realização do interesse público (adequação); e deve ser proporcional em relação a forma de atingir (proporcionalidade em sentido estrito).

[...]

A pretensão de validade absoluta de certos princípios com sacrifício de outros originaria a criação de princípios reciprocamente incompatíveis, com a consequente destruição da tendencial unidade axiológico-normativa da lei fundamental. Daí o reconhecimento de momentos de tensão ou antagonismo entre vários princípios e da necessidade de tarefas de concordância prática na sua aplicação e concretização.[...]Para proteger a intimidade, como direito individual, o direito positivo limita a atuação de determinados órgãos e instituições e de determinados profissionais que, por força das funções que lhes são próprias, têm conhecimento de informações relativas a terceiros, impondo-lhes o dever de sigilo. Nessas hipóteses, as informações obtidas não podem ser objeto de divulgação; não tem aplicação, nesses casos, a regra da publicidade.” (DI PIETRO, 2009, p. 201/215)

Em regra, em se tratando de funções públicas, prevalecerá a publicidade, sendo o sigilo exceção. Em relação ao particular, a informação somente será pública quando houver determinação para tanto. São premissas opostas, conforme segue:

"O tema do sigilo pode ser tratado sob dois aspectos: (a) o sigilo no âmbito dos direitos individuais, eventualmente restringido por motivo de interesse público; (b) o sigilo no âmbito das funções públicas, como exceção ao princípio da publicidade. No primeiro caso, o sigilo é a regra e a sua quebra constitui exceção; no segundo caso, a publicidade é a regra e o sigilo é que constitui exceção"(DI PIETRO,  2009, p. 201/215)

"No art. 5º, inciso LX - ("a lei só poderá restringir a publicidade dos atos processuais quando a defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem") a constituição é explícita, mas de forma indireta, em enunciar o princípio geral de que "todos os atos deverão ser públicos", condicionando severamente as exceções, sempre em lei expressa, aos casos de possível afronta ao direito de privacidade (protegido no mesmo artigo, inciso X) ou interesse social (o interesse social prevalece sobre o individual, pelo princípio da solidariedade).No mesmo artigo 5º, mas no inciso X - "são invioláveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, assegurado o direito a indenização pelo dano material ou moral decorrente de sua violação". Aqui estamos diante da proteção de um bem jurídico relevante para o constituinte originário - a dignidade da pessoa humana. Se para a Administração Pública a regra é a publicidade, somente excepcionável por lei, para o particular a regra é diametralmente oposta, isto é, não se permite publicar a vida privada das pessoas, não sendo, esta regra, excepcionável por qualquer lei ou outro ato normativo. O comando é peremptório e não dá margem a exceções." (WLASSAK, Thomas, 2002)

Importante lembrar que sigilo e publicidade precisam ser analisados diante do caso concreto. Não há uma regra absoluta em que será aplicada a publicidade, tampouco uma em que sempre será usado o sigilo. Toda previsão legal ou constitucional poderá ser flexibilizada. Assim esclarece Luiz Armando Badin:

“Sobretudo, parece ser preciso que sigilo e publicidade não sejam tratados separadamente, como tem acontecido e reclama o senso comum. Trata-se de opostos em tensão dialética, relacionados em razão inversamente proporcional. O aumento do segredo obscurece a publicidade e diminui o campo de proteção do direito à informação. A busca permanente e determinada de um equilíbrio virtuoso, com prevalência da publicidade sobre o segredo, é condição para o florescimento da vida democrática e para a consolidação, entre nós, de um regime efetivo de responsabilidade.” (BADIN, Luiz Armando, 2007, p. 70).

A fim de preservar a vida privada dos usuários, a Lei 8.935/94 elenca como dever dos notários e registradores: guardar sigilo sobre a documentação, e os assuntos de natureza reservada de que tenham conhecimento em razão do exercício de sua profissão (artigo 30, VI).

O item 2.1, Capítulo XIV, das Normas de Serviço da Corregedoria Geral da Justiça de São Paulo, também prevê que: “O Tabelião de Notas deve guardar sigilo sobre os documentos e os assuntos de natureza reservada a respeito dos quais, durante a averiguação notarial, na fase prévia à formalização instrumental, tomou conhecimento em razão do exercício de sua atividade.” Trata-se de sigilo profissional, conforme explanado no próximo item.

4.1.  SIGILO PROFISSIONAL

Notários e registradores estão obrigados a respeitar o segredo profissional, como proteção ao usuário de tais serviços. Esta regra, ainda, deve ser respeitada igualmente por seus colaboradores e empregados. Assim,

“O notário não está obrigado ao respeito do segredo profissional unicamente em razão do dever de colaboração com a autoridade pública, a qual esteja ligado em virtude de uma regra específica, ou para atender uma ordem da autoridade judiciária ou administrativa e, especialmente, da autoridade encarregada de cuidar da transparência das transações econômicas.” (REZENDE, Afonso Celso F; CHAVES, Carlos Fernando Brasil, 2010, p. 28).

Essa é a previsão do artigo 31, IV, da Lei 8.935/94, ao relacionar dentre as infrações disciplinares a que se sujeitam os notários e os oficiais de registro, a violação do sigilo profissional. O item 88, f, das Normas de Serviço da Corregedoria Geral da Justiça de São Paulo traz semelhante previsão: “Na prestação dos serviços, os notários e registradores devem: guardar sigilo sobre a documentação e os assuntos de natureza reservada de que tenham conhecimento em razão do exercício de sua profissão”.

O dever de sigilo profissional dos notários e registradores relaciona-se com o dever de assessorar as partes, da melhor e mais imparcial forma possível. Decorre, pois, da confidência, como explicado por Tércio Sampaio Ferraz Junior:

"Diante deste fato a Constituição garante o sigilo profissional, isto é, a faculdade de resistir ao devassamento de informações mesmo ilegais que o sujeito, em razão de sua profissão, pode lhe ver confiadas (art. 5º, XIV). Nem todo ofício, porém, está protegido pelo sigilo profissional: só aquele que, por sua natureza, exige a confidência ampla no interesse de quem confidencia. É o caso do médico, do advogado, do padre, do psicólogo, etc. Nos demais casos, a denúncia é uma possibilidade e até uma exigência. Note-se, pois, que a faculdade de resistir ao devassamento (de manter sigilo), conteúdo estrutural de diferentes direitos fundamentais, não é um fim em si mesmo, parte indiscernível de um direito fundamental (uma espécie de direito fundamental da pessoa ao sigilo), mas um instrumento fundamental, cuja essência é a assessoriedade. A inviolabilidade do sigilo, como tal, pode garantir o indivíduo e sua privacidade, ou a privacidade de terceiros, ou ainda a segurança da sociedade e do Estado. No campo da privacidade, pode garantir a confidência, mesmo ilegal, que o profissional ouve em razão de ofício.” (FERRAZ JUNIOR, Tércio Sampaio, s.d., p. 141 a 154)

Assim, embora o dever de sigilo profissional de notários e registradores não esteja previsto expressamente na Constituição Federal, essa obrigação deverá ser respeitada por notários e registradores, tendo como fundamento o artigo 5º, XIV e o direito à intimidade, conforme ressaltado abaixo:

"Completando as observações sobre o sigilo no campo profissional, vale lembrar que, a Constituição de 1988 é sistemática ao admitir direitos implícitos, o fato de não fazer menção expressa ao segredo no exercício de muitas outras profissões não impede que ele possa ser legitimamente invocado, como decorrência da previsão genérica do direito à intimidade, constante do inciso X do art. 5º. Cabe também aqui a ideia de complementaridade e solidariedade dos direitos, acima exposta. Assim é que se justifica, se for o caso, em nome da defesa da intimidade, a manutenção do sigilo, envolvendo fatos e dados de particulares que sejam do conhecimento de terceiros em função do exercício profissional." (ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de, s.d., p. 217)

Todavia, o segredo profissional, como garantia de sigilo ao usuário, não pode ser alegado em face do órgão que tem o dever de fiscalização, seja o Poder Judiciário (em relação aos atos notariais e registrais propriamente ditos) ou perante órgãos como as Receitas Estadual e Federal (no que diz respeito ao recolhimento de impostos devidos), Judiciário (em relação às ações de responsabilidade civil e às ações trabalhistas) etc. Vejamos:

"...verifica-se que, se existe o sigilo como direito fundamental, ele também existe como dever imposto a todos aqueles, sejam particulares, sejam agentes públicos, que têm conhecimento de dados sigilosos que não lhe pertencem e em relação aos quais fica vedada a divulgação ou publicidade.

O que importa realçar é que o titular do direito ao sigilo, não pode opor-se a que as funções estatais de fiscalização, controle e repressão, exercidas com fundamento constitucional, sejam exercidas pelos órgãos e entidades competentes. Só que esses órgãos e entidades, embora invadindo a esfera protegida pela privacidade, têm que observar o dever de sigilo, sob pena de responsabilidade administrativa, civil e criminal, como já salientado. E não podem transformar a exceção (quebra de sigilo) em regra geral."

Ocorre que a previsão de sigilo não é absoluta, devendo ser feita em composição com outros direitos, como explica a autora Fernanda Dias Menezes de Almeida:

"É preciso considerar mais um aspecto sobre o sigilo e a proteção de direitos fundamentais: a existência de exceções.No estágio atual da evolução dos direitos humanos, não há mais lugar para direitos absolutos. A relativização desses direitos é exatamente uma das marcas do seu processo evolutivo." (ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. s.d., p. 217 a 240.)

4.2. TRANSPARÊNCIA APLICADA À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

O artigo 37 da Constituição Federal estabeleceu a publicidade como um dos princípios da Administração Pública. Tal previsão visa a transparência dos atos praticados pela Administração Pública frente aos cidadãos e a limitar o poder da Administração Pública, diante da fiscalização pelo povo, através do conhecimento de suas ações. Vejamos:

“A informação serve de controle da Administração Pública pelos cidadãos, restringindo sua eficácia aos imperativos de segurança social e estatal. Mesmo nos casos de pessoas jurídicas de direito público, em que pese o dever de publicidade de seus atos, o direito de sigilo surge como exceção em determinadas ocasiões, como as de segredo de justiça.” (MONTEIRO, Leandro, 2011)

 Dessa forma, não há que se falar que tal princípio de Direito Público nortearia a relação usuário/serventia extrajudicial, já que, embora se trate de prestação de serviços de natureza pública, a administração se dá em regime privado, tal qual previsto na Constituição Federal, em seu artigo 236. A publicidade aplicada ao direito notarial e registral não se dá como forma de controle, mas sim como forma de conhecimento e eficácia erga omnes.

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5. APLICABILIDADE DA LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO

O direito de acesso à informação é direito público subjetivo. Quando o dado está a cargo do Estado, a regra é a transparência e consequente surgimento do direito à informação.

O artigo 3º da Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011, Lei de Acesso à Informação, traz cinco princípios básicos para aplicação pelo intérprete, além dos princípios da administração pública, que são os seguintes:

- Observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção;

- Divulgação de informações de interesse público, independentemente de solicitações;

- Utilização de meios de comunicação viabilizados pela tecnologia da informação;

- Fomento ao desenvolvimento da cultura de transparência na administração pública;

- Desenvolvimento do controle social da administração pública.

Fábio Condeixa divide a transparência dos atos do Estado em transparência ativa e passiva, conforme segue:

Transparência ativa:

"Com a Lei 12.527, todos os órgãos e entidades públicos ficam obrigados a manter um Serviço de Informação ao Cidadão (SIC), no qual deverão estar disponíveis as seguintes informações:

- Registro das competências e estrutura organizacional, endereços e telefones das respectivas unidades e horários de atendimento ao público;

- Registros de quaisquer repasses ou transferências de recursos financeiros;

- Registros das despesas;

- Informações concernentes a procedimentos licitatórios, inclusive os respectivos editais e resultados, bem como a todos os contratos celebrados;

- Dados gerais para o acompanhamento de programas, ações, projetos e obras de órgãos e entidades; e

- Respostas a perguntas mais frequentes da sociedade."

Transparência passiva:

"Os SICs também estão incumbidos de receber os pedidos de acesso a informações, que seguirão um trâmite detalhado previsto na LAI. Os órgãos e entidades têm o prazo de 20 dias, prorrogável por mais 10, para responder ao pedido de acesso, quando seu atendimento imediato não for possível (art. 11). No caso de indeferimento ou negativa, o interessado poderá, no prazo de 10 dias, interpor recurso à autoridade hierarquicamente superior à que exarou a decisão (art. 15). Dai em diante,  a LAI dispõe sobre o procedimento apenas no âmbito do Poder Executivo Federal, ficando resguardada a autonomia dos outros poderes e das outras unidades federativas, conforme aquilo que a doutrina chama de divisões horizontal e vertical de poder, respectivamente." (CONDEIXA. Fábio, 2012)

Para fins de aplicabilidade da Lei de Acesso à Informação, cabe diferenciar as informações quanto ao seu conteúdo, entre leis de caráter estatal e as de caráter privado, como ensina Fábio Condeixa:

“...informações sobre um contrato de concessão de linhas de transporte público são informações de caráter estatal; ao passo que dados sobre movimentação bancária de um indivíduo são de caráter privado.

As informações de caráter privado podem estar em poder ou sob custódia do Estado ou do particular, e esta é outra classificação quanto ao seu detentor. As informações de caráter privado, tanto sob custódia do particular quando em poder do Estado, só podem ser divulgadas quando a lei assim o exigir. Em outras palavras, o sigilo das informações de caráter privado é a regra, mesmo que elas estejam em poder do Estado, enquanto que, para as informações de caráter estatal, o sigilo é a exceção. Outrossim, o princípio da observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção, insculpido no art. 3º, I, da LAI, diz respeito apenas às informações de caráter estatal.

[...]

Quando a LAI veio instrumentalizar o direito constitucional de acesso à informação, focou, por óbvio, nas informações de caráter estatal. E como em regra essas informações estão sob custódia do Estado, o dever de divulgação correspondente ao direito de acesso recai sobre a Administração Pública.

A LAI, no entanto, também dispõe sobre informações de caráter privado em poder do Estado, ao tratar, em seu art. 31 de informações pessoais. Estas também têm seu acesso restrito, de forma até mais acentuada do que em relação às informações com classificação sigilosa.” (grifei)

A Lei 12.527, de 18 de novembro de 2011 visa assegurar maior transparência aos atos administrativos. No entanto, deve ser interpretada de forma a preservar o direito à intimidade do particular:

“Na doutrina diz-se que o princípio da publicidade – também denominado princípio do open file ou dos arquivos abertos – tem dupla função: de um lado, proteger o administrado das decisões administrativas relacionadas a sua própria pessoa, munindo-o dos documentos necessários à defesa dos seus direitos; de outro, conferir maior transparência aos atos administrativos e incrementar a participação cívica da coletividade nos projetos da administração. Todavia, este princípio deve ser cotejado com o princípio da confidencialidade das informações pessoais de terceiros, podendo-se exigir dois requisitos para a autorização de acesso aos registros públicos: demonstração do legítimo interesse, e reconhecimento pela administração de que o documento não tem informação relacionada à intimidade ou à vida privada de outrem.

A própria Constituição explicita no inciso LX do art. 5º que “a lei só poderá restringir a publicidade dos atos processuais quando a defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem”, consagrando uma exceção à publicidade dos atos administrativos para preservação do direito à privacidade. Mais expressivo, ainda, no que tange ao acesso às informações detidas pela administração pública, o disposto na parte final do inciso II do §3º do art. 37, segundo o qual lei regulará “o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII”, ou seja, garante-se o direito de livre acesso à informação, desde que preservado o direito à privacidade. Desta forma, são consideradas originariamente sigilosas as informações relacionadas com a intimidade ou com a vida privada de alguém, não podendo ser franqueado tal acesso ao público em geral.” (VIEIRA, Tatiana Malta, 2007, p. 158/160)

Como visto, quando se trata de serventias extrajudiciais, as informações confiadas à guarda de notários e registradores não se relacionam com a Administração Pública. No item 5.1, veremos a quais entes se dirige citada lei.

5.1. ENTES SUBMETIDOS À LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO

O artigo 1º da Lei de Acesso à Informação disciplina quem deve observar os procedimentos ali expostos: União, Estados, Distrito Federal e Municípios. E no parágrafo único do mesmo artigo, prevê que submetem-se à Lei:

“I - os órgãos públicos integrantes da administração direta dos Poderes Executivo, Legislativo, incluindo as Cortes de Contas, e Judiciário e do Ministério Público;

II - as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios.”

Já, o parágrafo 2º traz a aplicação “às entidades privadas sem fins lucrativos que recebam, para realização de ações de interesse público, recursos públicos diretamente do orçamento ou mediante subvenções sociais, contrato de gestão, termo de parceria, convênios, acordo, ajustes ou outros instrumentos congêneres.”

5.2. EXCEÇÕES PREVISTAS NA LEI  12.527/2011

No Brasil, o direito de acesso à informação pública foi previsto na Constituição Federal, no artigo 5º, inciso XXXIII do Capítulo I – dos Direitos e Deveres Individuais e Coletivos. A Constituição também tratou do acesso à informação pública nos artigos: 5º, inciso XIV, 37, §3º, inciso II e 216, §2º. São esses os dispositivos que a Lei de Acesso a Informação regulamenta. Ao regulamentar esse direito, a Lei torna essencial o princípio de que o acesso é a regra, e o sigilo é a exceção, tal qual expresso no sítio  da internet www.acessoainformacao.gov.br.

A Lei 12527/2011 prevê exceções à regra de acesso para dados pessoais e informações. Informações sob a guarda do Estado que dizem respeito à intimidade, honra e imagem das pessoas não são públicas. Pela Lei, essas informações ficam protegidas por um prazo de cem anos; só podem ser acessadas pelos próprios indivíduos e, por terceiros, apenas em casos excepcionais previstos na própria Lei.

Assim, o site www.acessoainformacao.gov.br esclarece o que são dados pessoais e informações classificadas por autoridades como sigilosas:

“Dados Pessoais são aquelas informações relacionadas à pessoa natural identificada ou identificável. Seu tratamento deve ser feito de forma transparente e com respeito à intimidade, vida privada, honra e imagem das pessoas, bem como as liberdades e garantias individuais. As informações pessoais não são públicas e terão seu acesso restrito, independentemente de classificação de sigilo, pelo prazo máximo de 100 (cem) anos a contar da sua data de produção. Elas sempre podem ser acessadas pelos próprios indivíduos e, por terceiros, apenas em casos excepcionais previstos na Lei.

Informações classificadas como sigilosas são aquelas cuja Lei de Acesso a Informações prevê alguma restrição de acesso, mediante classificação por autoridade competente, visto que são consideradas imprescindíveis à segurança da sociedade (à vida, segurança ou saúde da população) ou do Estado (soberania nacional, relações internacionais, atividades de inteligência).”

5.3. DA INAPLICABILIDADE DA LEI 12.527/2011 ÀS SERVENTIAS EXTRAJUDICIAIS

Conforme expresso no sítio na internet www.acessoainformacao.gov.br: “A informação sob a guarda do Estado é sempre pública, devendo o acesso a ela ser restringido apenas em casos específicos e por período de tempo determinado.”

Assim, o que se vê é que o próprio sítio se refere às informações sob guarda do Estado. Ora, a informação sob a guarda de notários e registradores não se enquadra nesse item. Portanto, não será aplicada a regra da publicidade prevista na Lei. Em que pese a necessidade de publicidade de tais informações, mediante requerimento expresso ou verbal por parte do usuário (princípio do rogatório), a prevalência nem sempre será pela publicidade, devendo analisar-se o caso concreto e a existência de regramento específico, seja constitucional, por leis ou pelas Normas de Serviço da Corregedoria Geral da Justiça de cada Estado.

O mesmo sítio informa, ainda que:

“A nova legislação vale para a administração direta e indireta de todos os Poderes e entes federativos. Sancionada em 18 de novembro de 2011, a Lei 12.527 teve origem em debates no âmbito do Conselho de Transparência Pública e Combate à Corrupção, órgão vinculado à Controladoria-Geral da União (CGU). A Lei foi discutida e votada pelo Congresso Nacional entre 2009 e 2011.

A implementação de um sistema de acesso à informação tem como um de seus principais desafios vencer a cultura de segredo que, muitas vezes, prevalece na gestão pública. A disponibilização de informações ao cidadão exige uma cultura de abertura e o servidor tem um papel fundamental para a mudança cultural, pois lida cotidianamente com a informação pública, de sua produção e seu arquivamento.” (grifo nosso)

Mais uma vez, observa-se que tal lei é aplicável à gestão pública. Como demonstrado e tido de forma unânime pela doutrina e jurisprudência, em decorrência da previsão constitucional (caput do artigo 236), a gestão das serventias extrajudiciais é privada.

Ainda, no sítio da internet www.acessoainformacao.gov.br, encontra-se a apostila “Acesso à Informação Pública”:

Dentre as perguntas e respostas da apostila, estão as seguintes:

“Entidades privadas também estão sujeitas à lei? As entidades privadas sem fins lucrativos que recebam recursos públicos para a realização de ações de interesse público, diretamente do orçamento ou por meio de subvenções sociais, contrato de gestão, termo de parceria, convênios, acordo, ajustes e outros instrumentos similares, devem divulgar informações sobre os recursos recebidos e sua destinação.” (grifo nosso)

Em que casos o servidor pode ser responsabilizado?

O servidor público é passível de responsabilização quando... (grifo nosso)

Nota-se que os notários e registradores não recebem recursos públicos  nem quaisquer outras formas de recursos apontadas no artigo 2º da Lei de Acesso à Informação. Não se trata também de “servidores públicos”, conforme estudado no tópico “Natureza Jurídica”.

Por fim, referido sítio traz a seguinte informação: “a Lei 12.527 efetiva o direito previsto na Constituição de que todos têm a prerrogativa de receber dos órgãos públicos além de informações do seu interesse pessoal, também aquelas de interesse coletivo. Isto significa que a Administração cumpre seu papel quando divulga suas ações e serviços, mas também deve estar preparada para receber demandas específicas.” Os cartórios extrajudiciais não são órgãos públicos, conforme demonstramos no item “Natureza Jurídica”.

Conclui-se que o legislador não colocou as atividades notariais e de registro entre os entes que devam se submeter à Lei de Acesso à Informação. Não caberá, pois, ao intérprete ampliar sua aplicação para notários e registradores. Notários e registradores, ainda, têm prazos previstos em leis próprias para cumprimento de suas funções, não se aplicando os prazos previstos na Lei de Acesso à Informação.

5.4. ANÁLISE DA CONSULTA nº 0003410-42.2013.2.00.0000 - CNJ

Em resposta à consulta formulada pela Corregedoria de Justiça do Distrito Federal e Territórios, em que pretendeu aferir a legalidade do fornecimento de informações relativas aos atos praticados e a respectiva arrecadação de serventias extrajudiciais instaladas no Distrito Federal, além da arrecadação feita pelo TJDFT relativamente ao “Selo Digital” associado aos atos praticados pelos cartórios extrajudiciais, dúvida esta decorrente do requerimento formulado pela Associação dos Servidores Notariais e Registrais do Distrito Federal e Entorno – NOTARE à TJDF, solicitando as informações, o Conselheiro do Conselho Nacional da Justiça, na Consulta nº 0003410-42.2013.2.00.0000, CNJ – Distrito Federal e dos Territórios – DJ 26.11.2013, Relator Emmanoel Campelo de Souza Pereira entendeu que os serviços notariais e de registro são atividades próprias do Poder Público, caracterizando-se como função pública. Dessa forma, estariam os serviços de notas e registro sob incidência da Lei de Acesso à Informação, inclusive, em seu entendimento, porque suas atividades são inteiramente fiscalizadas pelo Poder Judiciário.

Equivocado o entendimento do Relator, de forma que o artigo 1º da Lei 12.527/2011 explana que a Lei “dispõe sobre os procedimentos a serem observados pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios”. Tampouco o parágrafo único do mesmo artigo elenca as serventias extrajudiciais no rol, conforme analisamos no item 5.1.

O artigo 7º, II e III da Lei, relacionado pelo Relator da consulta acima mencionada para justificar a resposta positiva à consulta, também não se aplica, tendo em vista que não se trata de órgão ou entidade do Poder Público, tampouco “pessoa física ou entidade privada decorrente de qualquer vínculo com seus órgãos ou entidades”. O artigo 236 da Constituição Federal deixa claro que “os serviços notariais e de registro são exercidos em caráter privado, por delegação do Poder Público.

Por fim, o Relator, de forma extra-petita, finaliza:

“Inicialmente, o CPF dos delegatários e o CNPJ da serventia extrajudicial não foram objeto do requerimento formulado ao TJDFT, e, de toda sorte, não considero que este dados (CPF, CNPJ, arrecadação) se incluam dentre as informações consideradas sigilosas para fins da norma em questão.

De outra parte, a Lei de Acesso a Informações Públicas franqueia o conhecimento a remuneração dos servidores públicos, tendo assim menor cabimento o sigilo quanto à remuneração de agente público – em sentido amplo, já que o delegatário não se qualifica, de ordinário, como servidor público – cujos serviços são retribuídos por meio de exação de natureza tributária – emolumentos.

Em conclusão, reconheço a legalidade do fornecimento de dados referentes a todas as serventias extrajudiciais.”

Após, a Associação dos Notários e Registradores do Distrito Federal (Anoreg-DF) impetrou, no Supremo Tribunal Federal, o Mandado de Segurança 32694 contra decisão do CNJ, que está pendente de julgamento.

Com a divulgação de tais informações, resta evidente a violação do direito à privacidade, previsto no artigo 5º, inciso X, da Constituição Federal. Os dados divulgados servem ao Conselho Nacional de Justiça como dados informativos à fiscalização constitucionalmente prevista; relacionam-se com a administração privada, de caráter personalíssimo (não há recurso público envolvido, como citado alhures).

Trata-se de verdadeira afronta à atividade. Ademais, traz informação que pode levar à interpretação equivocada, já que divulgada a receita bruta; não se preocupou em divulgar a informação real - que deve destacar os repasses obrigatórios e gratuidades obrigatórias a que se sujeitam tais profissionais (que, em regra, sequer recebem recursos públicos como ressarcimento desses atos gratuitos). A informação, na forma como foi divulgada, gera uma falsa aparência, conforme bem explicado a seguir:

“...políticas de transparência e de informação podem facilmente servir de máscaras ou de simulacros para o que realmente se pratica em segredo, sobretudo em tempos confusamente ditos “pós-modernos”, e que como nunca antes tanto valor se deu ao ilusionismo e à prestidigitação na cena política, à miragem das falsas aparências, ao espetáculo publicitário mercantil, aplicado com pouco ou nenhum critério à apresentação dos assuntos públicos, e em função do qual parece girar vertiginosamente a atividade política e administrativa, embalada pela demagogia do populismo midiático.” (BADIN, Luiz Armando, 2007, p. 38/39).

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CONCLUSÃO

O presente trabalho teve como foco a análise da aplicabilidade ou não da Lei 12.527, de 28 de novembro de 2011, a “Lei de Acesso à informação”, para notários e registradores, no exercício de suas funções. Conforme estudado, doutrina e jurisprudência divergem quanto à natureza jurídica da atividade notarial e registral.

Tendo em vista que notários e registradores exercem função delegada pelo Estado, nos termos do artigo 236 da Constituição Federal, a função exercida deve ser entendida como pública. No entanto, o gerenciamento das serventias extrajudiciais se dá de forma privada, em caráter personalíssimo, também nos termos constitucionais.

Assim, considerando o caráter peculiar, a atividade não se enquadra como totalmente pública nem totalmente privada, de forma que apresenta leis próprias, em especial a Lei 6.015/73 e a Lei 8.935/94; aplicam-se, ainda, as Normas de Serviço da Corregedoria Geral da Justiça de cada Estado.

Em que pese o princípio da publicidade previsto nessas leis, casos há em que prevalecerá o dever de sigilo como regra, após provocação do delegatário pelo particular ou pelo Poder Público (princípio rogatório), com o fim de manter a preservação da intimidade própria ou de terceiros ou, também, por dever de sigilo profissional - seja por previsão normativa, seja por prudência (tendo em vista a responsabilidade civil e criminal pessoal a que tais profissionais se sujeitam).

A Lei de Acesso à Informação dispôs quais entes deverão seguir seus preceitos. Além disso, ela normatiza o artigo 37 da Constituição Federal – que estabelece o princípio da publicidade na Administração Pública.

Evidente que o direito de acesso a informações contidas em documentos administrativos e as políticas públicas de promoção da transparência, tal qual determina a Lei 12.527/2011, são instrumentos importantes para concretização do princípio constitucional da publicidade e do direito fundamental à informação, preservando-se efetivamente o Estado Democrático de Direito.

Entretanto, como os “cartórios” extrajudiciais não estão no rol mencionado na lei, tampouco recebem qualquer ajuda financeira estatal, não há que se falar em aplicabilidade desta Lei às serventias extrajudiciais. Ademais, devido ao caráter “sui generis” dessas serventias, há todo um regramento específico, incluindo-se regras próprias quanto à publicidade e sigilo, quanto a prazos etc.

Assim, ao analisar o acesso à informação no ambiente notarial e registral, a lei especial prevalecerá sobre a geral (Lei de Acesso à Informação).

O notário ou registrador, ao se deparar com a dúvida entre a aplicabilidade do sigilo versus a publicidade da informação, deverá se atentar sobre os fins éticos e jurídicos de quem requer a informação, já que poderá ser responsabilizado tanto se revelar indevidamente a informação que deveria manter sob sigilo, quanto se manter em sigilo a informação que deveria ser fornecida.

Não havendo regramento específico, como não se estabelece hierarquia entre os direitos fundamentais, deverá se basear nos princípios gerais de Direito, tão bem lembrados ultimamente por nossos Tribunais Superiores: razoabilidade e proporcionalidade.

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