18. Do princípio da equidade no âmbito da Previdência Social.
Por fim, encerrando a análise constitucional do sistema de inclusão previdenciária introduzido pela Lei nº 12.470/11, chegamos ao artigo 201, §1º da Constituição Federal que dispõe:
§ 1º. É vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria aos beneficiários do regime geral de previdência social, ressalvados os casos de atividades exercidas sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física e quando se tratar de segurados portadores de deficiência, nos termos definidos em lei complementar[34].
A análise deste dispositivo é de suma importância, pois nos leva a uma aparente afronta com a parte final do §13 do artigo 201 da CF que dispõe sobre a redução da carência no sistema de inclusão previdenciária:
§ 13. O sistema especial de inclusão previdenciária de que trata o § 12 deste artigo terá alíquotas e carências inferiores às vigentes para os demais segurados do regime geral de previdência social.
Conforme exposto anteriormente, a redução da alíquota da contribuição social devida pelos segurados de baixa renda se justifica com base em inúmeros princípios constitucionais, dentre os quais se destacam a equidade na forma de participação no custeio, solidariedade social, a capacidade contributiva, a universalidade de atendimento, a seletividade e a distributividade.
O mesmo não se pode dizer quanto à redução da carência para a concessão de benefícios a estes segurados[35].
Isto porque, em primeiro lugar, há expressa vedação no §1º do artigo 201 da CF quanto a adoção de critérios diferenciados para a concessão de aposentadorias dentro do RGPS (ressalvado as hipóteses de condições especiais de trabalho e segurados portadores de deficiência).
Ademais, a redução da carência para a concessão de benefícios aos segurados de baixa renda representa afronta ao princípio da isonomia, na medida em que facilita o acesso a benefícios apenas para parte dos segurados do Regime, mantendo-se os atuais critérios de concessão para os demais, independentemente da renda auferida.
Do ponto de vista lógico, o fato do segurado se enquadrar na condição de microempreendedor individual ou segurado facultativo pertencente a família de baixa renda, sem renda própria que se dedique exclusivamente ao trabalho doméstico no âmbito de sua residência não justifica a redução da carência para a concessão de benefícios. Isto porque, ao contrário do que ocorre quanto se fala em redução de alíquota contributiva, não existe uma correlação lógica, direta e necessária entre ser o segurado uma pessoa de baixa renda ou um microempreendedor individual e a necessidade de redução dos requisitos para a concessão de benefícios.
A baixa renda do segurado, do ponto de vista lógico, evidentemente, justifica apenas a redução da alíquota contributiva, estando este mecanismo amparado pelos princípios da equidade na forma de participação do custeio, observância de sua capacidade contributiva e da solidariedade social.
A instituição de um sistema que englobe redução de alíquota somada à redução de carência inegavelmente cria uma classe diferenciada de segurados que não se justifica quando analisada com base no princípio constitucional da isonomia e no próprio caráter contributivo da Previdência Social.
Soma-se a estes argumentos o fato de que a redução da carência para a concessão de benefícios aos segurados de baixa renda, sem sombra de dúvidas, corresponde à criação de um novo benefício, com um incremento de despesas por parte do Regime Geral de Previdência Social, o que demanda observância do disposto no artigo 195 §5º da CF (acima analisado) e do equilíbrio financeiro e atuarial do RGPS (artigo 201 da CF).
Portanto, no nosso entendimento, a redução da carência prevista no sistema de inclusão previdenciária não se compatibiliza com os princípios constitucionais da Seguridade Social e da Previdência Social.
19.Conclusão.
Conforme demonstrado, a política de inclusão dos segurados de baixa renda visa, essencialmente, dar efetividade normativa ao princípio da universalidade no âmbito da Previdência Social, de forma a inserir no sistema pessoas que, muito embora sejam considerados segurados (obrigatórios ou facultativos), não possuem capacidade contributiva para arcar com o ônus desta condição.
A política indicada pelo constituinte para a efetiva inclusão destes segurados no sistema se ampara em duas bases: na redução de alíquotas contributivas e na redução da carência para a concessão de benefícios.
No que diz respeito à redução da alíquota da contribuição social devida pelos segurados arrolados no § 12 do artigo 201 da CF, ficou demonstrado que esta política se mostra compatível com os princípios constitucionais que regem a Seguridade Social e o subsistema de Previdência Social.
A redução da carga contributiva destes segurados de baixa renda se amolda aos princípios constitucionais da equidade na forma de participação do custeio, isonomia tributária e solidariedade social, além de dar efetividade normativa ao princípio da universalidade de cobertura e atendimento.
Quanto à política de redução da carência para a concessão de benefícios dentro deste sistema de inclusão previdenciária, no entanto, entendemos que referida política, ainda não regulamentado pelo legislador infraconstitucional, fere o § 1º do artigo 201 da CF que veda a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria aos beneficiários do regime geral de previdência social.
Além disso, a fato do segurado se enquadrar na condição de microempreendedor individual ou segurado facultativo sem renda própria que se dedique exclusivamente ao trabalho doméstico no âmbito de sua residência, no nosso entendimento, não justifica a redução da carência para a concessão de benefícios, não sendo esta situação jurídica apta para justificar a inclusão de critérios diferenciados no sistema previdenciário.
Por fim, procuramos demonstrar que a implementação deste novo sistema de inclusão previdenciária de segurados de baixa renda, baseado na redução de alíquota e de carência deve ser acompanhado de expressa previsão de fontes de custeio prévias (art. 195 §5º da CF), sob pena de desequilíbrio do já deficitário Regime Geral de Previdência Social.
Desta forma, não obstante a importância deste novo sistema de inclusão previdenciária implantado pela Lei nº 12.470/11 e sua compatibilidade com os princípios da Seguridade Social, devemos estar atentos às características de nosso sistema previdenciário, de forma a preservar, no curto, médio e longo prazo, o equilíbrio financeiro e atuarial da Previdência Social.
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NOTAS:
[1] CASTRO, Carlos Alberto Pereira de e LAZZARI, João Batista. Manual de Direito Previdenciário. 8ª ed. Florianópolis: Conceito Editorial, 2007. p.75.
[2] ALMANSA PASTOR, José Manuel. Derecho de la seguridade social, Madrid, V I, Editora Tecnos, 1977, p.43. Tradução Livre: A previdência Social constitui um conjunto de medidas ou instrumentos protetores de necessidades sociais que o Estado põe a disposição de, ou impõe, aos indivíduos para atender as necessidades sociais destes, com a finalidade de cumprir a função estatal de libertar os indivíduos das necessidades sociais.
[3] IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário. 11ª Ed. Niterói: Impetus, 2008,p.40.
[4] ROCHA, Daniel Machado da. O direito Fundamental à Previdência Social. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2004. P. 127.
[5] PERSIANI, Mattia. Direito da Previdência Social. São Paulo: Quartier Latin, 2009. p. 31.
[6] PERSIANI, Mattia. Direito da Previdência Social. São Paulo: Quartier Latin, 2009. p. 32.
[7] BALERA, Wagner. Sistema de Seguridade Social. 3ª ed. São Paulo: LTr, 2003. p.11.
[8] HORVATH JUNIOR, Miguel. Direito Previdenciário. 7ª ed. São Paulo: Quartier Latin, 2008. p. 103.
[9] PÉREZ, Daniel. El financiamento de La Seguridad Social em La Republica Argentina. In: COELHO, Sacha Calmon Navarro (coord). Contribuições Para a Seguridade Social. São Paulo: Quartier Latin, 2007.p212.
[10] SANTOS, Marisa Ferreira dos. O princípio da seletividade das prestações de seguridade social. São Paulo: Ltr, 2003. P.208
[11] BERBEL, Fábio Lopes Vilela. Teoria Geral da Previdência Social.São Paulo: Quartier Latin,2005, p 117/118
[12] SANTOS, Marisa Ferreira dos. O princípio da seletividade das prestações de seguridade social. São Paulo: Ltr, 2003. P.209
[13] DERZI, Heloisa Hernandez. Os benefícios da pensão por morte: regime geral de previdência social. São Paulo: Lex Editora, 2004, p.125.
[14] A lei faculta, ainda, mediante contribuição, a proteção àqueles que não sendo trabalhadores desejem participar do Regime Geral de Previdência Social na condição de segurado facultativo, nos termos do artigo 14 da Lei nº 8.212/91.
[15] Através desta Emenda foi inserido no texto constitucional o §12 no artigo 201 da CF, nos seguintes termos: § 12. Lei disporá sobre sistema especial de inclusão previdenciária para trabalhadores de baixa renda, garantindo-lhes acesso a benefícios de valor igual a um salário-mínimo, exceto aposentadoria por tempo de contribuição."
[16] A categoria dos segurados especiais está disciplinada nas Leis nº 8.212/91 e 8.213/91 que, em síntese, o definem como a pessoa física residente no imóvel rural ou em aglomerado urbano ou rural próximo a ele que, individualmente ou em regime de economia familiar, ainda que com o auxílio eventual de terceiros a título de mútua colaboração, na condição de produtor (seja proprietário, usufrutuário, possuidor, assentado, parceiro ou meeiro outorgados, comodatário ou arrendatário rurais), que explore atividade agropecuária em área de até 4 (quatro) módulos fiscais; de seringueiro, de extrativista vegetal e de pescador artesanal.
[17] Nos termos do artigo 18-A §1º da LC 123/06: § 1º Para os efeitos desta Lei, considera-se MEI o empresário individual a que se refere o art. 966 da Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002 - Código Civil, que tenha auferido receita bruta, no ano-calendário anterior, de até R$ 36.000,00 (trinta e seis mil reais), optante pelo Simples Nacional e que não esteja impedido de optar pela sistemática prevista neste artigo. (produção de efeitos: 1º de julho de 2009)
[18] Referido regramento visa, essencialmente, possibilitar o ingresso no RGPS das “donas de casa”.
[19] Quanto ao tema, citamos o Projeto de Lei do Senado nº 81/11 e 132/2010.
[20] Neste ponto, observa-se que a seguridade social brasileira em relação à saúde e assistência social baseia-se na solidariedade coletiva (nacional), enquanto em relação à previdência social baseia-se na solidariedade interpessoal fundada na obrigatoriedade de contribuições ex lege, conforme dispõe Miguel Horvath Júnior. In: Salário-maternidade. São Paulo: Quartier Latin, 2004, p. 26
[21] BALERA, Wagner. A Seguridade Social na Constituição Federal de 1988. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1989, p.35.
[22] SANTOS, Marisa Ferreira dos. O princípio da seletividade das prestações de seguridade social. São Paulo: Ltr, 2003. P.213.
[23] BALERA, Wagner. A Seguridade Social na Constituição Federal de 1988. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1989, p.38/40.
[24] SANTOS, Marisa Ferreira dos. O princípio da seletividade das prestações de seguridade social. São Paulo: Ltr, 2003. P.180
[25] SAVARIS. José Antônio. E ROCHA. Daniel Machado da. Curso de Especialização em Direito Previdenciário. Curitiba: Juruá, 2008. p.146. Especificamente quanto à capacidade contributiva, trata-se de princípio previsto no artigo 145, § 1º da CF, que orienta a instituição de impostos impondo a observância da capacidade do contribuinte de recolher aos cofres públicos. Pressupõe, portanto, uma relação jurídica entre o contribuinte o Fisco, em que este impõe ao primeiro o dever de arrecadar aos cofres públicos, nas medidas de suas possibilidades, ou seja, no limite de sua capacidade de arcar com o ônus tributário.
[26] MELLO, Celso Antonio Bandeira de, Conteúdo Jurídico do Princípio da Igualdade, 3ª ed. São Paulo: Malheiros, 2005, p.10.
[27] MELLO, Celso Antonio Bandeira de, Conteúdo Jurídico do Princípio da Igualdade, 3ª ed. São Paulo: Malheiros, 2005. p. 23.
[28] MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 7ª ed. São Paulo: Atlas, 2000. p. 62
[29] O próprio texto constitucional indica situações de aplicação do princípio, ao autorizar o legislador a estabelecer alíquotas e base de cálculo diferenciadas, conforme se depreende da leitura do artigo 195 § 9º: § 9º. As contribuições sociais previstas no inciso I do caput deste artigo poderão ter alíquotas ou bases de cálculo diferenciadas, em razão da atividade econômica, da utilização intensiva de mão-de-obra, do porte da empresa ou da condição estrutural do mercado de trabalho. O mesmo princípio impõe a desoneração das entidades que tenham fim social, ou seja, que vão ao encontro dos objetivos da Seguridade social, através de atividades assistenciais, conforme se verifica no artigo 195 § 7º da CF.
[30] BALERA, Wagner. A Contribuição Social sobre o Lucro. In: Revista de Direito Tributário nº 67. São Paulo: Malheiros, 1995. p. 299.
[31] PAULSEN, Leandro. Contribuições – Custeio da Seguridade Social. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2007.p. 22.
[32] DURAND, Paul. La Política Contemporanea de Seguridad Social. Madrid: Ministerio de Trabajo e Seguridad Social, 1991, p.399.
[33] Como exposto, na mensagem nº93 encaminhada pela Presidente da República ao Congresso Nacional, a grande parte da renúncia fiscal derivada da MP 529/11 seria compensada com o aumento do IOF, imposto direcionado ao orçamento fiscal e não ao orçamento da seguridade social.
[34] Antes da Emenda Constitucional nº 47/05, referido parágrafo tinha a seguinte redação: § 1º É vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria aos beneficiários do regime geral de previdência social, ressalvados os casos de atividades exercidas sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física, definidos em lei complementar. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998).
[35] A regulamentação legal da parte final do § 13 do artigo 201 da CF atualmente é objeto de estudo no Congresso Nacional não tendo sido editada lei disciplinando a redução da carência para a concessão de benefícios aos segurados de baixa renda.