2 ANTECENDENTES LEGISLATIVOS DA LEI N. 9.876/99
2.1 Lei n. 7.787, de 30/06/89 (D.O.U. de 30/07/89)
A Medida Provisória n. 63, de 01 de junho de 1989 (D.O.U. de 02/06/89), em seu art. 5º, I, previa contribuição das empresas em geral e das entidades ou órgãos a ela equiparados, destinada a previdência social, incidente sobre a folha de salários, de 20% sobre o total das remunerações pagos ou creditadas, no decorrer do mês, aos segurados empregados, avulsos, autônomos e administradores que percebessem "pro labore".
A referida medida provisória foi convertida na Lei n. 7.787/89, que dispôs sobre alterações na legislação de custeio da Previdência Social e deu outras providências, estabelecendo o seguinte:
Art. 3º A contribuição das empresas em geral e das entidades ou órgãos a ela equiparados, destinada à Previdência Social, incidente sobre a folha de salários, será:
I - de 20% sobre o total das remunerações pagas ou creditadas, a qualquer título, no decorrer do mês, aos segurados empregados, avulsos, autônomos e administradores;
Houve, assim, o estabelecimento da cota patronal destinada ao financiamento da previdência social.
Segundo orientação firmada pelo Pleno do Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE 169.740[4], o art. 3º, I da Lei n. 7.787/1989 não resulta da conversão do art. 5º, I da MP 63/1989, porque acrescentou o qualificador "a qualquer título” à base de cálculo “remunerações pagas ou creditadas”, prevista no último dispositivo citado, ampliando-a, razão pela qual há inovação no texto de lei de conversão.
Ultrapassada tal questão, tem-se que dispunha o inciso I do art. 195 da Constituição Federal, em sua redação original:
Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:
I - dos empregadores, incidente sobre a folha de salários, o faturamento e o lucro;
A norma inscrita na redação primitiva do inciso I do art. 195, da Carta Magna, por referir-se a contribuição social incidente sobre a folha de salários – expressão esta de conceito estrito, que alcança, unicamente, a remuneração paga pelo empregador, como contraprestação pelos serviços prestados pelo trabalhador por ele contratado sob a égide do art. 3º da CLT —, não abrangia os valores pagos aos autônomos, aos avulsos e aos administradores, que constituem categorias de trabalhadores não empregados. Portanto, para instituir validamente nova contribuição social, que tivesse como fato gerador o pagamento ou crédito de remunerações, por empresas ou entidades a ela equiparadas, a trabalhadores avulsos, autônomos e administradores, o legislador ordinário deveria ter se valido, não de simples lei ordinária, mas, necessariamente, de lei complementar, conforme art. 195, § 4º da Constituição Federal.
À vista desses fundamentos, o Supremo Tribunal Federal: (i) no julgamento do Recurso Extraordinário n. 166772/RS[5], declarou a inconstitucionalidade do inciso I do artigo 3º da Lei n. 7.787/89, no tocante ao pago apenas a administradores e autônomos, porque a controvérsia dos autos não abrangia os pagamentos a avulsos; (ii) declarou, de acordo com a fundamentação usada quando do julgamento do precitado RE, a inconstitucionalidade da expressão “avulsos, autônomos e administradores”, contida no inciso I do art. 3º da Lei n. 7.787/89, por decisão definitiva no Recurso Extraordinário n. 177296/RS[6].
A expressão “avulsos, autônomos e administradores”, inserta no inciso I do art. 3º da Lei n. 7.787/89, teve a sua execução suspensa pela Resolução do Senado Federal n. 14/95, publicada no D.O.U. de 28/04/1995.
A declaração de inconstitucionalidade proferida incidentalmente pelo Supremo Tribunal Federal no RE n. 177.296-9/RS somente passou, portanto, a ter eficácia “erga omnes” com a publicação, em 28/04/1995, da Resolução do Senado Federal n. 14/95, quando foi tornado sem efeito o inciso I do art. 3º da Lei n. 7.787/89, surgindo, a partir da mencionada data, o direito à restituição/compensação dos valores recolhidos, com base no mencionado dispositivo legal, pela empresa em geral e pelas entidades ou órgãos a ela equiparados sobre o total das remunerações pagas ou creditadas, a qualquer título, no decorrer do mês, aos segurados avulsos, autônomos e administradores, relativamente ao período de setembro de 1989 a outubro de 1991, anterior à vigência da Lei n. 8.212/91.
Com efeito, diante do princípio da anterioridade nonagesimal, previsto no art. 195, § 6º da Constituição, publicada a Lei n. 7.787/89 em 30/07/89, a contribuição social instituída pelo inciso I, do seu artigo 3º, somente poderia ser exigida após 28/10/89 e até 28/10/91, quando se tornou exigível a contribuição instituída pelo inciso I, do artigo 22, da Lei n. 8.212/91.
2.2 Lei n. 8.212, de 24/07/91 (D.O.U. de 25/07/91)
Não obstante a declaração de inconstitucionalidade exposta no item precedente, o inciso I do art. 3º da Lei n. 7.787/89 fora tacitamente revogado pelo inciso I do art. 22 da Lei n. 8.212/91 (Plano de Custeio da Seguridade Social),que regulou inteiramente a matéria de que tratava aquele dispositivo e é transcrito a seguir:
Art. 22. A contribuição a cargo da empresa, destinada à Seguridade Social, além do disposto no art. 23, é de:
I - 20% (vinte por cento) sobre o total das remunerações pagas ou creditadas, a qualquer título, no decorrer do mês, aos segurados empregados, empresários, trabalhadores avulsos e autônomos que lhe prestem serviços;
A similaridade entre o art. 3º, I da Lei n. 7.787/91 e o art. 22, I da Lei n. 8.212/91 fez que houvesse a extensão dos precedentes jurisprudenciais dos RE’s n. 177.296-4-RS e 166.772-9-RS, acima referidos, ao caso da análise da constitucionalidade do último dispositivo legal citado.
Com efeito, o Pleno do Supremo Tribunal Federal, na ADI 1102 MC/DF[7], por maioria, deferiu o pedido de medida liminar para suspender, até a decisão final da ação, a eficácia dos vocábulos "empresários" e "autônomos", contidos no inciso I do art. 22, da Lei n. 8.212/91.
E julgou procedente a ADI 1102/DF[8], para declarar a inconstitucionalidade das expressões "autonomos" e "administradores", contidas no inciso I, do artigo 22, da Lei n. 8.212/91, sob o fundamento de que a contribuição previdenciaria incidente sobre a "folha de salarios", como previsto no art. 195, I da Constituição, não alcanca os "autonomos" e "administradores", sem vinculo empregaticio, os quais, não obstante, poderiam ser alcancados por contribuição criada por lei complementar, nos termos dos arts. 195, § 4º, e 154, I da Carta Magna.
Ressalte-se, no tocante à compensação e à restituição de importâncias destinadas à Previdência Social e então arrecadadas pelo INSS, que a Instrução Normativa INSS/DC n. 80, de 27 de agosto de 2002 (D.O.U. de 28/8/2002)[9], alterou a redação do art. 29 da Instrução Normativa INSS/DC n° 067, de 10 de maio de 2002 (D.O.U. de 14/05/2002),para prescrever que o prazo final para apresentação de pedidos de restituição ou do início da efetivação da compensação de contribuições previdenciárias relativas a autônomos, avulsos e administradores, obedecerá aos seguintes critérios:
(i) os recolhimentos efetuados com base no inciso I do art. 3º da Lei n. 7.787/89, relativos ao período de setembro de 1989 a outubro de 1991, anterior à vigência da Lei n. 8.212/91, têm por início do prazo prescricional o dia 28/04/1995 (data da publicação da Resolução n. 14 do Senado Federal) e, por término, o dia 28/04/2000.
(ii) os recolhimentos efetuados com base no inciso I do art. 22 da Lei n. 8.212/91, relativos ao período de novembro de 1991 a abril de 1996, anterior à vigência da Lei Complementar n. 84, de 18 de janeiro de 1996, têm por início do prazo prescricional o dia 01/12/1995 (data da republicação da decisão proferida na ADIN 1102/DF) e, por término, o dia 01/12/2000.
Trata-se de mera disposição sobre a restituição de importâncias destinadas à Previdência Social e arrecadadas pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), que tinha a competência para exigir o pagamento das contribuições sociais previdenciárias ou das penalidades pecuniárias, bem como o cumprimento das obrigações acessórias decorrentes da legislação.
À luz da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, ante a primitiva redação do art. 195, I da Constituição, a instituição de contribuições previdenciárias relativas a autônomos, avulsos e administradores somente podia ser feita por lei complementar, nos termos dos arts. 195, § 4º, e 154, I da Lex Legum.
2.3 Lei Complementar n. 84, de 18/01/96 (D.O.U. de 19/01/96)
A Lei Complementar n. 84/96 foi editada em razão das precitadas decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, que declararam a inconstitucionalidade da expressão “avulsos, autônomos e administradores”, contida no art. 3º, I da Lei n. 7.787/89, bem como das expressões "autônomos" e "administradores" contidas no inciso I do art. 22 da Lei n. 8.212/91.
Diante disso, pela edição da Lei Complementar n. 84/96, instituiu-se fonte de custeio para a manutenção da Seguridade Social, na forma do § 4º do art. 195 da Constituição Federal.
Assim dispôs o art. 1º do diploma legal em epígrafe:
“Art. 1º Para a manutenção da Seguridade Social, ficam instituídas as seguintes contribuições sociais:
I - a cargo das empresas e pessoas jurídicas, inclusive cooperativas, no valor de quinze por cento do total das remunerações ou retribuições por elas pagas ou creditadas no decorrer do mês, pelos serviços que lhes prestem, sem vínculo empregatício, os segurados empresários, trabalhadores autônomos, avulsos e demais pessoas físicas; e
II - a cargo das cooperativas de trabalho, no valor de quinze por cento do total das importâncias pagas, distribuídas ou creditadas a seus cooperados, a título de remuneração ou retribuição pelos serviços que prestem a pessoas jurídicas por intermédio delas.
A 5ª Turma do Tribunal Regional da 3ª Região, na AC n. 369919[10], firmou entendimento de que a Lei Complementar n. 84/96 consubstancia instrumento normativo adequado para a instituição de receitas oriundas de outras fontes que não as enumeradas pelo caput do art. 195 da Constituição, em ordem a afastar o vício de inconstitucionalidade de que padeciam os diplomas legais anteriores.
A Confederação Nacional da Indústria – CNI – aforou, contra a mencionada lei complementar, ação direta de inconstitucionalidade – ADIn n. 1.432-DF, relatada pelo Ministro Néri da Silveira.
O Supremo Tribunal Federal, ao apreciar o pedido de suspensão cautelar da eficácia de dispositivos do multicitado diploma legal, indeferiu o pedido, consoante ementa abaixo transcrita:
EMENTA - Ação direta de inconstitucionalidade. Medida cautelar. Lei Complementar nº 84, de 18.01.1996, que institui fonte de custeio para manutenção da seguridade social, na forma do § 4º do art. 195 da Constituição Federal. 2. Precedentes do STF nos RREE nºs. 166.772-9 e 177.296-4, com a declaração de inconstitucionalidade das expressões "autônomos", "administradores" e "avulsos", constantes do inciso I do art. 3º da Lei nº 7787/1989. ADIN nº 1102-2-DF e a inconstitucionalidade das expressões "empresários" e "autônomos" insertas no inciso I do art. 22 da Lei nº 8212, de 25.7.1991. 3. Constituição, arts. 149, 195, § 4º, e 154, I; Lei Complementar nº 84/1996. 4. Adotado fato gerador da contribuição, na espécie, semelhante ao dos empregados em geral, ut art. 195, I, da Constituição, decerto não cabe, em juízo cautelar, desde logo, reconhecer a plausibilidade do fundamento invocado de coincidência com o fato gerador do imposto de renda, em se cuidando de contribuição social e não de taxa, em ordem à pretendida suspensão de vigência da Lei Complementar, editada na linha da recomendação que exsurge das decisões do STF sobre a matéria. 5. Outros aspectos da inicial que não estão a merecer, aqui, acolhida, no âmbito da medida cautelar. 6. Medida liminar indeferida. (ADI-MC 1432/DF – Rel. Min. Néri da Silveira, julgamento em 18/04/1996, DJ de 29/11/1996, p. 47156)[11]
Posteriormente, o Plenário do Pretório Excelso, ao julgar o RE n. 228.321[12], relatado pelo Ministro Carlos Velloso, declarou, por maioria de votos, a constitucionalidade da Lei Complementar n. 84/96, sob os fundamentos de que a contribuição prevista no seu art. 1º, I, foi criada na forma do art. 195, § 4º da Constituição, não tendo fato gerador e base de cálculo próprios de contribuições já existentes, sendo irrelegante a coincidência da sua base de cálculo com a do imposto de renda, ante a inexistência de vedação consitucional.
A questão acabou pacificada na jurisprudência da Suprema Corte, pois esta ratificou a orientação fixada no precedente anteriormente citado, por ocasião do julgamento dos seguintes processos:AI n. 608242 AgR[13], AI n. 407671 AgR[14], RE n. 256166 AgR[15], RE n. 326562 AgR[16], AI n. 295983 AgR[17], RE n. 246257 AgR[18], RE n. 242615[19], RE n. 242640[20], RE n. 223085[21], RE n. 236823[22], AI n. 508555 AgR[23], RE n. 229777 AgR[24], RE n. 242669 AgR[25], RE n. 258470[26], RE-AgR n. 231811[27], RE n. 231096[28], RE n. 233523[29] e RE-ED n. 234925[30].
Em 25/02/2002, a ADIn 1.432-DF foi considerada prejudicada, por perda de objeto, em razão de a Lei Complementar n. 84/96 ter sido expressamente revogada pelo art. 9º da Lei n. 9.879/99, consoante será explicado doravante.
A análise da hipótese de incidência prevista art. 1º, II da Lei Complementar n. 84/96 será, também, objeto de capítulo próprio do presente estudo.
2.4 Emenda Constitucional n. 20, de 15/12/98 (D.O.U. de 16/12/98), recepção da Lei Complementar n. 84/96 e revogação desta pela Lei n. 9.876/99
Dispunha o artigo 195, I, da Constituição Federal, em sua redação original:
Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:
I - dos empregadores, incidente sobre a folha de salários, o faturamento e o lucro;
A Emenda Constitucional n. 20/98 deu a seguinte redação ao inciso I do art. 195, da Carta Magna:
Art. 195 - (omissis)
I - do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre:
a) a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício;
b) a receita ou o faturamento;
c) o lucro;
Houve, pois, nítido alargamento do âmbito de incidência das contribuições sociais, que passaram a poder ser exigidas de empresas ou de entidades a elas equiparadas que não se enquadrem no estrito conceito de “empregadores” e, mais, sobre todos os rendimentos pagos ou creditados ao prestador de serviço pessoa física.
Essa ampliação da base de cálculo das contribuições sociais pela Emenda Constitucional n. 20/98 acabou por abranger as hipóteses de incidência previstas no art. 1º, da Lei Complementar n. 84/96, as quais, por passarem a ter seu fundamento de validade no artigo 195, I da Carta Magna, com a novel redação por aquela dada, deixaram de ser contribuições sociais “residuais”.
Tem-se, pois, que a Lei Complementar n. 84/96 foi recepcionada pela Emenda Constitucional n. 20/98 como materialmente ordinária, podendo, assim, ser modificada ou revogada por lei ordinária superveniente, ante o disposto no art. 2º, § 1º da Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro.
A Lei n. 9.876/99, editada com fundamento na Emenda Constitucional n. 20/98, dispõe sobre a contribuição previdenciária do contribuinte individual, o cálculo do benefício, altera dispositivos das Leis n. 8.212 e 8.213, ambas de 24 de julho de 1991, e dá outras providências.
E, entre essas outras providências, revogou expressamente a Lei Complementar n. 84/96, recepcionada como lei ordinária pela Emenda Constitucional n. 20/98, porquanto, em seu artigo 9º, declarou:
Art. 9ºRevogam-se a Lei Complementar no 84, de 18 de janeiro de 1996, os incisos III e IV do art. 12 e o art. 29 da Lei no 8.212, de 24 de julho de 1991, os incisos III e IV do art. 11, o § 1o do art. 29 e o parágrafo único do art. 113 da Lei no 8.213, de 24 de julho de 1991. (sic. - grifamos)
A validade de tal revogação foi questionada perante o Poder Judiciário, sendo mantida pela jurisprudência, como se vê, por exemplo, no julgamento do AG n. 00243390420004030000[31] pela 2ª Turma do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, segundo o qual a Emenda Constitucional n. 20/98, ao alterar o art. 195, I da Constituição, passou a abranger a hipótese de incidência da Lei Complementar n. 84/96, recepcionando-a como lei ordinária, posto não mais se tratar de competência residual, já que a Emenda ampliou a incidência das contribuições sociais, porquanto inseriu empresas que não são empregadoras e estabeleceu como base de cálculo todo e qualquer rendimento pago ou creditado à pessoa física prestadora de serviços à empresa.
Com efeito, a teor do § 19 do art. 201 do Regulamento da Previdência Social aprovado pelo Decreto n. 3.048/99[32], incluído pelo Decreto n. 3.265/99[33] e com a redação dada pelo Decreto n. 3.452/2000[34], a cooperativa de trabalho não está sujeita à contribuição a cargo da empresa sobre o total das remunerações ou retribuições pagas ou creditadas no decorrer do mês ao segurado contribuinte individual (antes trabalhador autônomo), em relação às importâncias por ela pagas, distribuídas ou creditadas aos respectivos cooperados, a título de remuneração ou retribuição pelos serviços que, por seu intermédio, tenham prestado a empresas.