Sumário: 1. Introdução. 2. Julgamento da Ação Penal nº 470. 3. Caso do Senador Ivo Cassol. 4. Caso do Deputado Federal Natan Donadon. 5. Embargo de Declaração – Deputado Federal João Paulo Cunha. 6. Aprovação pelo Senado da PEC no 18/2013. 7. Conclusão. Referências Bibliográficas.
1. Introdução
Recentemente, com o julgamento da Ação Penal nº 470 (caso do Mensalão), entrou em foco a discussão a respeito da perda do mandato por parlamentar em decorrência de sua condenação criminal transitada em julgado.
O ponto chave do debate consiste em determinar se a perda do mandato parlamentar é ou não efeito próprio da condenação criminal transitada em julgado. A dúvida se dá em virtude da aparente antinomia entre o disposto no inciso III do art. 15 da Constituição Federal e a regra do § 2º do art. 55 também da CF/88:
Art. 15. É vedada a cassação de direitos políticos, cuja perda ou suspensão só se dará nos casos de:
(...)
III - condenação criminal transitada em julgado, enquanto durarem seus efeitos;
Art. 55. Perderá o mandato o Deputado ou Senador:
(...)
VI - que sofrer condenação criminal em sentença transitada em julgado.
§ 2º - Nos casos dos incisos I, II e VI, a perda do mandato será decidida pela Câmara dos Deputados ou pelo Senado Federal, por voto secreto e maioria absoluta, mediante provocação da respectiva Mesa ou de partido político representado no Congresso Nacional, assegurada ampla defesa. (BRASIL, 1988).
Os que defendem que, no caso do inciso VI do art. 55 da CF/88, a perda do mandato parlamentar é automático, independendo de decisão da respectiva Casa Legislativa (que, na realidade, só declararia a perda do mandato), utilizam como argumentos principais:
• O fato de que, conforme o inciso III do art. 15 da CF/88, a condenação criminal transitada em julgado acarreta a suspensão dos direitos políticos do condenado, enquanto durarem os efeitos da condenação, e, como, segundo o inciso II do §3º do art. 14 da CF/88, o pleno exercício dos direitos políticos é condição de elegibilidade, por decorrência lógica, a sua suspensão implicaria a perda do mandato;
• Consoante sustenta o Deputado Federal Carlos Sampaio, no MS 32.326 DF, com requerimento de concessão de liminar, por ele impetrado em face de ato do Presidente da Câmara dos Deputados, o qual submeteu ao Plenário da referida Casa deliberação acerca da perda ou não do mandato do Deputado Federal Natan Donadon:
2. Como causa de pedir, sustenta o impetrante que a Emenda Constitucional nº 35, de 20.12.2001, ao tornar desnecessária a prévia licença da Casa Legislativa para a instauração de processo penal em face de parlamentar, teria provocado uma mutação constitucional quanto ao sentido e alcance do art. 55, VI e § 2º da Constituição. Como consequência, não mais prevaleceria a exigência de deliberação pelo Plenário, para fins de perda do mandato, quando se trate de condenação criminal definitiva. Em outros termos: a nova redação dada aos §§ 1º e 3º do art. 53 da Constituição teria tornado inaplicável o procedimento previsto no § 2º do art. 55 à hipótese prevista no inciso VI.
3. No desenvolvimento do seu argumento, afirma o requerente que as referidas alterações teriam adequado o § 2º do art. 55 a outros preceitos constitucionais, tais como a autoridade do Poder Judiciário (art. 2º), o respeito à coisa julgada (art. 5º, XXXVI) e a necessidade de gozo dos direitos políticos como condição de elegibilidade (art. 14, § 3º, II), que fica prejudicada com a condenação criminal transitada em julgado (art. 15, III). Com base nisso, conclui que, nessa hipótese, a perda do mandato deve apenas ser declarada pela Mesa (art. 55, § 3º). (BRASIL. MS 32.326 MC/DF);
• Em adicional, de acordo com a alínea a do inciso I do art. 92 do Código Penal:
Art. 92. Também são efeitos da condenação:
I – A perda de cargo, função pública ou mandato eletivo:
a) Quando aplicada pena privativa de liberdade por tempo igual ou superior a 1 (um) ano, nos crimes praticados com abuso de poder, ou violação de dever para com a administração pública. (BRASIL, 1940).
Em contraposição aos citados argumentos, quem se posiciona contra a perda automática do mandato parlamentar em decorrência de condenação criminal transitada em julgado alega, dentre outros argumentos, que:
• A regra do §2º do art. 55 da CF/88 é clara em determinar que, no caso do inciso VI do mesmo artigo (parlamentar que sofrer condenação criminal em sentença transitada em julgado), a perda do mandato somente se dará se a respectiva Casa Legistativa decidir nesse sentido por voto secreto e maioria absoluta, fazendo-se necessária a provocação pela respectiva Mesa ou por partido político representado no Congresso Nacional;
• A referida decisão da respectiva Casa Legislativa é de natureza política, não ensejando, portanto, a possibilidade de o Poder Judiciário adentrar o mérito da questão;
• Poder-se-ia resolver a aparente antinomia entre o inciso III do art. 15 e o §2º do art. 55, ambos da CF/88, pelo princípio da especialidade: não seria aplicado o inciso III do art. 15, já que lhes é aplicável, especificamente, a regra do §2º do art. 55 da CF/88;
Seguem decisões da Segunda e da Primeira Turmas do STF datadas respectivamente de 1996 e de 2004 que tratam sobre o tema:
A reiteração de embargos de declaração, sem que se registre qualquer dos pressupostos legais de embargabilidade, reveste- se de caráter abusivo e evidencia o intuito protelatório que anima a conduta processual da parte recorrente. O propósito revelado pelo embargante, de impedir a consumação do trânsito em julgado de decisão penal condenatória, valendo-se, para esse efeito, da utilização sucessiva e procrastinatória de embargos declaratórios incabíveis, constitui fim ilícito que desqualifica o comportamento processual da parte recorrente e que autoriza, em consequência, o imediato cumprimento do acórdão emanado do tribunal a quo, viabilizando, desde logo, tanto a execução da pena privativa de liberdade, quanto a privação temporária dos direitos políticos do sentenciado (CF, art. 15, III), inclusive a perda do mandato eletivo por este titularizado. (BRASIL. AI 177.313 AgR-ED-ED, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 5-11-1996, Segunda Turma, DJ de 14-11-1996, grifo nosso).
À incidência da regra do art. 15, III, da Constituição, sobre os condenados na sua vigência, não cabe opor a circunstância de ser o fato criminoso anterior à promulgação dela a fim de invocar a garantia da irretroatividade da lei penal mais severa: cuidando-se de norma originária da Constituição, obviamente não lhe são oponíveis as limitações materiais que nela se impuseram ao poder de reforma constitucional. Da suspensão de direitos políticos – efeito da condenação criminal transitada em julgado, ressalvada a hipótese excepcional do art. 55, § 2º, da Constituição, resulta por si mesma a perda do mandato eletivo ou do cargo do agente político. (BRASIL. RE 418.876, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 30-3-2004, Primeira Turma, DJ de 4-6-2004, grifo nosso).
2. Julgamento da Ação Penal nº 470
No tocante à perda do mandato parlamentar em decorrência de condenação criminal transitada em julgado, opuseram-se, no julgamento da Ação Penal nº 470, dois entendimentos:
• A posição do Relator (Min. Joaquim Barbosa), segundo a qual, a perda do mandato é efeito natural do trânsito em julgado de condenação criminal. Foi acompanhada por outros quatro Ministros do Supremo, dentre eles, o Min. Gilmar Mendes, em cujo voto, propôs a perda do mandato por mera declaração da Mesa da respectiva Casa Legislativa nas hipóteses a seguir:
a) nos casos de condenação por crimes nos quais esteja ínsita a improbidade administrativa;
b) nos casos de condenação por outros crimes aos quais seja aplicada pena privativa de liberdade superior a 4 (quatro) anos, nos termos do art. 92, I, do Código Penal, com a redação da Lei nº 9.268/96. (BRASIL. MS 32.326 MC/DF);
• A posição dos Ministros Ricardo Lewandowski e Rosa Weber, além de outros dois Ministros do STF, conforme a qual, para que haja a perda do mandato parlamentar, em qualquer hipótese, deve haver a decisão nesse sentido do Plenário da respectiva Casa Legislativa, consoante disposto no §2º do art. 55 da CF/88. A Min. Rosa Weber apontou como argumentos:
a) a Constituição, deliberadamente, tratou de maneira diversa a sanção à prática de improbidade administrativa e a condenação criminal;
b) é contrário à boa técnica hermenêutica interpretar os incisos IV e VI, do art. 55 da Constituição à luz do que prescreve o art.92 do Código Penal, norma infraconstitucional, o que importaria em uma inversão da hierarquia das fontes. (BRASIL. MS 32.326 MC/DF).
No momento desse julgamento, o STF contava com apenas nove Ministros, em vez de onze, em virtude da aposentadoria de dois de seus Ministros. O resultado da decisão foi de 5 a 4 para o entendimento de que a perda do mandato é efeito próprio da condenação criminal transitada em julgado.
3. Caso do Senador Ivo Cassol
No julgamento da Ação Penal nº 565 (caso do Senador Ivo Cassol, condenado, tendo em vista a violação do art. 90 da Lei nº 8.666 - fraude a licitação -, por unanimidade, a uma pena de 4 anos, 8 meses e 26 dias, em regime inicial semiaberto), concluído no dia 8 de agosto de 2013, o Plenário do STF decidiu, por 6 votos a 4, pela aplicação do §2º do art. 55 da CF/88, tendo sido vencidos os Ministros Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Celso de Mello e Joaquim Barbosa, os quais votaram a favor da perda automática do mandato parlamentar com o trânsito em julgado de condenação criminal.
4. Caso do Deputado Federal Natan Donadon
No dia 28/10/2010, o Deputado Federal Natan Donadon foi condenado pelo Supremo a 66 dias-multa e à pena de 13 anos, 4 meses e 10 dias de reclusão, em regime inicialmente fechado. A sentença condenatória se deu pelo cometimento dos crimes de formação de quadrilha (art. 288 do CP) e peculato (art. 312 do CP), ao tempo de quando Natan Donadon exercia o cargo de diretor financeiro da Assembleia Legislativa do Estado de Rondônia. A denúncia foi por desvio de recursos dessa Assembleia Legislativa através de simulação de contrato de publicidade. Com a sua diplomação como Deputado Federal, passou a gozar de prerrogativa de foro, sendo, por isso, o processo encaminhado ao STF.
Consoante notícia do site do Supremo de 29 de agosto de 2013, a respeito do Mandado de Segurança 32.326 DF, com requerimento de concessão de liminar, impetrado pelo Deputado Federal Carlos Sampaio em face de ato do Presidente da Câmara dos Deputados, o qual submeteu ao Plenário da referida Casa deliberação acerca da perda ou não do mandato do Deputado Federal Natan Donadon:
Deputado do PSDB pede que Supremo declare perda do mandato de Natan Donadon
O líder do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) na Câmara, Carlos Sampaio (SP), impetrou Mandado de Segurança (MS 32326) no Supremo Tribunal Federal (STF) visando à anulação da decisão do presidente da Câmara dos Deputados, Henrique Alves, que submeteu ao Plenário, nesta quarta-feira (28/8), a deliberação sobre a perda do mandato do deputado Natan Donadon, condenado pelo STF por formação de quadrilha e peculato. A condenação transitou em julgado em 26 de junho, e Donadon cumpre a pena, de 13 anos, 4 meses e 10 dias de reclusão, no Complexo Penitenciário da Papuda, em Brasília (DF).
O deputado do PSDB afirma que, após o trânsito em julgado, a Câmara instaurou processo e, em 21/8, a Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJ) aprovou projeto de resolução declarando a perda do mandato. “Contudo, o presidente da Câmara, ao invés de encaminhar o projeto à Mesa para que esta declarasse de plano a perda do mandato do deputado, deliberou encaminhá-lo ao Plenário”, em votação secreta por maioria absoluta.
No entendimento do parlamentar, o artigo do Regimento Interno da Câmara aplicado para fundamentar a decisão do presidente da Casa (artigo 55, parágrafo 2º) “não mais se harmoniza com o sentido da Constituição Federal” depois da Emenda Constitucional 35/2001, que acabou com a exigência de autorização da Câmara ou do Senado para a abertura de ação penal contra parlamentares. “Assim como não há mais necessidade de autorização da Casa para que um de seus membros seja processado criminalmente, também não há necessidade de que os efeitos da condenação sejam autorizados pelo plenário”, argumenta.
O deputado ressalta que o cidadão comum, quando condenado criminalmente, perde seus direitos políticos, conforme o artigo 15, inciso III, da Constituição, e afirma que o parlamentar “nada mais é do que um cidadão comum no exercício de um mandato eletivo”. O exercício pleno dos direitos políticos é condição de elegibilidade (artigo 14, parágrafo 3º, inciso II, da Constituição) e, se um cidadão comum não pode se eleger, um parlamentar não poderia continuar a exercer seu mandato. “A clareza desses dispositivos é meridiana”, afirma o MS.
“Novo julgamento”
Outro argumento apresentado pelo deputado do PSDB é o entendimento de que a possibilidade de o Congresso decidir sobre os efeitos da condenação criminal no mandato parlamentar implicaria novo julgamento, pelo Legislativo, sobre fato já decidido pelo Judiciário, afrontando o princípio da separação dos Poderes. “As decisões de mérito transitadas em julgado revestem-se da autoridade da coisa julgada. Como tal, são imutáveis e não podem ser revisadas por ninguém”.
Para o parlamentar, o processo legislativo de resolução visando à perda do mandato, nesses casos, deve se limitar à CCJ, para avaliação dos requisitos formais, e à Mesa da Casa, “a quem compete declarar a perda do mandato se aqueles requisitos estiverem presentes”.
Desmoralização
Entre os riscos apontados pelo deputado Carlos Sampaio que justificariam a concessão da liminar (o chamado periculum in mora) está o de desmoralização do Parlamento. “Desde que o Plenário decidiu manter o mandato do deputado Donadon, diversos atos e discursos vêm aumentando esse risco”, alega. O argumento é reforçado pela decisão do presidente da Câmara, “justamente revoltado” pelo resultado da votação, de suspender o mandato de Donadon e convocar seu suplente, Amir Lando. “Embora essa decisão possa ‘remendar’ o estrago provocado pela decisão ilegal e inconstitucional do Plenário, trata-se de mais uma ilegalidade e inconstitucionalidade”, afirma Sampaio, lembrando que alguns deputados estão divulgando vídeos do momento em que votavam, “para mostrar à sociedade que não votaram pela impunidade”.Tal situação, segundo o parlamentar, produz “uma perda de credibilidade irreparável para a Câmara e até para o Judiciário”, evitável com uma decisão do STF pela perda automática do mandato. (BRASIL, ago. 2013).
Ao adentrar o mérito do pedido cautelar, o Relator desse MS (o Min. Roberto Barroso) declarou ser defensor do entendimento de que é a respectiva Casa Legislativa que deve decidir a respeito da perda do mandato parlamentar e que, por conseguinte, o trânsito em julgado da decisão não acarreta automaticamente a perda do mandato. Entretanto, Barroso ressalta que entende haver uma exceção à regra do §2º do art. 55 da CF/88: condenação criminal a pena de reclusão em regime inicial fechado, com duração maior do que o tempo restante de mandato. Nas palavras do Min. Roberto Barroso:
15. Por haver norma expressa e explícita versando a questão, é possível utilizar, na solução do problema, os quatro elementos tradicionais de interpretação jurídica: o gramatical, o histórico, o sistemático e o teleológico.
(..)
32. Nada obstante isso, e para que não haja qualquer dúvida, penso que o Congresso Nacional, por suas duas Casas, deveria, como regra geral, decidir pela perda do mandato de parlamentares condenados definitivamente por crimes graves. Inclusive e especialmente quando se tratar de crimes contra a Administração Pública. Trata-se de um dever moral e a sociedade deveria cobrar seu cumprimento. A Constituição, no entanto, não transformou esse dever moral em obrigação jurídica. Ao contrário, abriu espaço para um juízo político do Congresso. Imaginar o Poder Judiciário como um tutor geral da República, além de comprometer a legitimidade democrática do poder político, significaria decretar a menoridade das demais instituições.
(..)
36. De acordo com a legislação em vigor e a interpretação judicial que lhe tem sido dada, o preso em regime aberto e semiaberto pode ser autorizado à prestação de trabalho externo, independentemente do cumprimento mínimo de 1/6 da pena. Este tem sido o entendimento pacífico do Superior Tribunal de Justiça, podendo-se citar, exemplificativamente, os acórdãos proferidos no HC 251.107 e no HC 255.781, ambos julgados este ano5. Por outro lado, no tocante ao preso em regime fechado, a Lei de Execuções Penais (arts. 36 e 37) não apenas restringe o trabalho externo como exige o cumprimento mínimo de 1/6 (um sexto) da pena. Reiterando: o preso em regime fechado tem restrições severas ao trabalho externo, além de não poder prestá-lo antes do cumprimento do sexto inicial da pena.
37. Disso resulta que o condenado em regime inicial fechado, cujo período remanescente de mandato seja inferior a 1/6 (um sexto) da pena a que foi condenado – isto é, ao tempo mínimo que terá de permanecer necessariamente na penitenciária (LEP, art. 87) –, não pode conservar o mandato. É que, nessa situação, verifica-se uma impossibilidade jurídica e física para o exercício do mandato. Jurídica, porque uma das condições mínimas exigidas pela Constituição para o exercício do mandato é o comparecimento às sessões da Casa (CF, arts. 55, III, e 56, II). E física, porque ele simplesmente não tem como estar presente ao local onde se realizam os trabalhos e, sobretudo, as sessões deliberativas da Casa Legislativa. Veja- se, então: o mandato do Deputado Natan Donadon terminaria em 31.01.2015, isto é, cerca de 17 (dezessete) meses após a deliberação da Câmara, que se deu em 28.08.2013. Porém, 1/6 da sua pena de 13 anos, 4 meses e 10 dias corresponde a pouco mais de 26 meses. Logo, o prazo de cumprimento de pena em regime fechado ultrapassa o período restante do seu mandato. (BRASIL. MS 32.326 MC/DF).
Na decisão, o Min. Luís Roberto Barroso verificou estarem presentes os requisitos para a concessão de medida liminar inaudita altera pars: fumus boni iuris ("fumaça do bom direito" - relevante e juridicamente plausível o fundamento de que, no caso em testilha, a condenação criminal transitada em julgado implica a perda automática do mandato, com a ressalva de que o ato da Mesa da Câmara dos Deputados é, por conseguinte, vinculado e declaratório) e periculum in mora (iminência de dano irreparável ou de difícil reparação, tendo em vista a indignação cívica, a perplexidade jurídica, o abalo às instituições e o constrangimento decorrente de tal situação aos Poderes constituídos). Destarte, decidiu pela concessão da medida liminar:
Como consequência, suspendo os efeitos da deliberação do Plenário da Câmara dos Deputados acerca da Representação nº 20, de 21 de agosto de 2013, até o julgamento definitivo do presente mandado de segurança pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal. (BRASIL. MS 32.326 MC/DF).