Análise dos dois posicionamentos dos Ministros do STF quanto à questão de se, diante da condenação criminal transitada em julgado, a perda do mandato parlamentar deve se dar de forma automática ou por decisão política da respectiva Casa Legislativa.

Sumário: 1. Introdução. 2. Julgamento da Ação Penal nº 470. 3. Caso do Senador Ivo Cassol. 4. Caso do Deputado Federal Natan Donadon. 5. Embargo de Declaração – Deputado Federal João Paulo Cunha. 6. Aprovação pelo Senado da PEC no 18/2013. 7. Conclusão. Referências Bibliográficas.


1. Introdução

Recentemente, com o julgamento da Ação Penal nº 470 (caso do Mensalão), entrou em foco a discussão a respeito da perda do mandato por parlamentar em decorrência de sua condenação criminal transitada em julgado.

O ponto chave do debate consiste em determinar se a perda do mandato parlamentar é ou não efeito próprio da condenação criminal transitada em julgado. A dúvida se dá em virtude da aparente antinomia entre o disposto no inciso III do art. 15 da Constituição Federal e a regra do § 2º do art. 55 também da CF/88:

Art. 15. É vedada a cassação de direitos políticos, cuja perda ou suspensão só se dará nos casos de:

(...)

III  -  condenação  criminal  transitada  em  julgado,  enquanto durarem seus efeitos;

Art. 55. Perderá o mandato o Deputado ou Senador:

(...)

VI - que sofrer condenação criminal em sentença transitada em julgado.

§ 2º - Nos casos dos incisos I, II e VI, a perda do mandato será decidida pela Câmara dos Deputados ou pelo Senado Federal, por voto secreto e maioria absoluta, mediante provocação da respectiva   Mesa   ou   de   partido   político   representado   no Congresso  Nacional,  assegurada  ampla  defesa.  (BRASIL, 1988).

Os que defendem que, no caso do inciso VI do art. 55 da CF/88, a perda do mandato parlamentar é automático, independendo de decisão da respectiva Casa Legislativa (que, na realidade, só declararia a perda do mandato), utilizam como argumentos principais:

• O fato de que, conforme o inciso III do art. 15 da CF/88, a condenação criminal transitada em julgado acarreta a suspensão dos direitos políticos do condenado, enquanto durarem os efeitos da condenação, e, como, segundo o inciso II do §3º do art. 14 da CF/88, o pleno exercício dos direitos políticos é condição de elegibilidade, por decorrência lógica, a sua suspensão implicaria a perda do mandato;

• Consoante  sustenta  o  Deputado  Federal  Carlos  Sampaio,  no  MS 32.326 DF, com requerimento de concessão de liminar, por ele impetrado em face de ato do Presidente da Câmara dos Deputados, o qual submeteu ao Plenário da referida Casa deliberação acerca da perda ou não do mandato do Deputado Federal Natan Donadon:

2. Como causa de pedir, sustenta o impetrante que a Emenda Constitucional nº 35, de 20.12.2001, ao tornar desnecessária a prévia licença da Casa Legislativa para a instauração de processo penal em face de parlamentar, teria provocado uma mutação constitucional quanto ao sentido e alcance do art. 55, VI e § 2º da Constituição. Como consequência, não mais prevaleceria a exigência de deliberação pelo Plenário, para fins de perda do mandato, quando se trate de condenação criminal definitiva. Em outros termos: a nova redação dada aos §§ 1º e 3º do art. 53 da Constituição teria tornado inaplicável o procedimento previsto no § 2º do art. 55 à hipótese prevista no inciso VI.

3. No desenvolvimento do seu argumento, afirma o requerente que as referidas alterações teriam adequado o § 2º do art. 55 a outros preceitos constitucionais, tais como a autoridade do Poder Judiciário (art. 2º), o respeito à coisa julgada (art. 5º, XXXVI) e a necessidade de gozo dos direitos políticos como condição de elegibilidade (art. 14, § 3º, II), que fica prejudicada com a condenação criminal transitada em julgado (art. 15, III). Com base nisso, conclui que, nessa hipótese, a perda do mandato deve apenas ser declarada pela Mesa (art. 55, § 3º). (BRASIL. MS 32.326 MC/DF);

• Em adicional, de acordo com a alínea a do inciso I do art. 92 do Código Penal:

Art. 92. Também são efeitos da condenação:

I – A perda de cargo, função pública ou mandato eletivo:

a) Quando aplicada pena privativa de liberdade por tempo igual ou superior a 1 (um) ano, nos crimes praticados com abuso de poder, ou violação de dever para com a administração pública. (BRASIL, 1940).

Em contraposição aos citados argumentos, quem se posiciona contra a perda automática do mandato parlamentar em  decorrência de  condenação criminal transitada em julgado alega, dentre outros argumentos, que:

• A regra do §2º do art. 55 da CF/88 é clara em determinar que, no caso do inciso VI do mesmo artigo (parlamentar que sofrer condenação criminal em sentença transitada em julgado), a perda do mandato somente se dará se a respectiva  Casa  Legistativa  decidir  nesse  sentido  por  voto  secreto  e maioria absoluta, fazendo-se necessária a provocação pela respectiva Mesa ou por partido político representado no Congresso Nacional;

• A referida decisão da respectiva Casa Legislativa é de natureza política, não ensejando, portanto, a possibilidade de o Poder Judiciário adentrar o mérito da questão;

• Poder-se-ia resolver a aparente antinomia entre o inciso III do art. 15 e o §2º do art. 55, ambos da CF/88, pelo princípio da especialidade: não seria aplicado o inciso III do art. 15, já que lhes é aplicável, especificamente, a regra do §2º do art. 55 da CF/88;

Seguem decisões da Segunda e da Primeira Turmas do STF datadas respectivamente de 1996 e de 2004 que tratam sobre o tema:

A reiteração de embargos de declaração, sem que se registre qualquer dos pressupostos legais de embargabilidade, reveste- se de caráter abusivo e evidencia o intuito protelatório que anima a conduta processual da parte recorrente. O propósito revelado  pelo  embargante,  de  impedir  a  consumação  do trânsito em julgado de decisão penal condenatória, valendo-se, para esse efeito, da utilização sucessiva e procrastinatória de embargos declaratórios incabíveis, constitui fim ilícito que desqualifica o comportamento processual da parte recorrente e que autoriza, em consequência, o imediato cumprimento do acórdão emanado do tribunal a quo, viabilizando, desde logo, tanto  a  execução  da  pena  privativa  de  liberdade,  quanto a privação temporária dos direitos políticos do sentenciado (CF, art. 15, III), inclusive a perda do mandato eletivo por este titularizado. (BRASIL. AI 177.313 AgR-ED-ED, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 5-11-1996, Segunda Turma, DJ de 14-11-1996, grifo nosso).

À incidência da regra do art. 15, III, da Constituição, sobre os condenados na sua vigência, não cabe opor a circunstância de ser  o  fato  criminoso  anterior  à  promulgação  dela  a  fim  de invocar a  garantia da irretroatividade da lei penal mais severa: cuidando-se de norma originária da Constituição, obviamente não lhe são oponíveis as limitações materiais que nela se impuseram ao poder de reforma constitucional. Da suspensão de direitos políticos – efeito da condenação criminal transitada em julgado, ressalvada a hipótese excepcional do art. 55, § 2º, da Constituição, resulta por si mesma a perda do mandato eletivo ou do cargo do agente político. (BRASIL. RE 418.876, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento  em  30-3-2004, Primeira  Turma,  DJ  de  4-6-2004, grifo nosso).


2. Julgamento da Ação Penal nº 470

No tocante à perda do mandato parlamentar em decorrência de condenação criminal transitada em julgado, opuseram-se, no julgamento da Ação Penal nº 470, dois entendimentos:

• A posição do Relator (Min. Joaquim Barbosa), segundo a qual, a perda do mandato é efeito natural do trânsito em julgado de condenação criminal. Foi acompanhada por outros quatro Ministros do Supremo, dentre eles, o Min. Gilmar Mendes, em cujo voto, propôs a perda do mandato por mera declaração da Mesa da respectiva Casa Legislativa nas hipóteses a seguir:

a) nos casos de condenação por crimes nos quais esteja ínsita a improbidade administrativa;

b) nos casos de condenação por outros crimes aos quais seja aplicada pena privativa de liberdade superior a 4 (quatro) anos, nos termos do art. 92, I, do Código Penal, com a redação da Lei nº 9.268/96. (BRASIL. MS 32.326 MC/DF);

• A  posição  dos  Ministros  Ricardo  Lewandowski  e  Rosa  Weber,  além  de outros dois Ministros do STF, conforme a qual, para que haja a perda do mandato parlamentar, em qualquer hipótese, deve haver a decisão nesse sentido do Plenário da respectiva Casa Legislativa, consoante disposto no §2º do art. 55 da CF/88. A Min. Rosa Weber apontou como argumentos:

a) a Constituição, deliberadamente, tratou de maneira diversa a sanção à prática   de   improbidade   administrativa   e   a condenação criminal;

b) é contrário à boa técnica hermenêutica interpretar os incisos IV e VI, do art. 55 da Constituição à luz do que prescreve o art.92 do Código Penal, norma infraconstitucional, o que importaria em  uma  inversão  da  hierarquia  das  fontes.  (BRASIL. MS 32.326 MC/DF).

No momento desse julgamento, o STF contava com apenas nove Ministros, em vez de onze, em virtude da aposentadoria de dois de seus Ministros. O resultado da decisão foi de 5 a 4 para o entendimento de que a perda do mandato é efeito próprio da condenação criminal transitada em julgado.


3. Caso do Senador Ivo Cassol

No julgamento da Ação Penal nº 565 (caso do Senador Ivo Cassol, condenado, tendo em vista a violação do art. 90 da Lei nº 8.666 - fraude a licitação -, por unanimidade, a uma pena de 4 anos, 8 meses e 26 dias, em regime inicial semiaberto), concluído no dia 8 de agosto de 2013, o Plenário do STF decidiu, por 6 votos a 4, pela aplicação do  §2º do art. 55 da CF/88, tendo sido vencidos os Ministros Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Celso de Mello e Joaquim Barbosa, os quais votaram a favor da perda automática do mandato parlamentar com o trânsito em julgado de condenação criminal.


4. Caso do Deputado Federal Natan Donadon

No dia 28/10/2010, o Deputado Federal Natan Donadon foi condenado pelo Supremo a 66 dias-multa e à pena de 13 anos, 4 meses e 10 dias de reclusão, em regime inicialmente fechado. A sentença condenatória se deu pelo cometimento dos crimes de formação de quadrilha (art. 288 do CP) e peculato (art. 312 do CP), ao tempo de quando Natan Donadon exercia o cargo de diretor financeiro da Assembleia  Legislativa  do  Estado  de  Rondônia.  A denúncia foi por desvio de recursos dessa Assembleia Legislativa através de simulação de contrato de publicidade. Com a sua diplomação como Deputado Federal, passou a gozar de prerrogativa de foro, sendo, por isso, o processo encaminhado ao STF.

Consoante  notícia  do  site  do  Supremo  de  29  de  agosto  de  2013,  a respeito do Mandado de Segurança 32.326 DF, com requerimento de concessão de liminar, impetrado pelo Deputado Federal Carlos Sampaio em face de ato do Presidente da Câmara dos Deputados, o qual submeteu ao Plenário da referida Casa deliberação acerca da perda ou não do mandato do Deputado Federal Natan Donadon:

Deputado do PSDB pede que Supremo declare perda do mandato de Natan Donadon

O líder do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) na Câmara, Carlos Sampaio (SP), impetrou Mandado de Segurança (MS 32326) no Supremo Tribunal Federal (STF) visando à anulação da decisão do presidente da Câmara dos Deputados, Henrique Alves, que submeteu ao Plenário, nesta quarta-feira (28/8), a deliberação sobre a perda do mandato do deputado Natan Donadon, condenado pelo STF por formação de quadrilha e peculato. A condenação transitou em julgado em 26 de junho, e Donadon cumpre a pena, de 13 anos, 4 meses e 10 dias de reclusão, no Complexo Penitenciário da Papuda, em Brasília (DF).

O deputado do PSDB afirma que, após o trânsito em julgado, a Câmara instaurou processo e, em 21/8, a Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJ) aprovou projeto de resolução  declarando  a  perda  do  mandato.  “Contudo,  o presidente da Câmara, ao invés de encaminhar o projeto à Mesa para que esta declarasse de plano a perda do mandato do deputado, deliberou encaminhá-lo ao Plenário”, em votação secreta por maioria absoluta.

No  entendimento  do  parlamentar,  o  artigo  do  Regimento Interno da Câmara aplicado para fundamentar a decisão do presidente da Casa (artigo 55, parágrafo 2º) “não mais se harmoniza com o sentido da Constituição Federal” depois da Emenda Constitucional 35/2001, que acabou com a exigência de autorização da Câmara ou do Senado para a abertura de ação penal contra parlamentares. “Assim como não há mais necessidade de autorização da Casa para que um de seus membros seja processado criminalmente, também não há necessidade de que os efeitos da condenação sejam autorizados pelo plenário”, argumenta.

O deputado ressalta que o cidadão comum, quando condenado criminalmente, perde seus direitos políticos, conforme o artigo 15, inciso III, da Constituição, e afirma que o parlamentar “nada mais é do que um cidadão comum no exercício de um mandato eletivo”. O exercício pleno dos direitos políticos é condição de elegibilidade (artigo 14, parágrafo 3º, inciso II, da Constituição) e, se um cidadão comum não pode se eleger, um parlamentar não  poderia  continuar  a  exercer  seu  mandato.  “A  clareza desses dispositivos é meridiana”, afirma o MS.

“Novo julgamento”

Outro  argumento  apresentado  pelo  deputado do  PSDB  é  o entendimento de que a possibilidade de o Congresso decidir sobre os efeitos da condenação criminal no mandato parlamentar implicaria novo julgamento, pelo Legislativo, sobre fato já decidido pelo Judiciário, afrontando o princípio da separação dos Poderes. “As decisões de mérito transitadas em julgado revestem-se da autoridade da coisa julgada. Como tal, são imutáveis e não podem ser revisadas por ninguém”.

Para  o  parlamentar,  o  processo  legislativo  de  resolução visando à perda do mandato, nesses casos, deve se limitar à CCJ, para avaliação dos requisitos formais, e à Mesa da Casa, “a quem compete declarar a perda do mandato se aqueles requisitos estiverem presentes”.

Desmoralização

Entre os riscos apontados pelo deputado Carlos Sampaio que justificariam a concessão da liminar (o chamado periculum in mora) está o de desmoralização do Parlamento. “Desde que o Plenário  decidiu  manter  o  mandato  do  deputado  Donadon, diversos atos e discursos vêm aumentando esse risco”, alega. O argumento  é  reforçado  pela  decisão  do  presidente  da Câmara, “justamente revoltado” pelo resultado da votação, de suspender o mandato de Donadon e convocar seu suplente, Amir Lando. “Embora essa decisão possa ‘remendar’ o estrago provocado pela decisão ilegal e inconstitucional do Plenário, trata-se  de  mais  uma  ilegalidade  e  inconstitucionalidade”, afirma Sampaio, lembrando que alguns deputados estão divulgando vídeos do momento em que votavam, “para mostrar à sociedade que não votaram pela impunidade”.Tal situação, segundo o parlamentar, produz “uma perda de credibilidade irreparável para a Câmara e até para o Judiciário”, evitável com uma decisão do STF pela perda automática do mandato. (BRASIL, ago. 2013).

Ao adentrar o mérito do pedido cautelar, o Relator desse MS (o Min. Roberto Barroso) declarou ser defensor do entendimento de que é a respectiva Casa Legislativa que deve decidir a respeito da perda do mandato parlamentar e que, por conseguinte, o trânsito em julgado da decisão não acarreta automaticamente  a  perda  do  mandato.  Entretanto,  Barroso  ressalta  que entende haver uma exceção à regra do §2º do art. 55 da CF/88: condenação criminal a pena de reclusão em regime inicial fechado, com duração maior do que o tempo restante de mandato. Nas palavras do Min. Roberto Barroso:

15. Por haver norma expressa e explícita versando a questão, é   possível   utilizar,   na   solução   do   problema,   os   quatro elementos tradicionais de interpretação jurídica: o gramatical, o histórico, o sistemático e o teleológico.

(..)

32. Nada obstante isso, e para que não haja qualquer dúvida, penso  que  o Congresso  Nacional,  por  suas  duas  Casas, deveria, como regra geral, decidir pela perda do mandato de parlamentares condenados definitivamente por crimes graves. Inclusive e especialmente quando se tratar de crimes contra a Administração  Pública.  Trata-se  de  um  dever moral  e  a sociedade deveria cobrar seu cumprimento. A Constituição, no entanto, não transformou esse dever moral em obrigação jurídica. Ao contrário, abriu espaço para um juízo político do Congresso. Imaginar o Poder Judiciário como um tutor geral da República, além de comprometer a legitimidade democrática do poder político, significaria decretar a menoridade das demais instituições.

(..)

36. De acordo com a legislação em vigor e a interpretação judicial que lhe tem sido dada, o preso em regime aberto e semiaberto  pode  ser  autorizado  à  prestação  de  trabalho externo, independentemente do cumprimento mínimo de 1/6 da pena. Este tem sido o entendimento pacífico do Superior Tribunal de Justiça, podendo-se citar, exemplificativamente, os acórdãos proferidos no HC 251.107 e no HC 255.781, ambos julgados este ano5. Por outro lado, no tocante ao preso em regime fechado, a Lei de Execuções Penais (arts. 36 e 37) não apenas restringe o trabalho externo como exige o cumprimento mínimo de 1/6 (um sexto) da pena. Reiterando: o preso em regime fechado tem restrições severas ao trabalho externo, além  de  não  poder  prestá-lo  antes  do  cumprimento  do sexto inicial da pena.

37. Disso resulta que o condenado em regime inicial fechado, cujo período remanescente de mandato seja inferior a 1/6 (um sexto) da pena a que foi condenado – isto é, ao tempo mínimo que  terá  de  permanecer  necessariamente  na  penitenciária (LEP, art. 87) –, não pode conservar o mandato. É que, nessa situação, verifica-se uma impossibilidade jurídica e física para o exercício do mandato. Jurídica, porque uma das condições mínimas  exigidas  pela   Constituição  para  o   exercício   do mandato é o comparecimento às sessões da Casa (CF, arts. 55, III, e 56, II). E física, porque ele simplesmente não tem como estar presente ao local onde se realizam os trabalhos e, sobretudo, as sessões deliberativas da Casa Legislativa. Veja- se, então: o mandato do Deputado Natan Donadon terminaria em 31.01.2015, isto é, cerca de 17 (dezessete) meses após a deliberação da Câmara, que se deu em 28.08.2013. Porém, 1/6 da sua pena de 13 anos, 4 meses e 10 dias corresponde a pouco mais de 26 meses. Logo, o prazo de cumprimento de pena em regime fechado ultrapassa o período restante do seu mandato. (BRASIL. MS 32.326 MC/DF).

Na decisão, o Min. Luís Roberto Barroso verificou estarem presentes os requisitos para a concessão de medida liminar inaudita altera pars: fumus boni iuris ("fumaça do bom direito" - relevante e juridicamente plausível o fundamento de que, no caso em testilha, a condenação criminal  transitada em julgado implica a perda automática do mandato, com a ressalva de que o ato da Mesa da  Câmara dos Deputados  é, por conseguinte, vinculado e  declaratório) e periculum in mora (iminência de dano irreparável ou de difícil reparação, tendo em vista a indignação cívica, a perplexidade jurídica, o abalo às instituições e o constrangimento decorrente de tal situação aos Poderes constituídos). Destarte, decidiu pela concessão da medida liminar:

Como consequência, suspendo os efeitos da deliberação do Plenário da Câmara dos Deputados acerca da Representação nº 20, de 21 de agosto de 2013, até o julgamento definitivo do presente mandado de segurança pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal. (BRASIL. MS 32.326 MC/DF).


Autor

  • Gabriela Dos Santos Barros

    Discente do curso de Bacharelado em Direito da Universidade Federal do Piauí (UFPI); participante como aluna de Iniciação Científica Voluntária (ICV 2011-2012) do Projeto de Pesquisa e Extensão de Gênero (Violência doméstica contra a mulher e a Lei Maria da Penha numa perspectiva sócio-jurídica) do Grupo “Direitos Humanos e Cidadania”, coordenado pela Prof. Dra. Maria Sueli Rodrigues de Sousa; Estagiária da Procuradoria Geral do Município de Teresina - PI.

    Textos publicados pela autora


Informações sobre o texto

Trabalho orientado pelo Prof. Dr. Fernando Ferreira dos Santos (Docente da Universidade Federal do Piauí, Doutor em Direito pela Universidade Federal de Pernambuco, Meste em Direito e Desenvolvimento pela Universidade Federal do Ceará e Promotor de Justiça - MP/PI).

Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

BARROS, Gabriela Dos Santos. Perda automática do mandato parlamentar em virtude da condenação criminal transitada em julgado ou decisão política da respectiva Casa Legislativa?. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 19, n. 3959, 4 maio 2014. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/27726>. Acesso em: 23 out. 2018.

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