Introdução
No Brasil, o Estado de calamidade pública foi reconhecido através de decreto legislativo nº 6 de 20 de março de 2020, em resposta à solicitação do chefe do executivo, encaminhada pela mensagem 93, de 18 de março de 2020. Várias classes de trabalhadores tiveram seus trabalhos suspensos em decorrência de medidas de isolamento social ulterior ao reconhecimento do Estado de calamidade, como orientou o Ministério da Saúde e a OMS. A classe artística foi uma das primeiras classes a terem seus trabalhos suspensos, assim que começou a ser combatida a pandemia com as políticas de saúde.
Para adequação da força de trabalho foram necessárias medidas emergenciais como alternativa para os tempos de pandemia de COVID-19. Neste cenário, a medida provisória nº 927, de 22 de março de 2020, foi lançada pelo então Presidente da República, com objetivo de atenuar o efeito econômico negativo causado pelo isolamento social. A Medida Provisória previa ações extraordinárias como a regulação do teletrabalho, antecipação de férias, aproveitamento de feriados, entre outras.
Contudo, as medidas, além de não se aplicarem a todas as categorias de trabalhos e, consequentemente, não alcançarem a totalidade dos trabalhadores, deixou muitos fora da adequação que estas medidas previam. Outros trabalhadores, naquela altura, já teriam sido demitidos e, não poderiam gozar do que aduz o texto dessa (MP). Neste sentido, outras medidas precisaram ser tomadas.
Em 2 de abril de 2020, foi sancionada, com veto parcial, a lei nº 13.982, que estabeleceu medidas excepcionais de proteção social adotadas durante o período emergencial. Na lei, foi pensado um auxílio emergencial no valor de três prestações de R$ 600,00, que poderiam ser prorrogadas por ato do Poder Executivo durante o período do enfrentamento da emergência. Dentre as condições contidas no art. 2º da lei, estão aptos a receber o auxílio, dentre outras exigências, os que não têm emprego formal ativo, que exerçam atividade na condição de MEI, contribuintes Individuais ou trabalhadores informais, sejam empregados, autônomos ou desempregados.
Porém, além de o programa ter diversas falhas na implementação, não foi abrangente o suficiente para chegar em todas as classes de trabalhadores informais. Como exemplo, temos os trabalhadores da cultura que englobam, artistas, músicos, escritores, gerentes de espaços culturais, entre outros. Muitos artistas reclamaram que o benefício foi negado quando solicitaram. Para estes, fez-se necessário um planejamento estratégico emergencial mais específico e que destinasse, de forma mais objetiva e direta, recursos para essa classe trabalhadora, diferenciando o trabalhador do empresário da cultura, mas pensando nas perdas dos dois, amparando-os na medida em que cada um necessita. Pensou-se, então, no Auxílio Emergencial da Cultura, com nome em homenagem ao grande escritor e compositor Aldir Blanc.
O projeto de lei 1075/2020, nomeado de lei Aldir Blanc, que depois tornou-se a lei 14.017/2020, teve iniciativa da deputada Benedita da Silva, mas contou com a aderência de mais de 23 parlamentares em coautoria para a versão final da Lei Aldir Blanc. Com uma votação bem favorável, o projeto contou com a adesão do PT, PSL, PL, PP, PSD, MDB, REPUBLICANOS, PSDB, PSB, PDT, DEM, SOLIDARIEDADE, PTB, PODE, PSOL, PROS, PSC, CIDADANIA, PCdoB, AVANTE, PATRIOTA, PV, REDE, maioria, minoria, Oposição e Governo, todos votando SIM para o projeto, exceto o entendimento do PARTIDO NOVO, pois teve orientação de votar “não” para a proposta.
No Senado, o cenário foi mais favorável, contando com 75 votos “SIM”, 1 abstenção e nenhum voto “não”. A lei foi aprovada e seguiu para a sanção, do presidente do Brasil. O presidente, diante de tanta pressão, aprovou, sem vetos.
O recurso que dispõe o auxílio emergencial da cultura será executado de três formas diferentes, a saber:
I — Para os trabalhadores da Cultura, em forma de auxílio emergencial, no mesmo valor e duração que o auxílio emergencial da lei nº 13.982/2020;
II — Para os espaços de cultura, em três parcelas que podem variar entre R$ 3.000,00 a R$ 10.000,00; e
III — Em editais, chamadas públicas, prêmios, aquisição de bens e serviços vinculados ao setor cultural e outros instrumentos destinados à manutenção de agentes, de espaços, de iniciativas, de cursos, de produções, de desenvolvimento de atividades de economia criativa e de economia solidária, de produções audiovisuais, de manifestações culturais, bem como à realização de atividades artísticas e culturais que possam ser transmitidas pela internet ou disponibilizadas através de redes sociais e outras plataformas digitais.
O presente trabalho consiste em uma análise da distribuição do auxílio emergencial da cultura entre os Estados e DF, para medir o volume de recurso que será destinado para os entes federados estimados por previsões financeiras, a partir da quais será auferido o nível de desigualdade na distribuição entre os entes federados mencionados neste parágrafo. Para tanto, o desenvolvimento do trabalho seguirá divisões metodológicas, explicadas no próximo parágrafo.
Na primeira parte deste trabalho serão elencados os critérios de distribuição do recurso, de acordo com os que constam na lei 14.017/2020; em seguida será feita a previsão financeira para os Estados, destacando o repasse oriundo do critério I e pelo critério II. Na sequência, uma explanação de como será a metodologia utilizada para medir a desigualdade na distribuição. Em seguida, em outro capítulo, far-se-ão os cálculos de média, desvio padrão e do Gini, no critério I, e, posteriormente do critério II, para fazermos comparações. Por fim, serão analisados os dados e serão projetadas diferentes formas de fazer o repasse.
A escolha dos dois índices tem motivação em outros trabalhos científicos. O Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), por exemplo, utiliza o Gini para medir desigualdade na renda domiciliar per capita entre Municípios (IPEA, 2011). O Gini e o desvio padrão foram os indicadores mencionados por Izete Pengo e Sabino da Silva para abordar a desigualdade da distribuição da educação e crescimento no Brasil (BAGOLIN, IZETE PENGO; PORTO, 2002). Em outro trabalho de extrema relevância, os pesquisadores Carlos Roberto e Solange de Cássia, utilizaram uma decomposição do índice de Gini para medir a desigualdade em uma pesquisa sobre a participação das aposentadorias e pensões para a desigualdade da distribuição do rendimento domiciliar per capita no Brasil (FERREIRA; SOUZA, 2006).
Vários outros autores escolheram o índice Gini ou o desvio padrão para mensurar a desigualdade em uma distribuição. Porém, existem outras maneiras de se medir esta desigualdade, como o índice de Theil, por exemplo. Mas, para este trabalho é suficiente abordar utilizando apenas os dois indicadores escolhidos, visto que o Theil trabalha com renda média e com número de habitantes, diferente do Gini, que utiliza o percentil da distribuição da amostra.
O objetivo deste artigo é estimar a desigualdade na distribuição do recurso que chegará para os Estados e DF utilizando o desvio padrão e o Gini, gerando dados para analisar e propor, a partir de modelagens matemáticas, uma distribuição para reduzir os problemas de concentração do recurso nos Estados mais desenvolvidos e que não tenha alto índice de desigualdade.
Critérios da distribuição do recurso da Lei Aldir Blanc entre os Estados e DF
Para os Estados e o DF, o recurso de R$ 1.500.000.000,00 (1,5 bilhões) será distribuído de acordo com dois critérios: I — 20% de acordo com as regras do Fundo de Participação dos Estados — FPE; e II — 80% de acordo com a proporção da população do ente federado em relação a população de todos os Estados e DF.
O número de habitantes do Brasil só tem crescido de 1960 – 2020. Isto tem impacto direto no primeiro e no segundo indicador. O primeiro indicador segue as mesmas regras do FPE e calcula-se com base nos coeficientes dados nas decisões normativas que podem ser encontrados no portal do tribunal de contas da União[2].
O FPE constitui um importante instrumento para a distribuição de recursos públicos. Em documento do Senado Federal encontra-se o destaque a seguir:
“O grande mérito do FPE é promover uma razoável redistribuição de recursos fiscais entre regiões, retirando recursos do Sul-Sudeste, mais desenvolvido, repassando-os ao Norte-Nordeste.” (MENDES; MIRANDA; COSIO, 2008).
Ou seja, a ideia do de utilizar as regras do FPE no PL 1075, aparentemente, foi descentralizar o recurso do eixo onde estão os Estados mais desenvolvidos e levar mais recursos para os menos desenvolvidos.
O segundo indicados que utiliza o critério populacional é calculado de acordo com a porcentagem representativa de habitantes que o ente federado, neste caso, Estados ou DF possuem da quantidade total de habitantes. O critério escolhido tem uma forte influência na destinação final do recurso. O Eixo Sul-Sudeste é o maior beneficiado neste critério, pois possui uma grande concentração de habitantes.
Para o exercício de 2021, os índices do FPE estão na Tabela i e usaremos esses para fazer as projeções financeiras da distribuição do recurso nos Estados. A segunda regra considera a proporção da população do Estado em relação ao total dos habitantes de todos os Estados. Serão utilizados os dados contidos na projeção para 2019 do IBGE como base, que podem ser acessados no portal IBGE, na aba de Cidades e Estados[3].
O Tribunal de Contas da União estipula as quotas de participação no FPE de cada ente, utilizando a população e a renda domiciliar per capita de cada unidade da federação — na equação, entra o coeficiente de renda per capita inversa. Os dados fornecidos pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), em cumprimento ao disposto no art. 102, inciso I, da Lei 8.443/1992, alterado pela Lei Complementar 143/2013, são as fontes para os cálculos anuais.
Os dados da população também estão na Tabela i e traduzem a realidade da população do Brasil, de acordo com a população de cada um dos seus Estados e do Distrito Federal. Consta na tabela que os cinco maiores índices de FPE são dos Estados Bahia, Maranhão, Pará, Pernambuco e Ceará, ambos do eixo Norte-Nordeste. Dos cinco menores índices 4 estão no eixo Sul-Sudeste, são eles, São Paulo, Santa Catarina, Rio Grande do Sul e Rio de Janeiro.
Tabela i: Estimativa da população 2019 (IBGE) e FPE exercício 2021 — TCU
Olhando para a quantidade de habitantes dos Estados, também expressos na Tabela i, podemos concluir que os cinco Estados mais populosos são: São Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Bahia e Paraná. Os cinco Estados menos populosos são Rondônia, Tocantins, Acre, Amapá e Roraima.
Dotado dos dados da tabela, pode-se também fazer uma previsão para saber qual a parcela que cada Estado terá acesso do total que será distribuído entre os Estados e, a partir dos dados, fazer uma análise da distribuição.
Metodologia
Inicialmente será calculada a média da distribuição do recurso entre os Estados e DF. A média calculada é a média aritmética e está na classe das medidas de tendência central. Este número nos dá uma noção do volume de recurso. Contudo, a média aritmética não diz, por si só, a realidade da distribuição do grupo. Para aumentar a acurácia, usaremos outros índices.
Com a média é possível calcular o segundo indicador, o desvio padrão – DP. O desvio padrão mostra a dispersão dos elementos do grupo, ou seja, indica o quanto os valores se distanciam da média: quando maior o seu valor, mais longe da média os elementos estão.
Com a projeção da distribuição do recurso será criada a curva de Lorenz do critério i, do critério ii e do total do recurso. A curva de Lorenz revela a maneira que a proporção acumulada da renda varia em função da proporção acumulada de participação dos Estados e o DF. Com ela é possível calcular o índice de Gini.
O índice Gini é obtido fazendo a razão entre as áreas de A e A+B, onde B é a área abaixo da curva de Lorenz e A é a área que está entre a curva de distribuição perfeita e a curva de Lorenz. A curva de distribuição perfeita é aquela que demonstra uma paridade entre a proporção acumulada da população da amostra e a proporção acumulada do recurso, ou seja, onde cada percentil obtém uma parte igual do acumulado de recurso — 10% da amostra têm 10% dos recursos, 20% tem 20% dos recursos e assim sucessivamente, até 100% ter 100% dos recursos.
Esse índice mostra o nível de concentração de um determinado recurso, onde o Gini (G=1) significa que há total concentração do recurso e o Gini (G=0) significa que o recurso está distribuído igualmente para o grupo em análise. Em outras palavras, quanto mais perto o índice Gini está de 1, significa que há um alto nível de concentração, e, quanto mais perto de 0, menos concentrada é a distribuição, o que pode ser traduzido em menos desigual.
A média da distribuição dos recursos do critério i, ii e total, o desvio padrão, a curva de Lorenz e o índice Gini foram calculados utilizando modelagem matemática em softwares livres. Grande parte das projeções e dos gráficos utilizou O LibreOffice que é um software livre e de código aberto.
Distribuição do recurso na Lei Aldir Blanc
Neste capítulo, faremos a previsão financeira de todos os Estados, com a devida distinção entre o volume de recurso que virá pelo repasse correspondente aos critérios I e II, ou seja, regras do FPE e proporcional de população, respectivamente.
No gráfico i, temos a distribuição do recurso com o destaque. O critério i está representado na legenda por repasse FPE, e o critério ii está representado na legenda por repasse POP. O recurso total destinado para cada Estado é a soma dos recursos expressos nos critérios i e ii.
Gráfico i: Repasse do FPE e População
A distribuição do recurso para os Estados e DF apresenta uma média de R$ 55.555.555,56 e apresenta desvio padrão de R$ 51.513.275,31. A distribuição total apresenta a curva de Lorenz do gráfico ii. A curva de Lorenz representa uma distribuição acumulada do recurso por percentil de representação de cada um dos 27 entes federados. Além disso, a curva de Lorenz é um indicador gráfico da forma como está distribuído o recurso para aquele critério.
A distribuição do recurso apresenta índice de Gini para a distribuição total do recurso é de 0,420. Para se ter um comparativo o índice Gini de distribuição de renda per capita no Brasil é de índice 0,543.
Gráfico ii: curva de Lorenz da distribuição do recurso total.
Análise da distribuição do recurso utilizando o critério i (FPE)
Em ordem decrescente, os cinco Estados que terão os maiores recursos, utilizando o critério I são: Bahia, Maranhão, Pará, Pernambuco e Ceará, são todos do eixo Norte — Nordeste. Destes apenas um da Região Norte, o Estado do Pará. Os cinco Estados que terão os menores recursos neste critério serão: Mato Grosso do Sul, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Santa Catarina e São Paulo. Destes, Rio de Janeiro e São Paulo são da Região Sudeste, Rio Grande do Sul e Santa Catarina são da Região Sul e Mato Grosso do Sul da Região Centro-Oeste. O Distrito Federal é o ente que terá o menor recurso, neste critério do País. Ele fica situado na Região Centro-Oeste.
Em apenas 4 Estados o repasse que utiliza o critério I foi maior que o repasse do critério II, são eles, Amapá, Acre, Roraima e Tocantins. Os quatro Estados estão situados na Região Norte. Além disso, Roraima é o Estado que receberá o menor recurso total do Brasil, está em 15º lugar na distribuição do FPE.
A média do valor do recurso, destinado aos Estados, utilizando o critério do FPE é de R$ 11.111.111,11 e o desvio padrão é R$ 5.983.958,08.
Utilizando a curva de Lorenz é possível calcular o índice Gini da distribuição, que indica o grau de concentração do recurso. Para a distribuição do critério I para os Estados e DF obtem-se a curva de Lorenz do gráfico iii e, a partir dela, torna-se possível calcular o índice Gini.
Gráfico iii: curva de Lorenz da distribuição do recurso (FPE)
Para a distribuição desse recurso o valor do índice Gini foi de 0,304 que indica um índice mais próximo de zero do que de 1.
Análise da distribuição do critério II (populacional)
Em ordem decrescente os 5 Estados com a maior população são: São Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Bahia e Paraná. Cabe um destaque sobre São Paulo que sozinho tem uma população maior que a população somada dos 15 Estados com a menor população do Brasil. Destes 5 Estados, São Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro fazem parte da Região Sudeste, Paraná da Região Sul e Bahia da Região Nordeste.
A soma dos habitantes das Regiões Sul, Norte e Centro-Oeste, as 3 menos populosas, corresponde a 30,79% da população do Brasil. A Região Sudeste tem 42,05% da população brasileira, demonstrando uma enorme diferença na quantidade de habitantes entre os entes federados.
A média do volume de recurso recebido pelos Estados e DF utilizando o critério II é de R$ 44.444.444,44, o desvio padrão para esta distribuição é de R$ 51.840.199,18. Como se pode notar, o desvio padrão do critério ii é mais alto, quando comparado com o critério I.
Neste distribuição, a partir da curva de Lorenz contida no gráfico iv é possível calcular o índice de Gini da distribuição.
Gráfico iv: curva de Lorenz da distribuição do recurso (POP)
Para a distribuição do recurso destinado pelas regras do critério ii, o valor do índice Gini foi de 0,511, que indica um índice mais próximo de 1 do que de 0, o que evidência uma desigualdade na distribuição do recurso utilizando o critério ii.
Projeções com outros critérios
Expostos os fatos, não resta dúvida de que a utilização do critério ii fez com que a distribuição tivesse uma concentração maior nos Estados mais desenvolvidos. Como foi constatado pelos dados, além de o desvio padrão ter sido muito alto no critério ii, em comparação com o critério i, o índice de Gini também obteve resultado análogo.
Utilizando os critérios da lei, pode-se construir a tabela ii com um resumo dos indicativos que estão sendo abordados.
Tabela ii: análise da média, DP e Gini dos critérios.
Esses resultados, contudo, poderiam ter sido menos desiguais se tivessem seguido outros critérios para a distribuição. Um fato que cabe destaque é que a distribuição não considera a produção cultural dos Estados, ou a quantidade de trabalhadores do setor da cultura, ou ainda a quantidade de espaços culturais para fazer a divisão do recurso.
A projeção pode ser de outras formas e mudando os critérios pode-se obter resultados mais equilibrados. Pensando nisso, os modelos a seguir visam dar menos concentração no eixo dos Estados mais desenvolvidos, dando maior atenção aos Estados menos desenvolvidos.