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A obrigação de licitar não deve ser imposta às entidades sem fins lucrativos

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22/04/2013 às 18:51

4. Transferência Voluntária da União

Há grande dificuldade em traçar os contornos legais de cada tipo de repasse, haja vista a vasta e esparsa legislação, quais sejam: a) Constituição Federal de 1988; b) Lei 4.320, de 17 de março de 1964; c) Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000 (LRF); d) Decreto 93.872, de 23 de dezembro de 1986; e) Instrução Normativa da Secretaria do Tesouro Nacional – STN 1, de 15 de janeiro de 1997; f) Decreto 6.170, de 25 de julho de 2007; g) Portaria Interministerial 127 de 29 de maio de 2008; h) leis especiais do sistema orçamentário (PPA, LDO e LOA).

Da leitura do art. 12 da Lei 4.320/1964, extrai-se que a transferência de recursos públicos divide-se em três modalidades, quais sejam: subvenções, auxílios e contribuições (REGINATTO, 2009, p. 23).

As transferências voluntárias são aquelas não estabelecidas pela Constituição, nem por legislação infralegal, ou seja, não são obrigatórias.

Elas se inserem no campo de discricionariedade do administrador que as utilizam com vistas a alcançar certos objetivos.

Para os efeitos da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF), o art. 25 reza que “entende-se por transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único da Saúde”. O §2º do artigo aludido estabelece que “é vedada a utilização de recursos transferidos em finalidade diversa da pactuada”.

Embora o art. 25 da LRF não contemple as entidades sem fins lucrativos como destinatárias diretas de repasses financeiros voluntários, é evidente que isso pode ocorrer.  O Ministro Ubiratan Aguiar (2008, p. 27), citando Hely Lopes Meirelles, registra que “tal abertura se deu pela via interpretativa do texto constitucional (art. 23, parágrafo único) combinado com o Decreto-Lei 200/1967.”  Despontam-se, como veremos, os convênios como instrumento sistemático das transferências voluntárias, inclusive para as entidades privadas.



5. Formalização dos repasses de recursos públicos - Convênios

Para materializar os acordos e, desta maneira, formalizar os repasses, o Poder Público utiliza-se praticamente das seguintes modalidades: convênios, mais utilizados; contratos de repasse; termos de parceria. A partir de consulta ao Siafi, constatou-se a existência de 14.036 parcerias firmadas entre órgãos públicos e entidades privadas, no período de 2006 a julho de 2010. O convênio é o tipo mais empregado, com 12.330 registros, ou seja, 88% das avenças.

Tabela 1 – Instrumentos de parcerias

 

2006

2007

2008

2009

2010

 Total

Convênio

4887

3885

2926

505

127

12330

Contrato de repasse

522

315

534

71

16

1458

Termo de parceria

35

57

108

14

34

248

Total

5444

4257

3568

590

177

14036

Fonte: Siafi

Os convênios surgem da necessidade da descentralização apregoada na reforma administrativa de 1967, cujos principais instrumentos foram a Constituição de 1967 e o Decreto-Lei 200/1967. Segundo Salinas (2009, p. 193): “a atenção do legislador estava exclusivamente voltada para as verbas a serem repassadas pela União aos Estados e Municípios, “esquecendo-se” o formulador dos atos normativos de mencionar as entidades privadas nas definições dos referidos ajustes.”

Vale destacar que o Decreto-Lei 200/1967, que estabeleceu a reforma administrativa federal, prevê, no art. 10, o convênio como forma de descentralização “da administração federal para a das unidades federadas, quando estejam devidamente aparelhadas”. Percebem-se a preocupação com a capacidade de execução daquele que receberá o recurso e a não citação das entidades privadas.

Recentemente, o Decreto 6.170/2007, que dispõe sobre as normas relativas às transferências de recursos da União mediante convênios e contratos de repasse, trouxe a seguinte definição, onde estão inseridas as entidades privadas sem fins lucrativos:

É o acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento que discipline a transferência de recursos financeiros de dotações consignadas nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União e tenha como partícipe, de um lado, órgão ou entidade da administração pública federal, direta ou indireta, e, de outro lado, órgão ou entidade da administração pública estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta, ou ainda, entidades privadas sem fins lucrativos, visando à execução de programa de governo, envolvendo a realização de projeto, atividade, serviço, aquisição de bens ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação. (BRASIL, 2007).

O TCU, também em obra editada em 2009, conceituou os convênios da seguinte forma:

É o acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento que discipline a transferência de recursos financeiros dos Orçamentos da União visando à execução de programa de governo, envolvendo a realização de projeto, atividade, serviço, aquisição de bens ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação, e tenha como partícipes, de um lado, órgão da administração pública federal direta, autarquias, fundações públicas, empresas públicas ou sociedades de economia mista, e, de outro, órgão ou entidade da administração pública estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta, ou ainda, entidades privadas sem fins lucrativos. (BRASIL, 2009, p. 15).

Para Remilson Soares Candeia (2005, p. 22), “pode-se entender convênio como uma das formas de descentralização de recursos da Administração Pública para entes públicos ou privados para a consecução de objetivos de interesses recíprocos entre os partícipes.”

Conforme Salinas (2009, p. 232):

O convênio da administração pública com pessoas e entidades de direito privado sem fins lucrativos procura viabilizar atividades de ambos os partícipes que sejam de interesse público e social. Nestes casos, não há a descentralização de uma função pública, mas sim um fomento ou incentivo a uma função privada de interesse social.

No mesmo sentido, é a lição da prof. Maria Sylvia (2008, p. 232):

o convênio entre entidades públicas e entidades particulares, ele não é possível como forma de delegação de serviços públicos, mas como modalidade de fomento. Caracteriza-se este por ser uma forma de incentivar a iniciativa privada de interesse público.

Na amostra feita, contabiliza-se em 4 anos, somente em Brasília, 327 convênios firmados, num total de R$ 1.852.998.204,51 (um bilhão, oitocentos e cinquenta e dois milhões, novecentos e noventa e oito mil, duzentos e quatro reais e cinquenta e um centavos).

O regramento para se conveniar não será discutido neste artigo. Vale mencionar que o rito passa por diversas etapas, tais como: requisitos para a celebração do convênio, formalização do termo, definição do objeto, obrigações e vedações.



6.  Metodologia empregada na pesquisa

A metodologia baseou-se em dados resultantes de pesquisa empírica, mediante o uso de técnicas de coleta de dados: aplicação de questionários semi-estruturados em entidades sem fins lucrativos que receberam recursos públicos do governo federal, de 2006 até 2010. A relação de entidades foi retirada do Sistema Integrado de Administração Federal – Siafi, módulo Gerencial, por intermédio da consulta onde se definiram os parâmetros de ano, a partir de 2006, de esfera que recebia os recursos, no caso, esfera privada. Outro parâmetro utilizado foi a cidade para a qual os recursos foram transferidos.

Na presente pesquisa, em função do tempo e da possibilidade de contato telefônico, optou-se pela cidade de Brasília-DF. A consulta trouxe um total de 326 entidades, o questionário foi enviado para 50 entidades. Com objetivo de esclarecer os objetivos da pesquisa e aumentar as chances de participação das entidades, foi feito contato telefônico com 20 entidades da amostra. Ao final, 10 entidades responderam (a amostra é do tipo intencional).

O questionário aplicado é do tipo semi-estruturado, para que as pessoas responsáveis pelas entidades pudessem ter maior abertura e espontaneidade para discorrer sobre o assunto.

Além disso, ficou acordado que não haveria divulgação dos respondentes, também com objetivo de incentivá-los a contribuir com a pesquisa.

Outro questionário foi elaborado para aplicação a especialistas nas áreas de transferências voluntárias, convênios, licitações e contratos do Tribunal de Contas da União. O questionário foi enviado para 12 profissionais, dos quais 6 responderam. Dessa forma, reuniram-se as informações das entidades sem fins lucrativos e a visão de técnicos que atuam no controle externo.

Também se pesquisou em apanhado sobre o tema escolhido, envolvendo artigos, livros e teses.



7. Panorama das entidades privadas sem fins lucrativos

Observa-se uma atuação cada vez mais forte do terceiro setor na defesa dos direitos dos cidadãos, sobretudo de minorias. Soma-se ainda a atuação em políticas públicas, como saúde e educação.

O único levantamento nacional de entidades sem fins lucrativos, denominado “As Fundações Privadas e Associações Sem Fins Lucrativos no Brasil - 2002”, foi elaborado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, em parceria com o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - IPEA, o Grupo de Institutos, Fundações e Empresas - Gife e a Associação Brasileira de ONGs – Abong.  Na ocasião, foram identificadas 275.895 organizações, que empregavam 1.541.290 assalariados.

A definição do escopo da pesquisa demonstra a complexidade do tema em questão. O Cadastro Central de Empresas do IBGE (Cempre) possui mais de 600 mil organizações que se intitulam entidades privadas sem fins lucrativos. Nesse grupo, encontram-se cartórios, partidos políticos, condomínios,  entre outros. Para se identificar um conjunto de organizações com identidade própria, adotaram-se cinco características, as quais foram citadas no capítulo 2.

Em 7 de agosto de 2008, foi lançado o suplemento sobre as Fundações e Associações Privadas Sem Fins Lucrativos no Brasil (Fasfil), pesquisa desenvolvida a partir da parceria entre os institutos mencionados acima.

Com base na pesquisa, existiam no Brasil, em 2005, 338 mil organizações sem fins lucrativos com as cinco características: 1. que são privadas, não integram o aparelho do Estado; 2. que não distribuem eventuais excedentes; 3. que são voluntárias; 4. que possuem capacidade de autogestão; 5. que são institucionalizadas. 

Elas empregavam cerca de 1,7 milhão de pessoas assalariadas que ganhavam, em média, R$ 1.094,44 por mês. A média de pessoas ocupadas assalariadas por entidade em 2005 era de 5,1. A quantidade de pessoas varia muito de entidade para entidade, não se sabe o número de voluntários. Em outra pesquisa relativa às entidades de assistência social privada sem fins lucrativos, aponta-se para mais de 50% de voluntários (BRASIL, 2006). Outro fator que reforça a tese do trabalho voluntário é que quase 80% das entidades não possui sequer um empregado formalizado.

Com relação às atividades desenvolvidas por essas instituições, revela-se que sua vocação não é assumir funções típicas de Estado, mas defender direitos e interesses dos cidadãos e difundir preceitos religiosos. Mais de 35% dessas entidades são associações de moradores, centros de associações comunitárias, defesa de direitos e grupos de minorias, emprego e treinamento, entre outros.

Outro aspecto interessante da pesquisa é a distribuição das entidades que tende a acompanhar a distribuição da população. Na região Sudeste, concentra-se o maior número de entidades, ou seja, 42,4%. O Centro-Oeste conta com 6,4% das entidades, sendo que o Distrito Federal, onde foi feita a amostra, possui 4.552 entidades, o que representa 1,3% do total.

Quanto à idade, as entidades possuem cerca de 12 anos, sendo que a maior parte delas (41,5%) foi criada na década de 1990. Entre os diversos fatores que motivaram o crescimento acelerado, pode-se citar o fortalecimento da democracia e da participação da sociedade civil na vida nacional. Condições essas materializadas na Carta Maior de 1988, que proporcionou essas parcerias, conforme se mencionou no capitulo 2.

De 1996 a 2005, o número passou de cerca de 100 mil para mais de 300 mil. O crescimento ocorreu da seguinte forma:

Figura 1 – Crescimento das entidades sem fins lucrativos

A estimativa atual é de que elas ultrapassem 400 mil entidades.

Quanto ao número de entidades, outra fonte de dados é o Ministério da Justiça, responsável pela qualificação das entidades como Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscip).  Em seu sítio na internet, há consulta às entidades qualificadas por estado, onde consta o total de 5.400 entidades qualificadas como Oscip em abril de 2010.

Em Brasília, há o registro de 389 entidades qualificadas com esse título.

Esses números refletem a importância que as organizações da sociedade civil adquiriram nos últimos anos no país.


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Sobre o autor
Ronaldo Quintanilha da Silva

Mestre em Poder Legislativo pelo Cefor/CD. Especialista em Orçamento Público pelo ISC/TCU. Participa de grupos de pesquisas na Câmara dos Deputados. Professor do Cefor e cursos preparatórios para concursos. É Analista Legislativo da Câmara dos Deputados (ex-CGU, ex-TCU). Currículo Lattes: http://lattes.cnpq.br/5699283809757563

Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

SILVA, Ronaldo Quintanilha da . A obrigação de licitar não deve ser imposta às entidades sem fins lucrativos. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 18 , n. 3582, 22 abr. 2013 . Disponível em: https://jus.com.br/artigos/24252. Acesso em: 5 jul. 2022.

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