5. Quando a data do início do benefício da aposentadoria por invalidez será a data do início da ação previdenciária?
Recapitule-se:
1. De um lado, existe a orientação jurisprudencial do STJ consolidada no Recurso Especial n.º 1.369.165/SP, julgado em 26 de fevereiro de 2014 (Relator, Ministro Benedito Gonçalves), cujo julgamento ensejou, à época, a Tese do Tema de Recurso Repetitivo n.º 626 (“A citação válida informa o litígio, constitui em mora a autarquia previdenciária federal e deve ser considerada como termo inicial para a implantação da aposentadoria por invalidez concedida na via judicial quando ausente a prévia postulação administrativa.”), que, por sua vez, resultou no advento, pouco mais de dois anos depois, em 22 de junho de 2016, da Súmula STJ n.º 576 (“Ausente requerimento administrativo no INSS, o termo inicial para a implantação da aposentadoria por invalidez concedida judicialmente será a data da citação válida.”) (BRASIL, 2018a; BRASIL, 2018b; BRASIL, 2018g, grifos nossos).
2. De outro lado, há a orientação jurisprudencial do STF firmada no Recurso Extraordinário n.º 631.240/MG, julgado em 3 de setembro de 2014 (Relator, Ministro Roberto Barroso), que proporcionou a Tese do Tema de Repercussão Geral n.º 350, segundo a qual a concessão de benefício previdenciário pelo Poder Judiciário se condiciona (a) ao prévio requerimento administrativo protocolizado pelo segurado no âmbito do INSS, bem como (b) à antecedente análise e indeferimento do pleito administrativo pela autarquia previdenciária federal (salvo se excedido o prazo legal para a decisão administrativa do INSS), sob pena de extinção da ação judicial previdenciária sem a resolução do mérito, por falta de interesse de agir, afastando-se a ausência de interesse processual quando, na matéria referente à pretensão do jurisdicionado, denotar-se notório e reiterado que o entendimento da Administração Previdenciária é contrário ao pleito do autor da ação judicial previdenciária, o qual, por esse motivo, pode, nessas situações excepcionais, provocar diretamente a jurisdição do Poder Judiciário (BRASIL, 2018h; BRASIL, 2018j).
Todavia, o STF, nos autos daquele Recurso Extraordinário n.º 631.240/MG (Relator, Ministro Roberto Barroso), ao assentar a Tese do Tema de Repercussão Geral n.º 350, consignou regras de transição nos incisos IV e V daquele Tema de Repercussão Geral:
Tema
350 - Prévio requerimento administrativo como condição para o acesso ao Judiciário.
Tese
I - A concessão de benefícios previdenciários depende de requerimento do interessado, não se caracterizando ameaça ou lesão a direito antes de sua apreciação e indeferimento pelo INSS, ou se excedido o prazo legal para sua análise. É bem de ver, no
entanto, que a exigência de prévio requerimento não se confunde com o exaurimento das vias administrativas;
II – A exigência de prévio requerimento administrativo não deve prevalecer quando o entendimento da Administração for notória e reiteradamente contrário à postulação do segurado;
III – Na hipótese de pretensão de revisão, restabelecimento ou manutenção de benefício anteriormente concedido, considerando que o INSS tem o dever legal de conceder a prestação mais vantajosa possível, o pedido poderá ser formulado diretamente em juízo – salvo se depender da análise de matéria de fato ainda não levada ao conhecimento da Administração –, uma vez que, nesses casos, a conduta do INSS já configura o não acolhimento ao menos tácito da pretensão;
IV – Nas ações ajuizadas antes da conclusão do julgamento do RE 631.240/MG (03/09/2014) que não tenham sido instruídas por prova do prévio requerimento administrativo, nas hipóteses em que exigível, será observado o seguinte: (a) caso a ação tenha sido ajuizada no âmbito de Juizado Itinerante, a ausência de anterior pedido administrativo não deverá implicar a extinção do feito; (b) caso o INSS já tenha apresentado contestação de mérito, está caracterizado o interesse em agir pela resistência à pretensão; e (c) as demais ações que não se enquadrem nos itens (a) e (b) serão sobrestadas e baixadas ao juiz de primeiro grau, que deverá intimar o autor a dar entrada no pedido administrativo em até 30 dias, sob pena de extinção do processo por falta de interesse em agir. Comprovada a postulação administrativa, o juiz intimará o INSS para se manifestar acerca do pedido em até 90 dias. Se o pedido for acolhido administrativamente ou não puder ter o seu mérito analisado devido a razões imputáveis ao próprio requerente, extingue-se a ação. Do contrário, estará caracterizado o interesse em agir e o feito deverá prosseguir;
V – Em todos os casos acima – itens (a), (b) e (c) –, tanto a análise administrativa quanto a judicial deverão levar em conta a data do início da ação como data de entrada do requerimento, para todos os efeitos legais.
Obs: Redação da tese aprovada nos termos do item 2 da Ata da 12ª Sessão Administrativa do STF, realizada em 09/12/2015. (BRASIL, 2018h, grifos nossos)
Mas há uma questão adicional: quando do julgamento do Recurso Extraordinário n.º 631.240/MG, o STF, a pedido do Procurador-Geral Federal e do Defensor Público Federal, alterou a expressão “data do ajuizamento da ação” para “data do início da ação”, o que acarreta consequências práticas para a fixação da DIB.
O pedido do Procurador-Geral Federal e do Defensor Público Federal de que fosse (como de fato foi) alterada a expressão “data do ajuizamento da ação” para “data do início da ação” decorreu do dissenso jurisprudencial que vicejou durante vários anos, é dizer, deveu-se à controvérsia se a data da entrada do requerimento (DER) no âmbito do INSS deveria, na esfera judicial, corresponder (a) à data do ajuizamento da ação previdenciária pelo segurado-administrado-jurisdicionado ou (b) à data da citação válida em juízo da autarquia previdenciária federal.
Nesse sentido, impende a leitura do trecho abaixo compilado do item 1 da fundamentação do voto condutor proferido pelo Ministro-Relator Roberto Barroso, no âmbito do Tribunal Pleno do STF, em 16 de dezembro de 2016, nos autos dos sobreditos Segundos Embargos de Declaração no Recurso Extraordinário n.º 631.240/MG, em que o Relator revela o supracitado motivo por que a expressão “data do ajuizamento da ação” (DAA), originalmente cogitada (no primeiro dia de julgamento, em 27 de agosto de 2014), foi substituída (no segundo dia de julgamento, em 3 de setembro de 2014) pela locução “data do início da ação” (DIA):
[...] 1. De fato, o julgamento do recurso ocorreu em dois momentos: o primeiro em 27.08.2014 e o segundo em 03.09.2014. Num primeiro momento, foi estabelecida a “data do ajuizamento da ação” como data de entrada do requerimento, para todos os efeitos legais. Porém, no segundo dia de julgamento, o Procurador-Geral Federal, em consenso com o Defensor Público Federal, se manifestou na tribuna para requerer que não fosse considerada a “data do ajuizamento da ação” como data do requerimento administrativo, tendo em vista a existência de dissenso jurisprudencial sobre se a data do requerimento é a data do ajuizamento da ação ou a data em que houve a citação válida. Conforme se lê da ementa do acórdão e do voto, a proposta foi acolhida, tendo sido adotada a redação “data do início da ação”. [...] (BRASIL, 2018i, grifos nossos)
Com vistas a aperfeiçoar a contextualização do panorama jurisprudencial em estudo, cumpre atinar com a ementa do acima citado acórdão do RE 631.240 ED-Segundos/MG:
Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL PREVIDENCIÁRIO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO E INTERESSE DE AGIR. 1. Ausência, no inteiro teor do acórdão, de manifestação do Procurador-Geral Federal na tribuna, que resultou na alteração da expressão “data do ajuizamento da ação” para “data do início da ação”. 2. Embargos de declaração providos, sem modificação do julgado, para sanar a omissão alegada. (BRASIL, 2018i, grifos nossos)
A necessidade (a) tanto de se cercar da cautela de recordar que a expressão “data do início da ação” (DIA) se distingue da expressão “data do ajuizamento da ação” (DAA), (b) quanto de se interpretar, à luz da orientação jurisprudencial corporificada na Súmula STJ n.º 576 (“Ausente requerimento administrativo no INSS, o termo inicial para a implantação da aposentadoria por invalidez concedida judicialmente será a data da citação válida.”), a expressão “data do início da ação” como sendo sinônima da locução “data da citação válida” (DIA=DCV), foi ressaltada pela Terceira Turma do Tribunal Regional Federal da Quinta Região, em 29 de junho de 2017, nos autos da Apelação e Reexame Necessário n.º 27.199/CE (Processo Judicial n.º 00012268320134059999; Relator, Desembargador Federal Fernando Braga Damasceno), cuja ementa abaixo se transcreve (BRASIL, 2018b; BRASIL, 2018l, grifos nossos):
PROCESSUAL CIVIL E PREVIDENCIÁRIO. RETORNO DOS AUTOS APÓS DETERMINAÇÃO DA VICE-PRESIDÊNCIA. JUÍZO DE RETRATAÇÃO. RE 631.204/MG. PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. TERMO INICIAL DA CONDENAÇÃO. DATA DO INÍCIO DA AÇÃO. JUROS DE MORA. MANUAL DE CÁLCULOS.
1. Trata-se de novo julgamento de remessa oficial e apelação do INSS, interposta contra sentença que julgou procedente a demanda para condená-la à [sic] conceder aposentadoria rural por idade à autora, desde o ajuizamento da ação, com pagamento das parcelas vencidas desde esta data até a efetiva implementação do benefício, após decisão da Vice-Presidência deste Tribunal determinar o retorno dos autos à Turma julgadora para, se assim entendesse, realizar juízo de retratação, em adequação à decisão proferida pelo STF no RE 631.204/MG. A autarquia previdenciária, em seu recurso de apelação, havia requerido a extinção do feito sem julgamento de mérito, por falta de interesse de agir, ante à ausência de prévio requerimento administrativo, e, alternativamente, a aplicação da Lei 11.960/09 à correção monetária e aos juros de mora.
2. O STF, no julgamento do RE 631.204/MG realizado em 2014, submetido à sistemática da repercussão geral, firmou entendimento de que a ação judicial sobre concessão de benefício previdenciário deve ser precedida de requerimento administrativo ao INSS, sem o qual não ficaria caracterizada lesão ou ameaça à direito, exceto nos casos em que se trate de pedido notoriamente negado pela autarquia previdenciária. Ademais, restou consignado que as ações judiciais ainda em trâmite e sobrestadas, sem a precedência de processo administrativo junto ao INSS, deveriam seguir determinadas regras de transição (item 7 da Ementa do RE 631.204/MG).
3. Com base na determinação da Corte Suprema e considerando não ter havido requerimento administrativo prévio no caso concreto, a Vice-Presidência determinou a remessa dos autos à Vara de origem para a adoção das seguintes providências: a) intimar a requerente do benefício para, no prazo de 30 dias, formular requerimento administrativo; b) ultrapassado referido prazo sem demonstração do pedido, devolver os autos ao Núcleo de Repercussão Geral e Recursos Repetitivos (NURER) deste Tribunal; c) demonstrada a formulação do requerimento administrativo, intimar o INSS para se manifestar no prazo de 90 dias; d) em caso de manifestação do INSS acolhendo o pedido administrativo ou nos casos em que não puder ser analisado por motivo atribuível à autora, devolver os autos ao NURER; e) não havendo manifestação do INSS, ou tendo havido improcedência do pedido administrativo, o que caracterizaria o interesse de agir, dar seguimento ao feito, com prosseguimento da instrução processual na primeira instância, se for o caso.
4. Os autos retornaram à Comarca de Carnaubal/CE; a parte autora foi intimada e apresentou documento que comprovou o indeferimento de seu requerimento administrativo; o INSS foi intimado e esclareceu que indeferiu o requerimento administrativo porque a autora estava percebendo aposentadoria por força da tutela antecipada deferida em sentença, que poderia ter sido cessada desde a prolação do acórdão, em 07/06/163, porém sua efetiva cessação ocorreu apenas em 05/05/16, motivo pelo qual requereu que a autora fosse novamente intimada para formular novo pedido administrativo; a autora foi intimada e apresentou comprovante de concessão do benefício, bem como requereu o prosseguimento do feito para fins de percepção das parcelas vencidas.
5. Diante da concessão da aposentadoria pretendida na esfera administrativa, o presente julgamento resume-se à condenação do INSS ao pagamento dos valores atrasados, bem como aos critérios de correção monetária e juros de mora - um dos pedidos constante no apelo do INSS. Para tanto, primeiramente, deve ser definido o termo a quo de referida obrigação de pagar.
6. Na ementa do julgamento do RE 631.204/MG, o STF dispôs que, para todos os efeitos legais, deveria ser considerada como a data de entrada do requerimento aquela do início da ação (item 8).
7. Durante os debates no curso do julgamento de citado recurso extraordinário, restou estabelecido a alteração da expressão “data do ajuizamento da ação” para “data do início da ação”, após manifestação do Procurador-Geral Federal, que suscitou a controvérsia tendo em vista o dissenso jurisprudencial sobre se a data do requerimento deveria ser considerada a do ajuizamento da ação ou da data em que houve a citação válida (RE 631240 ED-segundos, Relator(a): Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 16/12/2016, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-033 DIVULG 17-02-2017 PUBLIC 20-02-2017).
8. Se a Corte Superior fez questão de alterar a redação da expressão mencionada é porque quis destacar que o início da ação não corresponderia ao ajuizamento desta, mas sim ao momento de formalização da lide, a partir da citação válida, momento a partir do qual o INSS tomou conhecimento da pretensão do requerente. No mesmo sentido já decidiu o STJ, em sede de recursos repetitivos (Tema 626) (REsp 1369165/SP, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 26/02/2014, DJe 07/03/2014).
9. O mesmo raciocínio é aplicável às ações onde se requer a concessão de benefício previdenciário, nas quais houve requerimento administrativo prévio que foi indeferido: se o pedido for julgado procedente, a condenação será devida desde a data do requerimento administrativo, oportunidade em que a autarquia previdenciária toma ciência, pela primeira vez, da pretensão do solicitante.
10. Em relação à correção monetária, é mister colocar que o INSS não tem interesse de agir, pois esta foi deferida exatamente nos termos de sua pretensão: nos critérios dispostos no art. 1º-F, da Lei 9.494/97, com redação dada pelo art. 5º, da Lei 11.960/09.
11. Quanto aos juros, defiro parcialmente o pedido do INSS para que estes sejam calculados nos termos do art. 1º-F, da Lei 9.494/97, com redação dada pelo art. 5º da Lei 11.960/09, combinado com a Lei 8.177/91 e a Lei 12.703/12, que corresponde ao que é definido pelo Manual de Cálculos da Justiça Federal.
12. O INSS deverá pagar à autora os valores em atraso desde a citação válida (26/08/11) até o dia anterior ao início do benefício (13/06/2016), montante sobre o qual incidirão juros de mora, nos termos do Manual de Cálculos, e correção monetária de acordo com o art. 5º da Lei 11.960/09.
13. Apelação do INSS parcialmente provida, apenas para determinar que os juros de mora sejam calculados de acordo com o Manual de Cálculos. Remessa oficial parcialmente provia, para determinar que os atrasados sejam pagos desde a data da citação. (BRASIL, 2018l, grifos nossos)
Assim, diante da razão de ser da expressão “data do início da ação”, em substituição à locução “data do ajuizamento da ação” (divergência jurisprudencial da época da interposição do Recurso Extraordinário n.º 631.240/MG, se a data do início da ação seria a data do seu ajuizamento ou a data da citação válida, pelo Poder Judiciário, do INSS), procede-se (com essa perspectiva mais ampla, devidamente contextualizada) à análise conjugada dos incisos IV e V da Tese do Tema de Repercussão Geral n.º 350, e, desse modo, depreende-se:
1. Levando-se em conta que, segundo preconiza o inciso V daquela Tese do Tema de Repercussão Geral n.º 350, “tanto a análise administrativa quanto a judicial deverão levar em conta a data do início da ação como data de entrada do requerimento, para todos os efeitos legais” (BRASIL, 2018j), percebe-se que, nos casos elencados nas alíneas a, b e c do inciso IV da Tese do Tema de Repercussão Geral n.º 350, (a) caso haja a postulação administrativa a posteriori (por força de intimação judicial) e, em consequência, (b) exista a necessidade de se estabelecer a data do início da aposentadoria por invalidez como sendo a data da entrada do requerimento administrativo na autarquia previdenciária (DIB=DER), a posterior DER será, como ficção jurídica, a prévia data do início da ação previdenciária (DER=DIA), assim considerada, de acordo com a Tese do Tema de Recurso Repetitivo n.º 626 e a Súmula STJ n.º 576, como sendo a data da citação válida em juízo do INSS (DIA=DCV).
1.1 Tanto é assim que, na parte dispositiva do acórdão do Recurso Extraordinário n.º 631.240/MG, consta de forma manifesta: “Comprovada a postulação administrativa, o INSS será intimado para que, em 90 dias, colha as provas necessárias e profira decisão administrativa, considerando como data de entrada do requerimento a data do início da ação, para todos os efeitos legais” (BRASIL, 2018h, grifos nossos).
2. De fato, considerando que o Recurso Especial n.º 1.369.165/SP foi julgado em 26 de fevereiro de 2014 (Relator, Ministro Benedito Gonçalves), o qual, recorde-se, ensejou, à época, a Tese do Tema de Recurso Repetitivo n.º 626 (“A citação válida informa o litígio, constitui em mora a autarquia previdenciária federal e deve ser considerada como termo inicial para a implantação da aposentadoria por invalidez concedida na via judicial quando ausente a prévia postulação administrativa.”), e, lado outro, tendo em mira que o julgamento do Recurso Extraordinário n.º 631.240/MG completou-se em 3 de setembro de 2014 (Relator, Ministro Roberto Barroso), em momento posterior àquele aresto do STJ, a data do início da ação, no contexto dessas regras de transição, (a) exercerá o papel de data da entrada do requerimento (conforme decidido pelo STF) e, ao mesmo tempo, (b) consistirá na data da citação válida do INSS (conforme antes já havia sido decidido pelo STJ) (BRASIL, 2008a; BRASIL, 2018g; BRASIL, 2018h; BRASIL, 2018g, grifos nossos).
3. Em outras palavras, sendo a data do início da ação judicial previdenciária (a qual corresponde à data da citação válida em juízo do INSS, conforme preconiza a Súmula STJ n.º 576, precedida da Tese do Tema de Recurso Repetitivo n.º 626) computada como data da entrada do requerimento para todos os efeitos legais em tais tessituras diferenciadas, a data do início do benefício será a data da citação válida da entidade previdenciária (DIB=DCV).
4. Por conseguinte, a data do início do benefício será a data da citação judicial válida do INSS, quando a aposentadoria por invalidez houver sido concedida pelo Poder Judiciário no bojo de ação previdenciária ajuizada até 3 de setembro de 2014 (dia em que concluído o julgamento do Recurso Extraordinário n.º 631.240/MG), em relação à qual seria exigível o prévio requerimento administrativo perante o INSS, mas não o é em face da subsunção a alguma das regras de transição previstas nas alíneas a a c do inciso IV, c/c inciso V, ambos da Tese do Tema de Repercussão Geral n.º 350, o que afasta, em tais circunstâncias específicas, a extinção do processo judicial por ausência de interesse processual.
5. Caso a ação previdenciária (a) tenha sido ajuizada no âmbito do Juizado Itinerante até o dia 3 de setembro de 2014, (b) sem haver sido instruída com prévio requerimento administrativo, (c) quando exigível que assim fosse instruída, a data do início do benefício da aposentadoria por invalidez será a data da citação válida em juízo do INSS, a título de data do início da ação judicial previdenciária (DIB=DCV=DIA), de molde que a data da citação judicial válida da entidade previdenciária desempenhará o papel, em regra, incumbido à data da entrada do requerimento administrativo no INSS.
6. Do mesmo modo, caso a ação judicial previdenciária, (a) desacompanhada de prévio requerimento administrativo, tenha sido ajuizada (b) até o dia 3 de setembro de 2014 e, por outro lado, até a referida data, o INSS haja apresentado perante o Poder Judiciário (c) contestação de mérito, a data do início do benefício da aposentadoria por invalidez será também a data da citação judicial válida do INSS, na qualidade de data do início da ação previdenciária (DIB=DCV=DIA), desincumbindo-se, mais uma vez, a DCV da função de dies a quo, em regra, conferida à data da entrada do requerimento administrativo no INSS.
7. A data do início do benefício da aposentadoria por invalidez será também a data da citação válida em juízo do INSS novamente na condição de data do início da ação judicial previdenciária (DIB=DCV=DIA), (a) caso a ação judicial previdenciária tenha sido ajuizada até o dia 3 de setembro de 2014, (b) quando desacompanhada de prévio requerimento administrativo, (c) se o caso concreto não se enquadra nas outras hipóteses acima descritas, (d) se, ademais, tenha sido comprovada a postulação administrativa em até 30 dias a contar da intimação judicial do autor da ação judicial previdenciária para que assim procedesse perante o INSS, e, ao mesmo tempo, (e) caso o requerimento administrativo, protocolizado na entidade previdenciária em consequência da intimação judicial que franqueou essa oportunidade derradeira ao jurisdicionado-administrativo-segurado, haja sido em momento ulterior indeferido pela autarquia previdenciária, ou (f) caso o requerimento administrativo, protocolizado na Administração Previdenciária após o autor da ação haver sido intimado pelo Poder Judiciário para que o fizesse, não haja sido analisado posteriormente na via administrativa, pelo INSS, por razões inimputáveis ao jurisdicionado-administrativo-segurado.
