A (des)necessidade de motivação no ato administrativo de dispensa do empregado público de empresa pública ou sociedade de economia mista

1 INTRODUÇÃO

As Empresas Públicas[1] e as Sociedades de Economia Mista[2] ligadas ao poder público em suas três esferas, isto é, União, Estados e Municípios, possuem uma mão-de-obra composta por profissionais que se submetem, conforme exigência constitucional, à prestação de concurso público de provas ou provas e títulos.

São milhares de indivíduos que possuem vínculo de relação de emprego com a administração pública indireta e o sustento suas respectivas famílias depende da manutenção deste vínculo.

Todavia, diferentemente dos chamados servidores públicos estatutários, os empregados públicos não possuem estabilidade em seus empregos e podem ser dispensados a qualquer momento, assim como acontece na iniciativa privada.

A diferença aqui é que o empregador é um ente da Administração Pública e, dessa forma, devem ser consideradas algumas particularidades que não se aplicam às demais empresas da regidas pelo direito privado.

Neste sentido, o presente estudo pretende fazer uma revisão bibliográfica na literatura jurídica, pesquisar na legislação e no entendimento dos tribunais superiores sobre a necessidade (ou não) de motivação no ato de dispensa do empregado público de empresas públicas e sociedades de economia mista.

Assim, buscou-se identificar, a partir de uma análise de normas constitucionais e infraconstitucionais, bem como na doutrina administrativista e trabalhista, os principais tópicos relacionados ao tema para uma compreensão mais universal.

O trabalho retornou até a gênese das discussões sobre o ato administrativo, sua definição, característica e pressupostos, dando ênfase no aspecto da motivação como requisito indispensável para a sua validade, incluindo um breve estudo da teoria das nulidades.

Na sequência, foram trabalhados os aspectos que envolvem a figura do empregado público, seu vínculo com a Administração e as peculiaridades da sua dispensa por ato unilateral de vontade desta última.

Por fim, adentramos as cortes superiores, no caso, o Tribunal Superior do Trabalho e o Supremo Tribunal Federal, a fim de traçar uma linha histórica da construção do entendimento destes tribunais sobre o tema e vislumbrar qual o caminho pretendem tomar.

Desse modo, na busca por compreender o assunto a partir destes três vieses, isto é, legislação, doutrina e jurisprudência, pretende-se, ao final do estudo, extrair aquilo que o direito brasileiro tem a oferecer como resposta (ainda que não definitiva) para o seguinte questionamento: “É necessária a motivação do ato administrativo de dispensa de empregado público vinculado à empresa pública ou sociedade de economia mista”?

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2 O ATO ADMINISTRATIVO: Aspectos gerais

2.1 Conceito e pressupostos

Os atos jurídicos dizem respeito à manifestação da vontade humana que possui o condão de produzir efeitos de ordem jurídica, conforme estabeleçam as normas vigentes.

Podemos ter atos jurídicos que apenas produzam efeitos predominantes na esfera cível, como o casamento, a celebração de um contrato de compra e venda ou a quitação de uma dívida dada pelo credor ao devedor.

Todavia, segundo Matheus Carvalho (2018, p. 252), quando o ato jurídico tiver por finalidade a produção de efeitos jurídicos que interfiram na estrutura do Direito Administrativo, estaremos diante de um “ato administrativo”.

O ato administrativo pode ser compreendido como um ato jurídico praticado na esfera do Direito Administrativo. Entretanto, apenas tal simplificação não nos parece adequada para explicar a dinâmica do referido instituto. O saudoso administrativista Hely Lopes Meirelles (2016), em sua mais conhecida obra “Direito Administrativo Brasileiro”, nos brinda com a seguinte definição de ato administrativo:

Ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria (MEIRELLES, 2016, p. 173).

É bem verdade que o referido conceito distingue o ato administrativo unilateral, isto é, o ato praticado unicamente por manifestação de vontade por parte da Administração, dos chamados atos administrativos bilaterais (contratos administrativos)[3] ou mesmo dos fatos administrativos[4].

Os atos administrativos devem respeitar alguns requisitos e para tanto a doutrina majoritária utiliza as disposições do artigo 2º da Lei nº 4.717/65 (Lei da Ação Popular) como parâmetro de estudo. Assim dispõe a norma em comento (BRASIL, 1965):

Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de:

a) incompetência;

b) vício de forma;

c) ilegalidade do objeto;

d) inexistência dos motivos;

e) desvio de finalidade.

Dessa forma, basta que retiremos o sentido “negativo” das expressões utilizadas pela lei e teremos os cinco elementos (ou requisitos) do ato administrativo: competência, forma, objeto, motivo e finalidade.

De outra banda, Celso Antônio Bandeira de Mello (2008, p. 386) trabalha a questão de maneira diversa, distinguindo o que seriam os elementos do ato administrativo dos pressupostos do ato administrativo.

Conforme o autor, enquanto os elementos do ato administrativo dizem respeito à realidade intrínseca, isto é, forma e conteúdo, os pressupostos, por sua vez, são as condições que devem ser observadas para que o ato seja existente, válido e eficaz.

Todavia, independente de adotarmos a linha da doutrina majoritária ou a compreensão de Celso Antônio Bandeira de Mello, o presente trabalho pretende se debruçar sobre um aspecto do estudo dos requisitos (ou pressupostos) do ato administrativo que é crucial para a dispensa do empregado público: a motivação.

2.2    A Motivação como requisito do ato administrativo

A partir de agora, faremos uma análise de um aspecto mui relevante para a pesquisa: a motivação como condição essencial de um ato administrativo.

Sabemos que um dos elementos do ato administrativo é o motivo, porém, este não se confunde com a motivação.

O motivo, segundo Maria Sylvia Zanella di Pietro (2018, p. 290), é um pressuposto de fato e de direito que serve como um fundamento para o ato administrativo, isto é, de fato porque ele deve corresponder as circunstâncias que levaram a Administração a praticar o ato e de direito porque deve estar baseado em uma norma autorizadora da conduta.

Neste sentido, o motivo deve sempre guardar semelhança para com a realidade que o ato pretendeu “atacar”. Um bom exemplo é a punição do servidor público estatutário. Neste caso, a punição (ato administrativo) fica condicionada ao cometimento de uma infração (motivo) que deve ser comprovada.

Interessante destacar que o motivo pode ter previsão expressa em lei (como no exemplo supracitado) ou ficar a critério do agente que praticará o ato administrativo. Temos, de acordo com Helly Lopes Meirelles (2016, p. 176), a vinculação e a discricionariedade, respectivamente.

Por outro lado, a motivação é parte integrante do pressuposto “forma” do ato administrativo.

Para Maria Sylvia Zanella di Pietro, “motivação é a exposição dos motivos, ou seja, é a demonstração, por escrito, de que os pressupostos de fato realmente existiram” (PIETRO, 2018, p. 290).

Neste mesmo sentido, segundo Phillip Gil França (2014?):

Sob a ótica da atuação administrativa estatal, motivar é explicar as razões fáticas e jurídicas da Administração para prática de ato administrativo de forma suficiente para se conferir legitimidade substancialmente legal de tal atividade pública (FRANÇA, 2014?).

Além disso, o mesmo autor (2014?) diz que a conhecida “fundamentação” da decisão do ato administrativo nada mais é do que a descrição das razões de fato e de direito (legalidade) que foram determinantes para que o agente tenha praticado o ato administrativo.

Podemos inferir, portanto, que a fundamentação decorre diretamente do dever de motivação, previsto na própria lei para alguns atos.

A Lei nº 9.784/1999 (BRASIL, 1999), que regulamenta o processo administrativo no âmbito da Administração pública Federal, consagrou a motivação como um requisito indispensável para a prática de determinados atos administrativos. Vejamos:

CAPÍTULO XII

DA MOTIVAÇÃO

Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:

I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;

II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;

III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública;

IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório;

V - decidam recursos administrativos;

VI - decorram de reexame de ofício;

VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais;

VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo.

§ 1o A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato.

§ 2o Na solução de vários assuntos da mesma natureza, pode ser utilizado meio mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que não prejudique direito ou garantia dos interessados.

§ 3o A motivação das decisões de órgãos colegiados e comissões ou de decisões orais constará da respectiva ata ou de termo escrito. (BRASIL, 1999).

Neste sentido, quando for praticado algum dos atos administrativos que estejam previstos na norma em comento, haverá a obrigatoriedade de apresentação de motivação, sob pena de se incorrer em ilegalidade.

Não obstante, a mesma lei, em seu artigo 2º, pretendeu alçar a motivação ao status de princípio a ser observado pela Administração Pública:

Art. 2º. A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência. (BRASIL, 1999).

A partir da leitura destes dispositivos legais podemos observar que a dispensa de empregado público pode ser considerada como um ato administrativo que “negue, limite ou afete direitos ou interesses”, conforme prevê o inciso I, razão pela qual a inobservância da exigência de motivação, seja como requisito normativo (regra), seja como princípio, pode macular o ato a ponto de considera-lo nulo.

De outra banda, não bastassem os argumentos já delineados, o estudo dos atos administrativos ainda neste ponto de discussão nos apresenta a denominada “teoria dos motivos determinantes”.

Segundo Cyonil Borges, “tal teoria estipula que a validade do ato está adstrita aos motivos indicados como seu fundamento e sua prática, de maneira que, se inexistentes ou falsos os motivos, o ato será nulo” (BORGES, 2017, p. 180).

Neste sentido, é preciso que o agente que pretende praticar determinado ato administrativo esteja atento para fundamentar sua decisão, ainda que amparado por discricionariedade, em fatos consubstanciados na realidade.

De acordo com Hely Lopes Meirelles (2016, p. 223), a teoria dos motivos determinantes considera que os atos administrativos, quando tiverem sua prática motivada, ficam vinculados aos motivos expostos, para todos os efeitos jurídicos e tais motivos é que são responsáveis por justificarem a realização do ato, razão pela qual deve existir perfeita correspondência entre eles e a realidade.

Tendo analisado brevemente os aspectos mais relevantes sobre os atos administrativos que interessam para o trabalho, passaremos a tratar das ocasiões onde ocorre a nulidade do ato administrativo.

2.3 A Teoria das nulidades do ato administrativo.

Nas palavras de Matheus Carvalho (2018):

Atos nulos são aqueles declarados em lei como tais. Com efeito, a nulidade decorre do desrespeito à lei em algum de seus requisitos, ensejando a impossibilidade de convalidação por não admitir conserto (CARVALHO, 2018, p. 303).

Todavia, o assunto não é nada simples, pois precisamos compreender que o estudo da teoria das nulidades aplicado ao direito administrativo nos evidencia um complexo problema cujo duas correntes pretendem apresentar solução, cada qual a partir de seus respectivos argumentos.

De início, vale mencionar que a teoria das nulidades parte do estudo das normas de direito privado, no caso brasileiro, do Código Civil, onde identificamos atos jurídicos que podem ser tanto nulos, quanto anuláveis. José dos Santos Carvalho Filho (2018) assim leciona:

São duas as diferenças básicas entre a nulidade e a anulabilidade. Primeiramente, a nulidade não admite convalidação, ao passo que na anulabilidade ela é possível. Quanto a esse aspecto, o Código Civil é peremptório, proclamando: ‘O negócio jurídico nulo não é suscetível de confirmação, nem convalesce pelo decurso do tempo’ (art. 169). Além disso, o juiz pode decretar ex officio a nulidade ou mediante alegação de qualquer interessado ou do Ministério Público, ao passo que a anulabilidade só pode ser apreciada se houver provocação da parte interessada (arts.168 e 177 do Código vigente). (CARVALHO FILHO, 2018, p. 215).

Dessa forma, temos duas correntes doutrinárias: A teoria monista e a teoria dualista.

Os defensores da teoria monista defendem que a teoria das nulidades, tal qual compreendida no âmbito de estudo do direito privado, não pode ser aplicada aos atos administrativos, tendo em vista que, em respeito à legalidade e ao interesse público (que difere do interesse privado), não existem atos anuláveis, sendo que os atos que desrespeitam as normas de direito público são todos nulos.

De acordo com Hely Lopes Meirelles (2016), um dos defensores desta teoria:

O ato administrativo é legal ou ilegal; é válido ou inválido. Jamais poderá ser legal ou meio-legal; válido ou meio-válido, como ocorreria se se admitisse a nulidade relativa ou anulabilidade, corno pretendem alguns autores que transplantam teorias do Direito Privado para o Direito Público sem meditar na sua inadequação aos princípios específicos da atividade estatal. (MEIRELLES, 2016, p. 233).

Por outro lado, a doutrina majoritária defende a teoria dualista sustentando a aplicação da teoria das nulidades aos atos administrativos, tendo em vista que seria possível classifica-los como nulos (quando há vício essencial) ou anuláveis (quando o vício não é fundamental).

Para Maria Sylvia Zanella di Pietro (2018, p.326), uma das defensoras desta corrente, é possível transportar do Código Civil para o Direito Administrativo as principais características que diferenciam os atos nulos dos atos anuláveis. Enquanto os primeiros não podem ter o vício que os macula sanados, os segundos podem.

Todavia, a mesma autora alerta para o fato de que o poder de autotutela permite que a Administração Pública, diferentemente do que ocorre nas relações de direito privado, independa da provocação do interessado para decretar a nulidade, seja ela absoluta ou relativa, uma vez que o interesse público (acima do interesse do administrado), busca a preservação da legalidade administrativa.

O Supremo Tribunal Federal, por sua vez, editou a importante súmula de nº 473 com o seguinte texto (BRASIL, 2011):

Súmula 473. A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial (BRASIL, 2011).

Esta súmula é o reconhecimento do poder de autotutela que a Administração tem no que diz respeito a uma “autocorreção” quando ela mesma deixar de observar as normas postas.

E mais, nas palavras de José dos Santos Carvalho Filho (2018, p. 334), também é o reconhecimento da modulação de efeitos que advém de um ato administrativo ilegal, isto é, se restringe direitos sua anulação terá efeitos ex tunc, se os amplia, ex nunc.

Outrossim, a própria lei nº 9.784/99 reconhece este direito da Administração Pública em seu artigo 53 (BRASIL, 1999):

Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos (BRASIL, 1999).

Quanto ao ponto, oportuno mencionar que mesmo dentro do entendimento majoritário sobre a existência dede existir diferentes nulidades, isto é, uma absoluta (ato nulo) e uma relativa (ato anulável) – ainda assim, o exercício de autotutela da Administração quanto a possibilidade de correção (convalidação) pode estar restrito apenas a este último caso.

Ocorre que a existência de vício de legalidade do ato administrativo está intrinsicamente ligada a alguns de seus pressupostos e dependendo de qual pressuposto estiver maculado, pode-se ou não, convalidar o ato.

Para José dos Santos Carvalho Filho (2018):

São convalidáveis os atos que tenham vício de competência e de forma, nesta incluindo-se os aspectos formais dos procedimentos administrativos. Também é possível convalidar atos com vício no objeto, ou conteúdo, mas apenas quando se tratar de conteúdo plúrimo, ou seja, quando a vontade administrativa se preordenar a mais de uma providência administrativa no mesmo ato: aqui será viável suprimir ou alterar alguma providência e aproveitar o ato quanto às demais providências, não atingidas por qualquer vício (CARVALHO FILHO, 2018 p. 224)

De outra banda, o mesmo autor afirma que atos com vícios no tocante a motivo, finalidade ou mesmo objeto (quando for único), são insanáveis e, portanto, não convalidáveis.

Nesta mesma linha, Celso Antônio Bandeira de Mello  (2008, p. 477) compreende que os atos nulos, em que pese não possam ser convalidados, poderiam ser “convertidos” em atos administrativos válidos quando possível minimamente saná-los.

Assim, observado o ato administrativo de dispensa do empregado público sem motivação, elemento indispensável para a própria condição de legalidade do ato – mas parte integrante do requisito “forma” (conforme a classificação doutrinária) – estaríamos diante de uma situação passível de convalidação por parte da Administração Pública.

Todavia, caso apurado ausência ou inexistência de motivo determinante, estaríamos diante de ato não passível de convalidação, talvez apenas de conversão como sugere a obra de Celso Antônio Bandeira de Mello (2008, p. 477) citada anteriormente.

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3 O EMPREGADO PÚBLICO E A SUA DISPENSA POR INICIATIVA UNILATERAL DA ADMINISTRAÇÃO

3.1 Conceito e características elementares do Empregado Público

Antes de tratarmos especificamente do ato administrativo de dispensa, precisamos tratar da figura do Empregado Público.

Maria Sylvia Zanella di Pietro diz que são empregados públicos aqueles agentes “contratados sob o regime da legislação trabalhista e ocupantes de emprego público” (PIETRO, 2018, p. 744).

Conforme a autora (2018, p. 751), quando foi admitida a contração de pessoal sob o regime celetista por parte da administração, passou-se a utilizar o termo emprego púbico em paralelo ao de cargo público, apenas diferenciado ambos em função do vínculo que o indivíduo possuía com o Estado.

Já segundo Hely Lopes Meirelles (2016):

Os empregados públicos são todos os titulares de emprego público (não de cargo público) da Administração direta e indireta, sujeitos ao regime jurídico da Consolidação das Leis do Trabalho - CLT; daí serem chamados também de "celetistas" (MEIRELLES, 2016 p. 519).

O empregado público possui vínculo empregatício ou com empresas públicas ou com sociedades de economia mista, e estas são regidas pelas mesmas regras aplicadas as empresas privadas, sobretudo no que cerne as obrigações tributárias e trabalhistas. Quanto ao ponto, assim diz o artigo 173, § 1º, inciso II da Constituição Federal (BRASIL, 1988):

Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.

§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

(...)

II - a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 

Dessa forma, os empregados das empresas públicas e das sociedades de economia mista se submetem ao regime trabalhista comum, cujas normas estão previstas na Consolidação das Leis do Trabalho, a CLT.

Neste sentido, de acordo com a lição de Carvalho Filho (2018, p. 606), o vínculo que os empregados públicos possuem com a Administração é de natureza contratual, haja vista estarem atrelados por um contrato de trabalho típico, não diferente caso fossem empregados de alguma empresa privada.

Apesar disso, é preciso destacar que o regime jurídico aplicado às empresas públicas e às sociedades de economia contém uma espécie de “hibridismo normativo”, no qual há um entrelaçamento de normas de direito público e de direito privado.

Isto, pois estes entes fazem parte da Administração Pública e, portanto, estão sujeitos também as regras de direito público.

No que diz respeito aos empregados públicos, a estes são aplicadas diversas normas de direito público, sejam elas constitucionais ou infraconstitucionais: os empregados públicos somente podem ingressar em seus empregos mediante prévia aprovação em concurso público[5], devem respeitar a regra de cumulação de cargos, empregos e funções públicas[6], são considerados funcionários públicos para fins penais[7], são considerados agentes públicos para fins de aplicação das sanções previstas pela lei de improbidade administrativa[8], etc.

Observa-se, portanto, que o empregado público não pode ser simplesmente comparado com o empregado da iniciativa privada, tendo em vista a quantidade de dispositivos normativos que devem ser aplicados a sua situação e isto deve ser principalmente observado quando da sua dispensa por iniciativa unilateral da Administração pública.

3.2 A dispensa do Empregado Público

A dispensa que tratamos no presente artigo diz respeito à resolução do contrato de trabalho que a doutrina classifica como resilição contratual.

Para Maurício Godinho Delgado (2017):

A resilição contratual corresponderia a todas as modalidades de ruptura do contrato de trabalho por exercício lícito da vontade das partes. Neste grupo englobar-se-iam três tipos de extinção contratual: em primeiro lugar, a resilição unilateral por ato obreiro (chamada de pedido de demissão). Em segundo lugar, a resilição unilateral por ato empresarial (denominada dispensa ou despedida sem justa causa ou, ainda, dispensa desmotivada). Em terceiro lugar, a figura da resilição bilateral do contrato, isto é, o distrato (DELGADO, 2017, p. 1279).

Conforme podemos observar, as três possibilidades de extinção da relação empregatícia têm origem ou em comum acordo entre as partes, ou em pedido formulado pelo empregado, ou, ainda, conforme preferência e conveniência do empregador.

Oportuno mencionar que não há no Brasil uma obrigatoriedade de que o empregador justifique os motivos que formaram sua convicção no sentido de dispensar o empregado.

Vale destacar que o constituinte originário até pretendeu delegar ao legislador a possibilidade de edição de norma no sentido de uma proteção mais integral aos empregados contra despedidas arbitrárias, conforme se denota da leitura do artigo 7º, inciso I da Constituição de 1988 (BRASIL, 1988):

Art. 7º. São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição social:

I – relação de emprego protegida contra despedida arbitrária ou sem justa causa, nos termos de lei complementar que preverá indenização compensatória, dentre outros direitos (BRASIL, 1988).

Todavia, o legislador brasileiro nunca se debruçou sobre a matéria a fim de produzir a normativa correspondente, isto é, uma lei complementar que definisse os termos da dispensa arbitrária.

Destaque-se que o Brasil é signatário da Convenção nº 158 da Organização Internacional do Trabalho de 1982. A referida convenção (1982), em seu artigo 4º, é clara ao definir que não se dará fim a relação de emprego sem uma justificativa relacionada a capacidade ou comportamento do empregado, ou ainda em função das necessidades do funcionamento da empresa empregadora[9].

A dispensa sem as características citadas deve ser considerada arbitrária, conforme o documento. A convenção foi promulgada pelo Decreto Legislativo nº 68/1992, ratificada em janeiro de 1995 e denunciada pelo Presidente da República em novembro de 1996.

Porém, após a entrada em vigora da norma, a mesma foi alvo da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.625 em decorrência de que a matéria não poderia ser legislada a não ser por meio de lei complementar, conforme exigência da Constituição. O julgamento está suspenso desde 2016 no Supremo Tribunal Federal[10].

Dessa forma, segundo Martinez e Borges (2018, p. 783), podemos compreender que, salvo as exceções tocantes às estabilidades provisórias constitucionalmente previstas, é um direito potestativo do empregador o de dispensar o empregado conforme sua vontade pessoal.

No caso dos empregados públicos, ainda que haja previsões constitucionais e legais que garantam às empresas públicas e sociedades de economia mista agir, no que cerne às relações de emprego, conforme a lei trabalhista aplicável ao regime de direito privado, é preciso que se considerem também as normas de direito público que presam, em última análise, pela legalidade dos atos da Administração.

Neste sentido, Douglas Rodrigues (2005, apud SALIM, 2006):

Ainda que as entidades da administração pública indireta estejam submetidas à regência da CLT na relação mantida com seus prestadores, é evidente que não se equiparam, nem se confundem, só por isso, aos ‘entes morais’ tipicamente privados (RODRIGUES, 2005, apud SALIM, 2006, p. 22).

Outrossim, como mencionado no ponto anterior, dentre as diversas características peculiares que são atribuídas ao empregado público, destaca-se seu ingresso no ente empregador por intermédio de concurso público de provas ou provas e títulos.

Neste sentido, e conforme veremos no próximo tópico, as cortes superiores já chegaram a adotar como critério a ser observado o chamado princípio do paralelismo das formas. Quanto ao ponto, vejamos as palavras de Juliana Inahin (2011):

Defender a motivação das demissões nas empresas públicas e sociedades de economia mista não significa atribuir aos empregados estabilidade. Significa dar cor ao princípio do paralelismo das formas, segundo o qual ‘um ato jurídico só se modifica mediante o emprego de formas idênticas àquelas adotadas para elaorá-la’ (BONAVIDES, 1996, p. 182). Assim, diante da dificuldade na admissão do empregado das empresas públicas e sociedades de economia mista, também deve haver certa dificuldade para sua dispensa. O dever de motivar não “engessa” essas entidades, apenas cobra do administrador a exposição dos fatos e fundamentos de sua decisão (INAHIM, 2011).

Afora o princípio do paralelismo das formas, como modo de balancear a relação entre empregado e administração pública, oportuno citar Claudio Dias Limas Filho (2010) quando fala sobre a impossibilidade de equiparação total entre os empregadores estatais e os demais empregadores privados:

Admitir o contrário — ou seja, que a equiparação constitucional entre empregadores estatais e empregadores privados comuns é absoluta — significa cometer, ao menos, três graves equívocos: o primeiro, que parte da Constituição deve ser aplicada e outra parte deve ser ignorada; o segundo, que a Constituição ficaria subjugada à CLT (pois a legislação não impõe expressamente a motivação da dispensa como requisito de validade do ato); e terceiro, que o administrador público teria total liberdade para afastar qualquer trabalhador, de acordo com o seu interesse pessoal, confundindo-se o interesse da Administração com o interesse do administrador, o que torna letra morta os princípios constitucionais da Administração Pública, em especial o da impessoalidade e o da moralidade. Essas três conclusões, diante do manifesto equívoco que apresentam, dispensam outros comentários (LIMAS FILHO, 2010, p. 71).

Após breve apuração dos dispositivos legais e da literatura jurídica sobre o tema, consultaremos o que os tribunais superiores brasileiros podem revelar sobre a questão.

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4 O ENTENDIMENTO DO TRIBUNAL SUPERIOR DO TRABALHO E DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL SOBRE O TEMA.

Neste ponto, optamos por colacionar as mais importantes decisões que geraram impacto na construção histórica do entendimento sobre a necessidade de motivação do ato administrativo de dispensa do empregado público.

Podemos evidenciar verdadeiras reviravoltas ao longo do tempo, que partem desde a ideia de possibilidade da dispensa imotivada até a compreensão de que o ato de dispensa deve ser devidamente motivado.

4.1 O Inicio dos debates: OJ – SDI - I nº 247 e Súmula nº 390 do Tribunal Superior do Trabalho

Em 2001, foi editada pelo Tribunal Superior do Trabalho a Orientação Jurisprudencial – OJ SDI - I nº 229, por meio da qual se formou o entendimento de não ser extensível aos empregados públicos a estabilidade prevista no artigo 41 da Constituição[11], isto é, a estabilidade apenas seria benefício dos servidores públicos estatutários.

No mesmo ano, a corte trabalhista também editou a Orientação Jurisprudencial OJ – SDI - I nº 247 (BRASIL, 2001):

247. SERVIDOR PÚBLICO. CELETISTA CONCURSADO. DESPEDIDA IMOTIVADA. EMPRESA PÚBLICA OU SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. POSSIBILIDADE (alterada – Res. nº 143/2007) - DJ 13.11.2007

I - A despedida de empregados de empresa pública e de sociedade de economia mista, mesmo admitidos por concurso público, independe de ato motivado para sua validade;

II - A validade do ato de despedida do empregado da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT) está condicionada à motivação, por gozar a empresa do mesmo tratamento destinado à Fazenda Pública em relação à imunidade tributária e à execução por precatório, além das prerrogativas de foro, prazos e custas processuais (BRASIL, 2001).

No ano seguinte, foi a vez da edição da súmula nº 390, no intuito de pacificar o entendimento sobre a estabilidade, a dispensa imotivada, e sua aplicação aos empregados públicos e aos servidores público celetista[12] (BRASIL, 2002).

Súmula nº 390 do TST. ESTABILIDADE. ART. 41 DA CF/1988. CELETISTA. ADMINISTRAÇÃO DIRETA, AUTÁRQUICA OU FUNDACIONAL. APLICABILIDADE. EMPREGADO DE EMPRESA PÚBLICA E SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. INAPLICÁVEL (conversão das Orientações Jurisprudenciais nºs 229 e 265 da SBDI-1 e da Orientação Jurisprudencial nº 22 da SBDI-2) - Res. 129/2005, DJ 20, 22 e 25.04.2005

I - O servidor público celetista da administração direta, autárquica ou fundacional é beneficiário da estabilidade prevista no art. 41 da CF/1988. (ex-OJs nºs 265 da SBDI-1 - inserida em 27.09.2002 - e 22 da SBDI-2 - inserida em 20.09.2000).

II - Ao empregado de empresa pública ou de sociedade de economia mista, ainda que admitido mediante aprovação em concurso público, não é garantida a estabilidade prevista no art. 41 da CF/1988. (ex-OJ nº 229 da SBDI-1 - inserida em 20.06.2001) (BRASIL, 2002).

Segundo Henrique Correia (2018):

Nota-se que o posicionamento do TST é mais abrangente, estendendo a estabilidade aos celetistas que ingressam via concurso público na administração direta, autárquica ou fundacional. Por outro lado, os empregados públicos de empresas públicas (Infraero, por exemplo) ou sociedades de economia mista (Banco do Brasil, por exemplo) não terão direito à estabilidade, mesmo que admitidos via concurso público (CORREIA, 2018, p. 1068).

Ambos os entendimentos pacificados, isto é, a súmula nº 390 e a OJ – SDI - I nº 247, refletiam uma ideia que, infelizmente, permeou por muito tempo o imaginário dos juristas no que diz respeito à dispensa do empregado público, isto é, de que ao se contestar o ato administrativo de dispensa arbitrária sem a devida motivação, se estaria buscando estender aos empregados públicos a proteção dada pelo artigo 41 da Constituição.

O próprio Supremo Tribunal Federal tinha este entendimento (BRASIL, 2004):

EMENTA: SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. EMPREGADO. ESTABILIDADE. A decisão agravada está em conformidade com entendimento firmado por ambas as Turmas desta Corte, no sentido de que não se aplica a empregado de sociedade de economia mista, regido pela CLT, o disposto no art. 41 da Constituição federal, o qual somente disciplina a estabilidade dos servidores públicos civis. Ademais, não há ofensa aos princípios de direito administrativo previstos no art. 37 da Carta Magna, porquanto a pretendida estabilidade não encontra respaldo na legislação pertinente, em face do art. 173, § 1º, da Constituição, que estabelece que os empregados de sociedade de economia mista estão sujeitos ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto às obrigações trabalhistas. Agravo regimental a que se nega provimento. (AI 465780 AgR, Relator(a):  Min. JOAQUIM BARBOSA, Segunda Turma, julgado em 23/11/2004, DJ 18-02-2005 PP-00044 EMENT VOL-02180-09 PP-01823 RDECTRAB v. 12, n. 129, 2005, p. 232-235)

Entretanto, a defesa da motivação do ato administrativo da demissão de empregado público não trata da necessidade de ocorrência de uma das causas previstas no Art. 41 da Constituição, mas sim do respeito ao princípio da legalidade, da impessoalidade, do paralelismo das formas e da própria estrutura dos atos.

Interessante notar que a própria OJ – SDI - I nº 247 pretendeu interpretar o Art. 173, §1º, inciso II, no sentido de aplicação plena, isto é, de que, se a Constituição determina que o regime jurídico, no que cerne às relações de trabalho das empresas públicas e sociedades de economia mista, deve ser o mesmo das empresas privadas, nada há de se exigir daquelas que não seja cobrado destas.

Ainda assim, nesta mesma orientação jurisprudencial percebemos um tratamento sui generis aos casos que envolvessem empregados da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos – Correios, condicionando suas respectivas dispensas a ato administrativo com motivação.

Isso, em virtude do reconhecimento de que a empresa estaria equiparada ao regime de Fazenda Pública[13], diferentemente das demais empresas públicas e sociedades de economia mista. Para tanto, no próprio item II da OJ – SDI-I nº 247, estão elencados atributos dos Correios como a imunidade tributária, execução via precatório, além de prerrogativas de foro, prazos e custas processuais diferenciadas.

E este entendimento permaneceu por algum tempo até que os Correios tentaram se insurgir para buscarem, neste ponto, o mesmo tratamento que era dado às demais empresas públicas, mas acabaram por obter o efeito inverso.             

4.2 Uma virada em 180º: O Recurso Extraordinário nº 589.998/PI

Após provocação feita pelos Correios no intuito de deixar a condição de exceção imposta pela edição da OJ – SDI-I nº 247, o Supremo Tribunal Federal modificou seu entendimento.

Em 2013, o pleno do Supremo Tribunal Federal decidiu, nos autos do Recurso Extraordinário nº 589.998/PI, ao qual foi atribuído o caráter de repercussão geral, a exigência de que os Correios somente poderiam dispensar seus empregados mediante ato administrativo devidamente motivado (BRASIL, 2013):

Ementa: EMPRESA BRASILEIRA DE CORREIOS E TELÉGRAFOS – ECT. DEMISSÃO IMOTIVADA DE SEUS EMPREGADOS. IMPOSSIBILIDADE. NECESSIDADE DE MOTIVAÇÃO DA DISPENSA. RE PARCIALEMENTE PROVIDO. I - Os empregados públicos não fazem jus à estabilidade prevista no art. 41 da CF, salvo aqueles admitidos em período anterior ao advento da EC nº 19/1998. Precedentes. II - Em atenção, no entanto, aos princípios da impessoalidade e isonomia, que regem a admissão por concurso público, a dispensa do empregado de empresas públicas e sociedades de economia mista que prestam serviços públicos deve ser motivada, assegurando-se, assim, que tais princípios, observados no momento daquela admissão, sejam também respeitados por ocasião da dispensa. III – A motivação do ato de dispensa, assim, visa a resguardar o empregado de uma possível quebra do postulado da impessoalidade por parte do agente estatal investido do poder de demitir. IV - Recurso extraordinário parcialmente provido para afastar a aplicação, ao caso, do art. 41 da CF, exigindo-se, entretanto, a motivação para legitimar a rescisão unilateral do contrato de trabalho. (RE 589998, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 20/03/2013, ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-179 DIVULG 11-09-2013 PUBLIC 12-09-2013). (BRASIL, 2013). 

O mais surpreendente da decisão foi que o Supremo Tribunal Federal não só reafirmou o dever dos Correios em apresentar motivação nos atos de dispensa, mas também buscou estender esta obrigação as demais empresas públicas e sociedades de economia mista que prestam serviços públicos.

Importante notar que dentre os argumentos trazidos pela suprema corte, destacaram-se, de certa forma, o respeito ao paralelismo das formas, no ponto onde o STF reconhece que, assim como o empregado, para ser admitido como funcionário da Administração, precisa de aprovação em concurso público de provas ou provas e títulos (respeito aos princípios da impessoalidade e da isonomia), a Administração deve dispensá-lo mediante ato devidamente motivado.

Após o novo entendimento do STF, e o caráter de repercussão geral que a mesmo obteve, o próprio TST passou a reconhecer a extensão aos casos que envolvessem outras empresas públicas ou sociedades de economia mista prestadoras de serviço público (BRASIL, 2016):

RECURSO DE REVISTA DO RECLAMADO. LEI Nº 13.015/2014. ENTE DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA. EMPREGADO PÚBLICO CELETISTA CONCURSADO.  DESPEDIDA IMOTIVADA. OJ Nº 247 DA SBDI-1 DO TST. ENTENDIMENTO SUPERADO. DECISÃO DO STF PROFERIDA NO RE 589998/PI. REPERCUSSÃO GERAL. 1- Foram atendidos os requisitos do art.   896,   §   1º-A,   da   CLT, introduzidos pela Lei nº 13.015/2014.2- O  STF  proferiu  decisão  no  RE 589.998/PI,  com  efeito  vinculante, reconhecendo  a  repercussão  geral  e consagrando   a   tese   jurídica   de exigência de motivação da dispensa de empregados  de  empresas  públicas  e sociedades  de  economia mista que prestam  serviços  públicos,  a  fim  de assegurar  ao  ato  da  dispensa  a observância  dos  mesmos  princípios regentes  da  admissão  por  concurso público. 3- O entendimento da Corte Suprema decorre da necessidade de que os princípios     constitucionais     da impessoalidade,      isonomia      e legalidade, que regem a admissão por concurso público, sejam observados e respeitados por ocasião da dispensa, protegendo o empregado de um possível não cumprimento desses postulados. 4 - A partir da decisão do STF, tornou-se superada a jurisprudência do TST, consubstanciada na OJ nº 247, I,  da  SBDI-1,   passando   a   ser imperioso  que  o  ato  de  dispensa  do empregado  de  empresa  pública ou  de sociedade de  economia mista seja motivado,   para   que   não   ocorram despedidas  ilegais  ou  abusivas.  5- Recurso de revista de que  não  se conhece. (RR-21203-76.2014.5.04.0006, 6ª Turma, Relatora Ministra Katia Magalhaes arruda, DEJT 16/09/2016). (BRASIL, 2016)..

Todavia, essa ampliação do entendimento de que não só os Correios, mas as demais empresas públicas e sociedades de economia mistas prestadoras de serviços públicos, somente poderiam dispensar seus empregados mediante ato administrativo com motivação, sofreu uma restrição em outubro de 2018.

Ocorre que várias outras empresas públicas e sociedades de economia mista passaram a questionar a real abrangência da tese fixada, motivo pelo qual, após interposição de Embargos de Declaração (por parte dos Correios) nos autos do RE 589.998/PI, o pleno do STF resolveu fixar sua tese no sentido de apenas aplicar o entendimento à situação questionada no caso, isto é, aos empregados dos Correios (BRASIL, 2018):

No caso do RE 589998, a primeira tese fixada foi genérica, estendendo a motivação de dispensa de empregado às empresas públicas e sociedades de economia mista tanto da União, quanto dos estados, do Distrito Federal e dos municípios. O relator explicou que, além dos questionamentos da ECT, outras empresas públicas questionaram a abrangência da tese, pois estariam sendo afetadas por uma decisão sem que tivessem sido parte no processo. Assim, ele votou pelo acolhimento parcial dos embargos de declaração. 

A tese de repercussão geral fixada na sessão plenário de hoje foi a seguinte: "A Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT) tem o dever jurídico de motivar, em ato formal, a demissão de seus empregados” (BRASIL, 2018).

A partir de então, a tese foi adotada pelo TST e demais tribunais inferiores, como podemos observar:

RECURSO DE REVISTA INTERPOSTO NA VIGÊNCIA DA LEI Nº 13.015/2014. DISPENSA IMOTIVADA. EMPREGADO DE SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. LICITUDE.

1. Segundo a diretriz fixada na Súmula nº 390, II, e na Orientação Jurisprudencial nº 247, I, da SBDI-1, ambas desta Corte Superior, aos empregados de empresa pública e de sociedade de economia mista não é garantida a estabilidade prevista no art. 41 da Carta Magna. Assim, ainda que admitidos mediante aprovação em concurso público, a despedida independe de ato motivado para sua validade.

2. Sinale-se que, ao julgar os embargos de declaração interpostos pela Empresa de Correios e Telégrafos no RE 589.998/PI, o Pleno do Supremo Tribunal Federal deu-lhes provimento parcial, fixando a seguinte tese de repercussão geral: "A Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT) tem o dever jurídico de motivar, em ato formal, a demissão de seus empregados", restringindo, portanto, a aplicação da tese aos empregados da ECT.

3. O Tribunal Regional, ao declarar nula a dispensa do autor e condenar o reclamado – sociedade de economia mista - à respectiva reintegração, por concluir pela necessidade de motivação da dispensa do empregado, divergiu do entendimento desta Corte Superior. Recurso de revista conhecido e provido. PROCESSO Nº TST-RR-115-63.2014.5.04.0561

Porém, ao menos no âmbito dos tribunais, não podemos ainda considerar pacífico o entendimento que restringe a necessidade de ato motivado para dispensa de empregado público apenas aos funcionários do Correios, conforme veremos a seguir.

4.3 O Recurso Extraordinário nº 688.267/CE

Em setembro de 2013, chegou ao STF o Recurso Extraordinário nº 688;267/CE, interposto por um grupo de ex-funcionários do Banco do Brasil dispensados pela instituição financeira em ato administrativo sem a devida motivação.

Ao receber o Recurso o relator, saudoso Ministro Teori Zavascki, argumentou que na discussão havia questão constitucional e inclusive citou em sua fundamentação a decisão proferida nos autos do RE 589.998/PI[14], tendo em vista que na época ainda era recente o julgamento.

Neste processo, já observamos que se travará uma discussão mais ampla do que no RE 589.998/PI, pois não apenas se discute a exigência de motivação do ato de dispensa de empregado público dos Correios ou de empresas públicas ou sociedades de economia mista que prestam serviço público, mas também de empregados daquelas que exercem exploração de atividade econômica.

O Recurso Extraordinário nº 688.267/CE recebeu caráter de repercussão geral pelo pleno do STF, em dezembro de 2018 (Publicado em fevereiro de 2019) e, desde então, restaram suspensos todos os casos que versam sobre o assunto no país (BRASIL, 2019):

Ementa: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA. DISPENSA DE SEUS EMPREGADOS ADMITIDOS APÓS APROVAÇÃO EM CONCURSO PÚBLICO. CONTROVÉRSIA A RESPEITO DA NECESSIDADE DE MOTIVAÇÃO DO ATO. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. 1. Revela especial relevância, na forma do art. 102, § 3º, da Constituição, a questão acerca da necessidade de motivação para a dispensa de empregados das empresas públicas e sociedades de economia mista admitidos por meio de concurso público. 2. Repercussão geral da matéria reconhecida, nos termos do art. 1.035 do CPC. (BRASIL, 2019)

Os caminhos que a suprema corte tomará para resolver o imbróglio ainda não são suficientemente claros. Ao menos nota-se que a complexidade do assunto já transcendeu os debates iniciais que pretendiam resumir a discussão à extensão, ou não, da estabilidade aos empregados públicos.

Todavia, após todo o percurso histórico do tema nos tribunais superiores brasileiros, estamos diante de perguntas que somente o tempo (e o STF) poderá responder: “Podem as empresas públicas e sociedades de economia mista dispensarem sem emissão de ato administrativo devidamente motivado, salvo o caso dos Correios”?  “Se não podem, esse dever é atribuído a todas elas como buscam reconhecer os Recorrentes no RE 688.267/CE, ou somente aquelas que prestam serviço público”?

Vale citar este trecho da decisão do Ministro Ricardo Lewandowski, em Agravo Regimental interposto pelo Banco do Brasil, contra a decisão que deferiu o recebimento do RE 688.267/CE, para observar um pouco do pensamento de um dos membros da corte:

[...] é evidente que a necessidade ou desnecessidade de motivação para a dispensa de empregado deve ser avaliada em conformidade com as atividades desempenhadas pela empresa pública ou sociedade de economia mista.

Sendo assim, entendo que a obrigatoriedade dessa motivação, por parte de empresas públicas e sociedade de economia mista que desempenham atividade econômica, concede-as um desfalque e certa desvantagem, quando consideradas em relação aos entes privados com quem concorrem. (Brasil, 2018).

Neste mesmo sentido (sendo inclusive arguido pelo Ministro na decisão supramencionada), Adib Pereira Netto Salim (2006):

As sociedades de economia mista e as empresas públicas são divididas em prestadoras de serviços públicos e exploradoras de atividades econômicas, sendo as últimas exceção constitucional. Assim exceptiva será a possibilidade de dispensa imotivada de seus empregados, o que só poderá ocorrer nas últimas.

Será sempre necessário identificar o tipo de atividade desempenhada pelas referidas pessoas. Sendo serviço público ou atividade econômica exercida em regime de monopólio, haverá necessidade de motivar a dispensa. Caso a hipótese seja de atividade econômica em sentido estrito, em concorrência com a iniciativa privada, a dispensa imotivada poderá ocorrer, se necessária aos imperativos da sobrevivência concorrencial (SALIM, 2006, p. 26).

Assim, diante de um mosaico de argumentos e da intersecção entre regras de direito público e direito privado, caberá ao Supremo Tribunal Federal pacificar, enfim, seu entendimento.

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5 CONCLUSÃO

O artigo buscou sintetizar a discussão sobre a (des)necessidade de motivação do ato administrativo de dispensa do empregado público de empresa pública ou sociedade de economia mista, por decisão unilateral da administração pública.

Como visto, delinear o assunto a partir do estudo da teoria dos atos administrativos pode fornecer uma série de informações básicas, porém, extremamente relevantes para a compreensão global do tema.

Os atos administrativos são o modo como a Administração Pública atua em sua função típica de poder público, isto é, são o meio pelo qual o Estado se manifesta formalmente a respeito de suas próprias decisões que geram efeitos no mundo do Direito.

A legislação, desde a lei da ação popular, até a lei que disciplina o processo administrativo em âmbito federal, fornece, não somente princípios norteadores, mas também vincula o administrador a proceder conforme a previsão expressa da norma.

Neste sentido, quando a empresa pública ou a sociedade de economia mista, seja ela prestadora de serviço ou atue explorando atividade econômica pretende, por vontade unilateral, dispensar algum de seus funcionários, é preciso que o meio pelo qual venha oficialmente a se manifestar seja um ato administrativo, e não apenas um mero ato de gestão.

Ocorre que estamos diante de uma situação onde é preciso atentar para o fato de que a decisão unilateral tomada pelo ente da administração indireta vai gerar efeitos práticos que, conforme previsão do artigo 50, inciso I da lei 9.784/1999, afetará direitos de uma pessoa.

Dessa forma, a exigência de que este ato administrativo tenha motivação é, antes de tudo, questão de respeito ao princípio da legalidade e, conforme estudo no tópico sobre teoria das nulidades, evita que seja o ato considerado nulo.

Isto, pois, nos deixa claro que a motivação não somente é um princípio, ou mesmo um requisito legal para os atos administrativos de dispensa de empregado público, mas também é uma característica indispensável do pressuposto “forma”. Oportuno relembrar que, mesmo considerando ser discricionária a decisão de dispensa por parte da administração pública, ainda sim é necessária a presença da forma no ato administrativo.

De outro lado, vimos que nossa Constituição é clara em definir que, no tocante a direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários, se aplica às empresas públicas e às sociedades de economia mista o mesmo regime de direito privado aplicado as demais empresas privadas.

Nesta diapasão, é simples concluir que a dispensa sem justa causa é, atualmente, até por inércia do legislador, um direito potestativo do empregador que não precisa motivar ou justificar sua decisão.

Todavia, retornamos ao ponto de que o empregado público não é um empregado comum, tendo em vista que a ele é atribuída uma série de obrigações legais que os demais colaboradores da inciativa privada não precisam respeitar e cumprir.

A mais famosa dessas obrigações é o ingresso no emprego público por meio de aprovação em concurso de provas ou provas e títulos. O candidato ao  emprego público precisa prestar um concurso público que é regido por normas de direito público em um edital que nada mais é do que um processo administrativo composto por uma série de atos administrativos.

Assim, respeitando todo o formalismo exigido pela Constituição, que visa a valorar os princípios da impessoalidade e isonomia, por que este mesmo empregado poderá ser dispensado por um simples ato de gestão ou um ato administrativo sem qualquer motivação?

 Os tribunais superiores ingressaram no âmago do problema um pouco tardiamente, haja vista que, por algum tempo, focou-se na ideia de estender, ou não, aos empregados públicos o privilégio da estabilidade.

Agora que as discussões assumiram o caráter eminentemente de direito público, isto é, admitiu-se que se trata de discussão sobre direito administrativo na medida em que se fala em ato administrativo, as cortes se inclinaram a decidir pela obrigatoriedade da motivação.

Um sinal disso é o entendimento sobre casos que envolvam funcionários dos Correios ter sido pacificado, ainda que um forte argumento utilizado tenha sido o reconhecimento da equiparação desta estatal ao regime de Fazenda Pública.

Hoje, não fica muito clara qual posição tomará a jurisprudência no sentido da pacificação definitiva no que diz respeito às demais empresas públicas e sociedades de economia mista, mas a indicação é de que a exigência de ato administrativo motivado será requisito para dispensa do empregado público daquelas que prestam serviço público, ainda que não se exija (corretamente ao nosso ver) a instauração de um processo administrativo.

Em suma, trabalhar a questão da necessidade de motivação do ato de dispensa do empregado público é também contribuir para a defesa de uma categoria de profissionais que passaram por todas as exigências burocráticas do Estado para a ele servir e, não obstante, defender que a própria legalidade – sempre exigida pela autoridade estatal – seja cumprida em favor do indivíduo.

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REFERÊNCIAS

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[1] Lei n. 13303/16 Art. 3º Empresa pública é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com criação autorizada por lei e com patrimônio próprio, cujo capital social é integralmente detido pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios.

[2] Lei n. 13303/16. Art. 4º Sociedade de economia mista é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com criação autorizada por lei, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União, aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios ou a entidade da administração indireta.

[3] Contrato administrativo é o ajuste que a Administração Pública, agindo nessa qualidade, firma com particular ou com outra entidade administrativa para a consecução de objetivos de interesse público, nas condições estabelecidas pela própria Administração (cap. V, item 1 ). É sempre bilateral, no sentido de que há duas partes com objetivos diversos: uma, a Administração, que pretende o objeto contratado (obra, serviço etc.); outra, que almeja receber a contraprestação (preço ou qualquer outra vantagem correspondente). Não importa que os contratantes sejam vários: o contrato é sempre bilateral, porque só admite duas posições para as partes, sendo uma credora da outra do encargo ou prestação que assumiu. Fonte: Meirelles (2016).

[4] Fato administrativo é toda realização material da Administração em cumprimento de alguma decisão administrativa, tal como a construção de uma ponte, a instalação de um serviço público etc. O fato administrativo, como materialização da vontade administrativa, é dos domínios da técnica e só reflexamente interessa ao Direito, em razão das consequências jurídicas que dele possam advir para a Administração e para os administrados. Fonte: Meirelles (2016)

[5] Constituição Federal. Art. 37, inciso II;

[6] Constituição Federal. Art. 37, inciso XVII;

[7] Código Penal, Art. 327, § 1º;

[8] Lei nº 8.429/92, Art. 2º.

[9] Convenção nº 158 da Organização Internacional do Trabalho – OIT: Término da Relação de Trabalho por Iniciativa do Empregador

Art. 4º.  Não se dará término à relação de trabalho de um trabalhador a menos que exista para isso uma causa justificada relacionada com sua capacidade ou seu comportamento ou baseada nas necessidades de funcionamento da empresa, estabelecimento ou serviço.

[10] Esta norma da OIT foi aprovada pelo Congresso Nacional por meio do Decreto Legislativo 68/1992 e promulgada pelo Decreto 1.855/1996. Não obstante, o Decreto 2.100/1996 tornou público que a Convenção 158 deixou de vigorar no Brasil a partir de 20 de novembro de 1997, por ter sido denunciada por Nota do Governo brasileiro à Organização Internacional do Trabalho, tendo sido a denúncia registrada por esta em 20 de novembro de 1996. Discute-se, entretanto, se essa denúncia, em si, é constitucional, matéria ainda pendente de julgamento no Supremo Tribunal Federal (Ação Direta de Inconstitucionalidade 1.625-3). Fonte Garcia (2017).

[11] Constituição Federal

Art. 41. São estáveis após três anos de efetivo exercício os servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público.

[12] A súmula 390 estendeu a estabilidade somente aos servidores públicos celetistas que atuam na Administração Direta, isto é, aqueles designados como tal pela Lei n. 9.962/00.

[13] Recurso Extraordinário nº 220.906-9/DF: Ementa: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. EMPRESA BRASILEIRA DE CORREIOS E TELÉGRAFOS. IMPENHORABILIDADE DE SEUS BENS, RENDAS E SERVIÇOS. RECEPÇÃO DO ARTIGO 12 DO DECRETO-LEI Nº 509/69. EXECUÇÃO. OBSERVÂNCIA DO REGIME DE PRECATÓRIO. APLICAÇÃO DO ARTIGO 100 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 1. A Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, pessoa jurídica equiparada à Fazenda Pública, é aplicável o privilégio da impenhorabilidade de seus bens, rendas e serviços. Recepção do artigo 12 do Decreto-Lei nº 509/69 e não incidência da restrição contida no artigo 173, § 1º da Constituição Federal, que submete a empresa pública, a sociedade de economia mista e outras entidades que exploram atividade econômica ao regime próprio das empresas privadas, inclusive quanto às obrigações trabalhistas e tributárias. 2. Empresa pública que não exerce atividade econômica e presta serviço público da competência da União Federal e por ela mantido. Execução.  Observância ao regime de precatório, sob pena de vulneração do disposto no artigo 100 da Constituição Federal. Recurso extraordinário conhecido e provido. Fonte: Brasil (2000).

[14] RE nº 688.267/CE. Disponível em: http://portal.stf.jus.br/processos/downloadPeca.asp?id=171152744&ext=.pdf