3 OS CONFLITOS DE COMPETÊNCIA NAS AÇÕES DE MEDICAMENTOS
A saúde, apesar de ser um direito fundamental, não tem sido garantida de forma plena. O Poder Judiciário tem posicionamento diferenciado, ora evidenciando a aplicação da garantia constitucional à saúde, ora enfatizando o princípio da legalidade orçamentária.
Com o advento da jurisdicionalização de medicamentos, surgem problemas quanto à competência de determinado juízo para a apreciação da tutela pleiteada. O Poder Judiciário, através de seus magistrados, tem se manifestado de várias formas, dentre elas, declinando a competência para outra jurisdição.
O conflito de competência está regulamento no art. 115, do Código de Processo Civil, podendo ser de natureza positiva ou de natureza negativa. O conflito positivo de competência acontece quando dois ou mais juízes (tanto de primeiro grau como de segundo grau) se declaram competentes para conhecer de determinada causa. O conflito negativo de competência ocorre quando dois ou mais juízes se consideram incompetentes para conhecer a causa suscitada.
O conflito de competência pode ocorrer em torno de um só processo ou em torno de processos conexos. Normalmente, o conflito positivo diz respeito à reunião de causas conexas em que discute qual é o juízo prevento. (DIDIER JÚNIOR, 2009)
Em torno de um só processo, Carneiro (2007, p. 286) exemplifica:
[...] se o juiz A se considera absolutamente incompetente, digamos que em razão da matéria, para conhecer da causa, remeterá o processo ao juiz B, indicando como sendo competente (CPC, art. 113, parágrafo 2º, in fine). Mas o juiz B, também dotado de "competência para julgar sua própria competência", poderá não aceitar tal entendimento, considerando competente (competência absoluta) o juiz A.
O conflito de competência nos casos de processos conexos pode ocorrer, em consequência da tramitação, em diferentes juízos, de dois ou mais processos, alegadamente relacionados por conexão ou continência. Assim, modificando-se a competência, a conexão provocará a reunião dos processos perante um só juízo, ou seja, perante o juízo cuja competência deverá prevalecer. (CARNEIRO, 2007)
Então, para o surgimento do conflito positivo, não é necessário que haja decisão expressa de um ou de ambos os juízes a respeito da própria competência e da incompetência de outro, basta que ambos os juízes pratiquem atos em causa idêntica, com reconhecimento implícito da própria competência, como se dá, por exemplo, quando o mesmo inventário é requerido perante dois juízes diferentes e ambos lhe derem curso. (THEODORO JÚNIOR, 2008)
Ocorrendo o conflito positivo, poderá o relator, de ofício, ou a requerimento das partes, determinar que seja sobrestado o processo. Mas, seja no conflito negativo, seja no positivo em que houver sobrestamento, caberá ao relator designar um dos juízes conflitantes para resolver, em caráter provisório, as medidas urgentes, conforme o art. 120, do Código de Processo Civil. (THEODORO JÚNIOR, 2008)
O conflito de competência positivo e o negativo podem ser suscitados por qualquer das partes, pelo Ministério Público ou pelo juiz, e, como se trata de uma verdadeira ação declaratória sobre competência, o juiz, no caso, torna-se autor da referida ação. (GRECO FILHO, 2008)
3.1 O CONFLITO DE COMPETÊNCIA ENTRE JUSTIÇA FEDERAL E JUSTIÇA ESTADUAL
O Sistema Único de Saúde (SUS) é financiado com recursos provenientes da União, dos Estados e dos Municípios, tendo como objetivo primordial, a eficácia do direito a saúde. A Constituição Federal de 1988 estabelece implicitamente, a responsabilidade solidária dos entes federativos. A responsabilidade solidária condiz com a possibilidade de se figurar, no pólo passiva da demanda, qualquer ente da federação, ou seja, União, Estado ou Município. Sendo assim, o demandante poderá ingressar com a ação de medicamentos, tanto na Justiça Estadual, como na Justiça Federal.
Porém, no momento da concessão da medida pleiteada, o demandante se depara com o conflito de competência suscitado pela Justiça Estadual. O conflito de competência ocorre com a remessa do processo para a Justiça Federal. Os julgados utilizam como argumento de que o fornecimento de medicamentos aos necessitados é um direito a saúde e, por conseguinte, a obrigação é tanto da União, quanto dos Estados e quanto dos Municípios, caracterizando, assim, a responsabilidade solidária dos entes federativos.
O Tribunal de Justiça de Santa Catarina, sobre a responsabilidade solidária dos entes da federação, tem se manifestado sob o argumento de que o demandante pode optar pelo ente demandado, pois a responsabilidade solidária abrange a obrigação tanto da União, quanto do Estado e do Município. Porém, asseguram que não se excluem o chamamento ao processo dos demais credores.
O instituto do chamamento ao processo é um dos casos de intervenção de terceiros regulamentado pelo Código de Processo Civil, tem por principal objetivo ampliar o pólo passivo da relação processual, ou seja, o réu poderá chamar os devedores solidários para ser auxiliado na defesa. Trata-se de uma faculdade do demandado nos casos em que o autor intenta a ação contra apenas um dos responsáveis solidários. Nesse sentido, o chamamento ao processo dos demais credores responsáveis, foi instituído para beneficio do réu, e, não do autor. (CARNEIRO, 1998)
Assim, sendo cabível o chamamento de um terceiro ao processo, o procedimento adotado será remeter os autos para a Justiça Federal com o intuito de verificar a existência de interesse jurídico da União no processo, conforme a súmula nº 150 do Superior Tribunal de Justiça. [03] Outro argumento utilizado pelos magistrados está relacionada a edição da súmula nº 23 do Tribunal de Justiça de Santa Catarina, que teve sua publicação no Diário de Justiça do Estado nº 622, p. 01, de 10 de fevereiro de 2009, conforme segue:
Nas ações aforadas em desfavor do Estado e/ou dos Municípios para obtenção de medicamentos, afigura-se plausível o pedido de chamamento ao processo da União Federal pelos coobrigados, o que torna, de rigor, a remessa do feito à Justiça Federal, órgão jurisdicional competente para apreciação do incidente processual.
A justificativa utilizada pelo grupo de Câmaras de Direito Público do Estado de Santa Catarina, na edição da súmula referida, está pautada no reconhecimento da solidariedade passiva dos entes da federação, nas ações de fornecimento de medicamentos. Abre-se um leque de opções para a escolha da parte passiva, no entanto, esta prerrogativa do cidadão não impede que um dos entes públicos promova o chamamento ao processo de um dos coobrigados, já que o objetivo do chamamento ao processo é conferir a cada devedor solidário o que lhe é cabível, conforme o art. 77, inciso III, do Código de Processo Civil.
Nesse sentido, o chamamento ao processo de um dos entes da federação é visto sob a égide do litisconsórcio passivo necessário, ou seja, existe a necessidade do efetivo chamamento ao processo de um dos coobrigados por se ter caracterizada a responsabilidade solidária. Em contrapartida, existe a divergência quanto ao litisconsórcio passivo facultativo entre União, Estado e Município.
Cita-se, por exemplo, trecho do voto do Juiz Federal Zenildo Bodnar, nos autos do recurso de sentença cível nº 2006.72.50.008178-2, com publicação eletrônica em 03, de agosto de 2009, in verbis:
[...] Na sentença restou consignado que: Trata-se de ação originariamente proposta na Justiça Estadual em que a parte autora pretende que o Município de São José/SC seja condenado a fornecer-lhe os medicamentos prescritos para o tratamento de sua saúde. Deferido o pedido de tutela antecipada, o Município de São José chamou ao processo o Estado de Santa Catarina e a União Federal, razão pela qual aquele juízo estadual remeteu os autos à Justiça Federal para que fosse o incidente resolvido, no que diz respeito à participação da União na lide. Considerando o conteúdo do provimento jurisdicional, resta claro que a parte autora escolheu (litisconsórcio facultativo), apenas o Município de São José para figurar no pólo passivo da demanda. Em conclusão: considerando que a demanda foi direcionada em desfavor apenas do Município, falta competência à Justiça Federal para processar e julgar este feito. Deve a sentença, embora por motivo diverso, ser mantida na integralidade.
O relator, em sua fundamentação, em homenagem ao entendimento consolidado nas turmas recursais de Santa Catarina, decidiu pela facultatividade do litisconsórcio, ou seja, a parte pode escolher o ente demandado.
Cita precedentes aprovados nas últimas sessões, conforme segue:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS PELO SUS. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DA UNIÃO, ESTADO-MEMBRO E MUNICÍPIO. LEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM.
1. Recurso em que se discute a legitimidade passiva da União Federal e do Município em ação ajuizada apenas contra o Estado de Santa Catarina.
2. A União, os Estados e os Municípios têm competência solidária para realização do direito à saúde. Por se tratar de obrigação solidária, é possível exigir-se a prestação de qualquer um ou de todos os entes federativos. A escolha cabe à parte-autora.
3. É facultativo o litisconsórcio passivo entre União, Estado e Município.
4. Recurso inominado provido para anular a sentença, excluir a União do pólo passivo e remeter os autos à Justiça Estadual. (Recurso Inominado Contra Sentença, Processo nº 2008.72.52.003283-9, Juiz Federal Relator: Andrei Pitten Velloso, 1ª Turma Recursal de SC, 29 de abril de 2009)
Em recente decisão, o Tribunal de Justiça de Santa Catarina, nos autos da Apelação Cível nº 2009.025427-7, de Jaguaruna, posiciona-se, acerca do litisconsórcio passivo facultativo, conforme segue:
[...] Ocorrendo obrigação solidária das três esferas governamentais da Federação, quanto à garantia de proteção à saúde dos cidadãos, a obrigação de fornecer tratamentos médicos necessários e adequados poderá ser exigida de um ou de todos os entes, como no caso dos autos, do Estado de Santa Catarina. O chamamento de terceiro ao processo, em face da solidariedade da obrigação (CPC, art. 77, III), pressupõe a continuidade da tramitação do feito perante o mesmo órgão jurisdicional competente, não se podendo incluir pessoa que, pelo privilégio de foro, faça deslocar a jurisdição. Assim, proposta a ação contra o Estado de Santa Catarina, perante a Justiça Estadual, não cabe o chamamento da União ao processo, ante a impossibilidade de deslocamento da jurisdição. [...] (Apelação Cível nº 2009.025427-7, de Jaguaruna, Relator: Jaime Ramos, 4ª Câmara de Direito Público, Florianópolis, 28 de agosto de 2009)
Diante dos julgados analisados, fica evidenciada a pacificação quanto à responsabilidade solidária de todos os entes da federação em que o fundamento utilizado pelos magistrados possui seu respaldo no art. 198, caput e parágrafo 1º e no art. 23, inciso II, da Constituição Federal de 1988. Em suma, sendo o Sistema Único de Saúde composto pela União, Estados e Municípios, qualquer dessas entidades tem legitimidade ad causam para figurar no pólo passivo da demanda.
Porém, os julgados divergem quanto ao litisconsórcio passivo dos entes federativos. Duas concepções podem ser apontadas, a primeira que enfatiza a obrigatoriedade do litisconsórcio necessário passivo. Sendo assim, nas ações aforadas em desfavor do Município ou Estado para a obtenção de medicamentos é plausível o pedido de chamamento ao processo da União pelos coobrigados, o que torna de rigor, a remessa do feito à Justiça Federal para verificar se existe interesse jurídico da União, conforme súmula nº 23 do Tribunal de Justiça de Santa Catarina e súmula nº 150 do Superior Tribunal de Justiça.
A segunda concepção adota a facultividade do litisconsórcio passivo no qual caberá a parte demandante a escolha do ente federativo por se tratar de responsabilidade solidária, ou seja, a demandante poderá exigir a obrigação de cada um dos entes públicos de forma isolada. Outro argumento utilizado é com relação ao chamamento de terceiro no processo que pressupõe a continuidade da tramitação do feito perante o mesmo órgão jurisdicional competente não podendo deslocar a jurisdição. Assim, por exemplo, proposta a ação perante a Justiça Estadual, contra o Estado de Santa Catarina, não cabe o chamamento da União ao processo, ante a impossibilidade de deslocar a jurisdição. Nesse sentido, a Justiça Federal não terá competência para processar e julgar os conflitos nas ações de medicamentos ante a impossibilidade de chamamento ao processo.
3.2 O CONFLITO DE COMPETÊNCIA ENTRE JUIZADOS ESPECIAIS FEDERAIS E VARAS FEDERAIS
A Lei nº 10.259, de 12 de julho de 2001, utilizou-se, preponderantemente, do critério quantitativo na definição da competência dos Juizados Especiais Federais, erigindo o valor de 60 salários mínimos como patamar de alçada, enquanto as matérias de cognição são estabelecidas por exclusão. (FIGUEIRA JÚNIOR, 2006)
Nestes termos, a competência dos Juizados Especiais Federais é fixada em razão do valor da causa, isso quer dizer, que só poderá ser proposta ação que não ultrapasse o valor fixado em Lei. Entretanto, nem toda causa que se encontre dentro desse limite, poderá ser proposta nos Juizados Especial Federal, isto porque há causas que, ainda que sejam de pequeno valor, são consideradas pela Lei nº 10.259/01 como causas cíveis de grande complexidade. É competente o Juizado Especial Cível Federal apenas para as pequenas causas de menor complexidade. (CÂMARA, 2008)
Para Figueira Júnior (2006, p. 85) a questão da menor complexidade que inspira o legislador constituinte e infraconstitucional diz respeito:
[...] à necessária adequação e harmonia que deverá sempre haver entre o instrumento e a relação de direito material conflituosa, objeto da cognição, e, por conseguinte, à produção de provas mais simplificadas.
A lei 10.259/2001 admite expressamente a possibilidade de realização de provas técnicas através de laudos periciais, conforme o art. 12 da referida Lei, o que por si só representa a existência de lides de maior complexidade probatória. (FIGUEIRA JÚNIOR, 2006)
Nesse sentido, o demandante poderá ingressar com ação objetivando a concessão do fornecimento de medicamentos no Juizado Especial Federal desde que o valor da causa não ultrapasse 60 salários mínimos. No entanto, no momento da concessão da medida pleiteada, o demandante se depara com o conflito de competência suscitado pelo Juizado Especial Federal. Um dos argumentos utilizado pelo magistrado, no momento de suscitar o conflito, diz respeito à complexidade da causa. Contudo, os julgados do Superior Tribunal de Justiça preconizam que as ações provenientes de medicamento têm por base a fixação da competência pelo valor da causa, competência esta absoluta, e que, a eventual complexidade da causa não afasta a competência do Juizado Especial Federal. O conflito de competência ocorre com a remessa do processo para o Superior Tribunal de Justiça.
O Superior Tribunal de Justiça, sobre o conflito de competência no âmbito da Justiça Federal, tem se posicionado com base na súmula nº 348, que assim prevê: "Compete ao Superior Tribunal de Justiça decidir os conflitos de competência entre Juizado Especial Federal e Juízo Federal, ainda que da mesma seção judiciária."
Assim, o processo será remetido para o Superior Tribunal de Justiça com o fim de se verificar qual o órgão competente para a apreciação da tutela, incidindo assim, a regra contida no art. 105, inciso I, alínea "d", da Constituição Federal.
Acerca do assunto, apresenta-se o voto do Ministro Castro Meira:
CONFLITO DE COMPETÊNCIA. AÇÃO PARA FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS. VALOR DA CAUSA INFERIOR A 60 SALÁRIOS MÍNIMOS. ART. 3º, CAPUT, DA LEI Nº 10.259/01. LITISCONSÓRCIO FACULTATIVO. COMPLEXIDADE DA CAUSA. COMPETÊNCIA DO JUÍZO ESPECIAL FEDERAL. (Conflito de Competência nº 103.771 - SC - 2009/0038242-6, Relator: Ministro Castro Meira, Brasília 23 de março de 2009)
Na fundamentação do acórdão, o Ministro Castro Meira explicita que o conflito de competência entre um Juiz de Juizados Especial Federal e um Juiz Federal é um conflito entre juízes não vinculados ao mesmo Tribunal, incidindo a regra do art. 105, inciso I, alínea "d" da Constituição Federal de 1988. Daí se extrai o fundamento da súmula 348. Ressalta que compete a este Tribunal Superior dirimir os conflitos de competência instaurados entre Juízo Comum Federal e Juízo de Juizado Especial Federal, pois esse último se vincula apenas administrativamente ao respectivo Tribunal Regional Federal, estando os provimentos jurisdicionais proferidos pelos órgãos julgadores do Juizado Especial sujeitos à revisão por parte da Turma Recursal.
Nesse sentido, para que seja determinada a competência do Juizado Especial Federal o valor da causa deve ser inferior a 60 salários mínimos, conforme o art. 3, caput, da Lei nº 10.259/01.
Contudo, o Ministro Castro Meira, sobre conflito de competência, afirma:
Assim, a competência estabelecida pela Lei nº 10.259/01 tem natureza absoluta e, em matéria cível, obedece, como regra geral, à do valor da causa, sendo desinfluente o grau de complexidade da demanda ou o fato de ser necessária a realização de perícia técnica. Ante o exposto, conheço do conflito de competência para declarar competente o Juízo Federal do Juizado Especial Cível da Seção Judiciária do Estado de Santa Catarina, o suscitado. (Conflito de Competência nº 103.771 - SC - 2009/0038242-6, Relator: Ministro Castro Meira, Brasília, 23 de março de 2009)
Fica evidenciado o entendimento predominante de que cabe ao Superior Tribunal de Justiça decidir sobre o conflito de competência entre Juizado Especial Federal e Vara Federal.
O Superior Tribunal de Justiça tem se manifestado sobre o presente conflito no sentido de que, ocorrendo conflito de competência entre Juizado Especial Federal e Vara Federal, em que o valor da causa não seja superior a 60 salários mínimos, a competência para a solução do litígio, será do Juizado Especial Federal, visto sua natureza absoluta. Argumenta-se, também, que não se afasta a competência do Juizado Especial Federal em virtude de litisconsórcio passivo de entidades não sujeitas a Juizado Especial Federal (Município e Estado) ou pelo fato de ser necessária a realização de perícia técnica. Ressalta-se que a realização de perícia técnica não induz a complexidade da causa.
Assim, verifica-se que no conflito de competência entre Juizados Especiais Federais e Varas Federais há uma predominância maior na solução do caso concreto, pois os magistrados vêm se posicionando que em face da natureza absoluta do valor da causa no Juizado Especial Federal, caberá ao mesmo, julgar e processar o litígio.
O mesmo não acontece quando há o conflito de competência entre Justiça Federal e Justiça Estadual, em que, existem duas correntes divergentes, a primeira reconhece a responsabilidade solidária dos entes da federação, porém admite o chamamento ao processo dos demais devedores solidários, litisconsórcio necessário. Já a segunda corrente, reconhece também a responsabilidade solidária, contudo não admite o chamamento ao processo dos demais credores solidários, pelo fato de que, tal instituto não poderá deslocar o processo para outra jurisdição, além de afirmarem que cabe a parte autora a escolha do ente que figurará no pólo passivo da demanda, litisconsórcio passivo facultativo.