7. DA CONCLUSÃO
O presente trabalho se propôs ao estudo da gestão do patrimônio imobiliário público. Abordou-se o tema da doação e do uso de imóvel público privativamente por particular com base na máxima da eficiência que deve gerir toda a administração pública e nos cuidados da gestão da coisa pública, em observância aos fundamentos da república e democracia.
A democracia exige uma transparência e um controle social na administração do patrimônio imobiliário, já que se trata de coisa de todos (res pública). O administrador, portanto, não possui a titularidade do bem, mas apenas a sua gestão.
A doação de bens públicos exige, conforme dispõe a Lei 8.666/93, interesse público justificado e irrefutável, autorização legislativa (contendo a perfeita descrição do imóvel, deveres do donatário e hipóteses de reversão do bem), avaliação prévia e licitação na modalidade concorrência (ressalvas as hipóteses de dispensa e inexigibilidade).
O uso privativo do imóvel público pelo particular pode ocorrer através dos institutos: a) autorização de uso; b) permissão de uso; c) concessão de uso; d) concessão de direito real de uso; e) concessão de uso especial para fins de moradia.
Dentre as supracitadas modalidades, a concessão de direito real de uso é o instituto mais privilegiado, uma vez que confere ao particular o domínio do bem (mas não a propriedade plena), consagrado como direito real (ainda que resolúvel), transmissível por ato inter vivos ou causa mortis, desde que observe a finalidade da destinação do bem. Essa modalidade depende igualmente de demonstração de interesse público, lei específica, avaliação e licitação.
Nesse viés, discorreu-se entre outros pontos pela excepcionalidade do interesse público da doação, devendo por isso a Administração dar preferência à concessão de direito real de uso face à doação, uma vez que o patrimônio não sai da esfera do ente, podendo condicionar seu uso mais facilmente ao interesse público. Nesse sentido, entendimento da doutrina e de Tribunais de Contas.
Destacou-se que a utilização privativa requer a observância de alguns requisitos, uma vez que tanto os demais particulares como o próprio Poder Público ficam impedidos de dispor do bem conforme lhe aprouver.
A concessão de uso especial para fins de moradia foi abordada como uma política de visa regularizar as ocupações e questões fundiárias, sendo fundamental contra a favelização, problema sério que acomete várias cidades brasileiras.
Adiante, procurou-se adentrar em algumas vedações existentes ao ano eleitoral quanto aos atos de disposição de bens imóveis. Consignou-se a proibição da disposição gratuita de bens, no período de 1º de janeiro e 31 de dezembro do ano em que ocorrerá o certame eleitoral. Ficando, assim, vedado a doação, concessão em qualquer modalidade gratuita e comodato no período eleitoral. Sopesou-se quanto à questão da concessão especial para fins de moradia e programa habitacional já previsto em lei e em execução orçamentária em ano anterior.
Por fim, ressaltou-se que qualquer conduta dilapidatória pode figurar como improbidade administrativa, mas deve, conforme se observa em decisões mais recentes dos tribunais, estar presente o dolo específico, pois é assente na jurisprudência dos tribunais superiores que as restrições da lei 8.324 devem ser examinadas cum grano salis para impedir a condenação injusta de casos que configuram meras irregularidades.
Notas
[1] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo, 25 ed. São paulo: Malheiros, 2008. p. 74
[2] Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas: I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades paraestatais, dependerá de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência, dispensada esta nos seguintes casos: b) doação, permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera de governo, ressalvado o disposto nas alíneas f, h e i; (Redação dada pela Lei nº 11.952, de 2009)
[3] Revista do tribunal de contas do Estado de Minas Gerais. Outubro/novembro/dezembro 2010. V. 77-n. 4- ano XXVIII.
[4] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 23 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010.
[5] “Todavia, o que é certo é que além de obedecer o interesse público e os princípios que regem a Administração Pública a Lei nº 8.666/93 estabelece, no artigo 17, outras exigências para doação de bens público: interesse público, autorização legislativa, prévia avaliação e procedimento licitatório, avaliação de sua oportunidade e conveniência sócio-econômica, relativamente à escolha de outra forma de alienação. “In: Da concessão de benefícios econômicos pelo poder público à empresa privada, como incentivo à industrialização. Mário Sérgio de Albuquerque e Schirmer Mateus Eduardo Siqueira Nunes Bertoncini.Disponívelem:http://www.patrimoniopublico.caop.mp.pr.gov.br/arquivos/File/Artigos_Testes_Estudos/Tese_incentivo_empresas.pdf
[6] APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO COMINATÓRIA. DOAÇÃO DE IMÓVEL PÚBLICO À PARTICULAR. OUTORGA DE ESCRITURA PÚBLICA. ENCARGOS CUMPRIDOS. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA AO ARGUMENTO DE NÃO TER SIDO OBSERVADO PROCESSO LICITATÓRIO. DOAÇÃO FUNDADA EM INTERESSE PÚBLICO JUSTIFICADO. POSSIBILIDADE DE DISPENSA DA LICITAÇÃO. OUTORGA DE ESCRITURA PÚBLICA DEVIDA. RECURSO PROVIDO. A doação de bem público, através de lei específica, à empresa privada para atrair sua instalação, refletindo no incremento da economia e na melhoria das condições sociais, atende ao interesse público. Verificado o cumprimento dos encargos, bem como o incremento no recolhimento de impostos e aumento das vagas no mercado de trabalho, é possível a doação do imóvel sem prévia licitação. (TJSC, AC 385157 SC 2006.038515-7, Rel. Ricardo Roesler, 2ª Câmara de direito Público, J. 20/02/2009).
[7] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro, São Paulo: Editora Malheiros. 14 ed. p. 308.
[8] MEIRELESM Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. São Paulo: Editora Malheiros. 14 ed. P. 308.
[9] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 23 ed. Ed. Lumen Juris: Rio de Janeiro, 2010. P. 1.274.
[10] Art. 2º As obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações, concessões, permissões e locações da Administração Pública, quando contratadas com terceiros, serão necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as hipóteses previstas nesta Lei.
[11] ALEXANDRINO, Marcelo. PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. 19 ed. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2011. P. 942.
[12] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 23 ed. Ed. Lumen Juris: Rio de Janeiro, 2010. P. 1.279.
[13] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 16 ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2008. P. 319.
[14] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 23 ed. Ed. Lumen Juris: Rio de Janeiro, 2010. P. 1.280.
[15] Art. 1.225. São direitos reais: I - a propriedade;II - a superfície;III - as servidões;IV - o usufruto;V - o uso;VI - a habitação;VII - o direito do promitente comprador do imóvel;VIII - o penhor;IX - a hipoteca;X - a anticrese;XI - a concessão de uso especial para fins de moradia; (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007) XII - a concessão de direito real de uso. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
[16] MOREIRA NETO, Diodo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo. 15 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2009.
[17] “A concessão de direito real de uso depende de lei autorizativa e de concorrência (Lei 8.666 de 1993, art. 23, §3º) -pois importa alienação de parcela do domínio público. P. 322.
[18] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 16 ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2008. P. 325.
[19] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Concessão de uso especial para fins de moradia. In: DALLARI, Adilson Abreu, FERRAZ, Sérgio (coord). Estatuto da cidade, comentários à Lei Federal n. 10.257/2001. 1ª ed. 2ª tir. São Paulo: Malheiros, 2003. p. 153.
[20] Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.§ 1º - O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.§ 2º - Esse direito não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez. § 3º - Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.
[21] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 16 ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2008. p. 324.
[22] Na lição de JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO “Quer dizer: cumprido o suporte fático do direito pelo ocupante, outra conduta não se espera da Administração senão a de outorgar a concessão. A lei não lhe outorgou qualquer margem de liberdade para decidir sobre a outorga ou não da concessão. Ora, justamente por isso é que a concessão de uso especial para fins de moradia só pode ostentar a natureza jurídica de ato administrativo vinculado.”
[23] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 16 ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2008. p. 322.
[24] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 23 ed. Ed. Lumen Juris: Rio de Janeiro, 2010. P. 1.282.
[25] CARVALHO FILHO, José dos Santos. In: Revista do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais. V. 77. N. 4. Ano XXVII.
[26] MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo. 15 ed. Rio de Janeiro:Ed. Forense, 2009. P. 394.
[27] SCHIRMER, Mário Sérgio de Albuquerque; BERTONCINI, Mateus Eduardo Siqueira Nunes. Da concessão de benefícios econômicos pelo Poder Público à empresa privada, como incentivo à industrialização.Disponível:http://www.patrimoniopublico.caop.mp.pr.gov.br/arquivos/File/Artigos_Testes_Estudos/Tese_incentivo_empresas.pdf
[28] Consulta disponível em: http://revista.tce.mg.gov.br/Content/Upload/Materia/1098.pdf
[29] § 3º Entende-se por investidura, para os fins desta lei: (Redação dada pela Lei nº 9.648, de 1998)
I - a alienação aos proprietários de imóveis lindeiros de área remanescente ou resultante de obra pública, área esta que se tornar inaproveitável isoladamente, por preço nunca inferior ao da avaliação e desde que esse não ultrapasse a 50% (cinqüenta por cento) do valor constante da alínea "a" do inciso II do art. 23 desta lei; (Incluído pela Lei nº 9.648, de 1998)
[30] Gasparini, Diógenes apud Silvio Luiz Ferreira da Rocha, p. 107. Função Social da Propriedade Pública. Ed. Malheiros: São Paulo, 2005.
[31] (nesse sentido parecer nº 018/2012- CONJUR/PGM exarado pela consultoria jurídica da Procuradoria Geral do Município de Teresina)
[32] Art. 299. Dar, oferecer, prometer, solicitar ou receber, para si ou para outrem, dinheiro, dádiva, ou qualquer outra vantagem, para obter ou dar voto e para conseguir ou prometer abstenção, ainda que a oferta não seja aceita: Pena - reclusão até quatro anos e pagamento de cinco a quinze dias-multa.
[33] Tribunal Regional Eleitoral-RS, RC 1000049-16.2009.6.21.0131, julgado em 28 de janeiro de 2011.