Sumário: 1. Introdução; 2. O modelo bismarckiano de proteção social: a base da Previdência Social; 3. O modelo Beveridgeano de proteção social: a Seguridade Social; 4. O modelo de proteção social adotado pela Constituição Federal de 1988; 5. Da previdência Social; 6. Do sistema de inclusão previdenciária dos trabalhadores de baixa renda; 7. Dos mecanismos já existentes de inclusão dos trabalhadores de baixa renda; 8. Das alterações legais derivadas da Emenda Constitucional nº 47/05; 9. Análise sistemática dos §§ 12 e 13 do artigo 201 da CF. Da (in)compatibilidade do sistema de inclusão previdenciária com os princípios constitucionais da Seguridade e da Previdência Social; 10. Dos princípios informadores da Seguridade Social; 11. Da universalidade da cobertura e do atendimento; 12. Da Seletividade e Distributividade na prestação dos benefícios e serviços; 13. Da equidade na forma de participação no custeio; 14. Da solidariedade; 15. Do princípio da contrapartida; 16. Do Caráter Contributivo da Previdência Social; 17. Da Preservação do Equilíbrio Financeiro e Atuarial da Previdência Social; 18. Do princípio da equidade no âmbito da Previdência Social; 20. Conclusão.
Palavras-chave: Previdência Social. Inclusão previdenciária.
Resumo: No presente estudo procuramos definir o sistema de inclusão previdenciária estabelecido pela Emenda Constitucional nº 47/05 e regulamentado pela Lei nº 12.470/11, bem como analisá-lo de acordo com os princípios constitucionais relativos à Seguridade Social e à Previdência Social.
1.Introdução.
O programa de inclusão previdenciária estabelecido pelas Emendas Constitucionais nº 41/03 e 47/05 e disciplinado pela Lei nº 12.470/11 deu novos contornos ao Regime Geral de Previdência Social, propondo mecanismos de universalização e efetividade normativa desta área de atuação da Seguridade Social.
A Seguridade Social é a fase mais recente e avançada dentro do conceito de proteção social. O sistema de Seguridade Social implantado pela Constituição Federal de 1988 tem como fundamento a solidariedade social e como objetivo a garantia de bem-estar e justiça sociais para toda a população.
O sistema de proteção social previsto na Constituição Federal, sob o título “Da Seguridade Social”, se encontra atualmente em um estágio de transformação, agregando elementos do modelo clássico de previdência social (modelo bismarckiano) bem como princípios e preceitos inerentes ao modelo beveridgeano de seguridade social. É neste contexto de transformações que se insere o sistema de inclusão previdenciária, objeto do presente estudo.
2.O modelo bismarckiano de proteção social. A base da Previdência Social.
O modelo bismarckiano de proteção social surge entre os anos de 1883 e 1889 na Prússia (atual Alemanha) e simboliza o nascimento da chamada Previdência Social, técnica de proteção que garante o direito a prestações reparadoras ao verificar-se um dado evento danoso, antes que este possa determinar o estado de indigência ou privação do segurado.
Segundo Castro e Lazzari,
“Previdência Social é o sistema pelo qual, mediante contribuição, as pessoas vinculadas a algum tipo de atividade laborativa e seus dependentes ficam resguardadas quanto a eventos de infortunística (morte, invalidez, idade avançada, doença, acidente de trabalho, desemprego involuntário), ou outros que a lei considera que exijam um amparo financeiro ao indivíduo (maternidade, prole, reclusão), mediante prestações pecuniárias (benefícios previdenciários) ou serviços”[1].
Almansa Pastor afirma que
“la prevision social constituye un conjunto de medidas o instrumentos protectores de necesidades sociales que el Estado pone a disposicion de, o impone a, los individuos para atender las necesidades sociales de éstos, con la finalidad de cumplir la funcion estatal de liberar a los individuos de las necesidades sociales”[2].
Conforme Fábio Z. Ibrahim, os projetos de Bismarck aprovados no parlamento foram a gênese da proteção garantida pelo Estado, funcionando este como arrecadador de contribuições exigidas compulsoriamente dos participantes do sistema securitário. Para o autor, os elementos que nos permite caracterizar o sistema de seguros sociais previdenciários são: a contributividade e a compulsoriedade de filiação[3].
Daniel Machado da Rocha, por outro lado, afirma que o princípio portador das diretrizes essenciais da chamada previdenciária social é o da solidariedade, o qual se constitui no seu eixo axiológico, podendo ser nominado de princípio estruturante destes sistemas de proteção social. Para o autor, este princípio revela-se apto a catalisar a articulação entre o Estado e a sociedade, “operando como verdadeira bússola condutora da nau da previdência social no revoltoso mar das necessidades sociais”[4].
Diferentemente das técnicas até então utilizadas, que tinham como característica comum a voluntariedade, a previdência social surge como um mecanismo de proteção obrigatório, com presença marcante do Estado, voltado à redução das necessidades sociais dos trabalhadores.
O modelo idealizado por Bismarck foi um dos mais difundidos pelo mundo e, em síntese, caracteriza-se pela: (i) adoção de técnica semelhante à do seguro privado, (ii) filiação obrigatória, (iii) financiamento com base em contribuições dos trabalhadores, empregadores e Estado; (iv) proteção contra os riscos profissionais; (v) segurados limitados aos trabalhadores; e (vi) prestações de caráter indenizatório, substitutivas do salário, caracterizadas como direito subjetivo público do segurado.
Este modelo constitui a base da chamada Previdência Social e, ainda hoje, norteia grande parte dos regimes previdenciários existentes, dentre eles o brasileiro.
3.O modelo Beveridgeano de proteção social. A Seguridade Social.
O modelo Beveridgeano nasce no ano de 1942 a partir do plano de Sir William H. Beveridge, em que se definiu os princípios de estruturação da Seguridade Social na Inglaterra, através de um sistema universal baseado na participação compulsória de toda a população.
Em síntese, este plano apresentou recomendações ao governo inglês com o fim de reformular os mecanismos de proteção da população, destacando-se: a) proteção de toda a população da totalidade dos riscos sociais (proteção do berço ao túmulo); b) prestações em valor uniforme, que corresponda ao suprimento das necessidades vitais; c) o financiamento da seguridade social através de contribuições no que tange às prestações em geral, e impostos, no que diz respeito aos abonos de família e ao tratamento de saúde; d) gestão confiada ao serviço público; e) complemento das medidas por meio de política do pleno emprego, política sanitária e de saúde, com atendimento gratuito a toda a população.
Mattia Persiani leciona que
“independentemente de quais foram as ocasiões de suas primeiras afirmações, a ideia da Seguridade Social exprime a exigência de que venha garantida a todos os cidadãos a libertação das situações de necessidade, na medida em que esta libertação é tida como condição indispensável para o efetivo gozo dos direitos civis e políticos”[5].
“A eliminação das situações de necessidade, como qualquer outra, não pode ser concretizada por indivíduos que são seus titulares, mas deve ser garantida por toda a coletividade organizada no Estado, para a qual, portanto, essa libertação constitui fim a ser visado, recorrendo-se a uma solidariedade que é geral, na medida em que envolve todos os cidadãos”[6].
O conceito da Seguridade Social se desprende da exclusiva preocupação com a renda profissional e orienta-se por amplo conceito das necessidades humanas, apreciadas em virtude da evolução social. A ideia central deste modelo está no ideial de solidariedade social, no pacto entre gerações.
Wagner Balera afirma que o Sistema de Seguridade Social, do ponto de vista sistemático, “visa a implementação do ideal estágio de bem-estar e justiças sociais” [7]. No mesmo sentido, Miguel Horvath Jr. aponta que “a seguridade social como política social é método de economia coletiva. Sendo método de economia coletiva, a comunidade é chamada a fazer um pacto técnico-econômico em que a solidariedade social é o fiel da balança”[8].
Este modelo adota um regime de repartição, onde as contribuições sociais são direcionadas para um fundo único, do qual saem os recursos para a concessão de benefícios e prestação dos serviços. O funcionamento do sistema se operacionaliza através de pacto intergeracional, de forma que a classe trabalhadora e a sociedade de hoje garantem os recursos necessários para a concessão dos benefícios atualmente pagos, sistemática que tende a se estender indefinidamente no tempo.
O modelo adotado por Beveridge priorizou três áreas de atuação, que juntas, seriam capazes de propiciar um mínimo de dignidade humana e bem-estar social, ao garantir uma renda mínima aos necessitados (assistência), mecanismos reparadores para a classe trabalhadora no caso de necessidades sociais (previdência), bem como saúde a toda a população (saúde).
As políticas de Seguridade Social não são uma simples ampliação do programa de seguros sociais proposto por Bismarck; constituem um serviço público de finalidade social. Estão presididas pela ideia de solidariedade e implicam na cobertura de contingências sociais em favor de toda a população. Estas políticas, segundo Daniel Pérez, se concretizam através da redistribuição da renda nacional, como uma das ações preponderantes do Estado[9].
Inicialmente apresentado na Inglaterra, através do Plano Beveridge, este modelo de proteção social buscou ampliar os beneficiários dos programas sociais, universalizando o atendimento através da ênfase ao caráter redistributivo da renda e dos benefícios, com o intuito primordial de redução da pobreza, universalização da saúde pública, proteção face ao desemprego e garantia do bem-estar e justiça social para toda a população, independentemente de contribuição ao sistema, além da proteção dos trabalhadores face às necessidades sociais.
4.O modelo de proteção social adotado pela Constituição Federal de 1988.
O sistema de Seguridade Social implementado pela Constituição Federal de 1988, apesar de uma nomenclatura semelhante à proposta pelo Plano Beveridge (Inglaterra, 1942), possui diferenças marcantes, agregando elementos ao modelo bismarckiano, até então preponderante, características do modelo beveridgeano de Seguridade Social.
O Sistema de proteção Social instituído pela Constituição de 1988 ampliou o horizonte de atuação do Estado visando a promoção do bem-estar e justiça sociais para toda a sociedade, através de um sistema de proteção nas áreas de saúde, assistência e previdência social, que juntos integram a chamada Seguridade Social.
Historicamente se elegeu os direitos sociais atinentes à saúde, assistência e previdência social como sendo os mais relevantes para a proteção da vida e dignidade da pessoa humana. A dignidade é a força motriz do sistema, apta a justificar seu existir e a impulsionar seus movimentos sincrônicos.
Analisada sob um ponto de vista sistemático, a dignidade, objetivo final da Seguridade Social, se entrelaça com outros preceitos e princípios constitucionais, atingindo uma perspectiva peculiar. O primeiro destes preceitos constitucionais que permeiam e amoldam a dignidade é o primado do trabalho.
O trabalho constitui um dos fundamentos da República Federativa do Brasil (artigo 1º, inciso IV da CF), sendo ainda considerado um direito social (artigo 6º da CF) e a base da ordem social (artigo 193 da CF), cujos objetivos são o bem-estar e a justiça sociais.
Nesta perspectiva, a busca da dignidade dentro da ordem social tem como objetivo essencial a conservação e implemento do trabalho. O trabalho corresponde a uma ferramenta de inclusão social, dignifica o homem, e é um dos pontos fundamentais para a implementação da segurança social e econômica da população.
Segundo Marisa Ferreira dos Santos,
“O primado do trabalho, princípio fundamentador da Ordem Social, prestigia o valor trabalho, que também é fundamento do Estado Democrático (art. 1º, IV, da CF). Impossível a existência de dignidade da pessoa humana onde o trabalho não for valorizado. O trabalho, entendido como toda e qualquer atividade lícita, é o tema central da questão social e, por isso, deve ter justa valorização e recompensa. É o referencial pelo qual as normas da Ordem Social devem ser interpretadas, com o fim de dar dignidade à pessoa humana”[10].
Analisando especificamente um dos subsistemas da Seguridade Social, a Previdência Social, Fábio Berbel aponta que:
“o direito previdenciário gira em torno do trabalho. Todos os fatos jurídicos previdenciários, indistintamente, mantêm relação, direta ou indireta, com o fenômeno do trabalho. Isso se dá porque o objeto de proteção previdenciária é a perda da capacidade laboral que, pela presunção normativa, leva o indivíduo à indigência e, por conseguinte, à indignidade humana”[11].
O trabalho, portanto, é um dos caminhos indicados pela Constituição para a realização do princípio norteador da Seguridade Social, a dignidade da pessoa humana. Ao lado do primado do trabalho, outros dois elementos que amoldam o conceito de dignidade humana: o bem-estar e justiça sociais.
Bem-estar e justiça sociais são conceitos ligados à erradicação da pobreza e da marginalização, redução das desigualdades sociais e regionais e promoção do bem de todos, objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil (art. 3º CF).
Associado ao princípio da dignidade, o princípio do bem-estar social tem por finalidade garantir um padrão mínimo de vida capaz de assegurar saúde, alimentação, vestuário, proteção em caso de desemprego, doença, invalidez, viuvez, velhice e outros casos de perda dos meios de subsistência[12].
O bem-estar social é a existência de um padrão mínimo material que garanta ao ser humano um desenvolvimento digno. Como fim da seguridade social, o bem-estar social pressupõe a proteção à saúde, resgate das situações de miséria e marginalização, e garantias de proteção em face da perda ou redução dos ganhos provenientes do trabalho.
O princípio da justiça social, por outra vertente, busca reduzir as desigualdades sociais e fomentar a solidariedade social. Este princípio injeta no sistema de seguridade social a necessidade de promoção e proteção social observando-se as reais necessidades de cada pessoa objeto de proteção, bem como o equacionamento do sistema de proteção de forma a direcionar os seus recursos, preponderantemente, aos mais necessitados.
Nesta perspectiva, a Seguridade Social, compreendida como conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social, tem na dignidade da pessoa humana seu princípio norteador, orientando a atuação do sistema em todas as suas áreas, dentre elas a Previdência Social, objeto de estudo no tópico seguinte.
5. Da previdência Social.
A Previdência Social, enquanto subsistema da Seguridade Social brasileira, possui contornos bem definidos a fim de, em conjunto com os demais subsistemas (assistência social e saúde), concretizar o ideal constitucional de proteção social universal.
A Previdência Social é o ramo de atuação estatal que visa a proteção de todo indivíduo ocupado numa atividade laborativa remunerada e de seus dependentes em face de necessidades sociais advindas, em sua maioria, da perda ou redução, permanente ou temporária, das condições para obter o próprio sustento.
Não obstante integre a Seguridade Social e a auxilie na consecução de seus fins, a Previdência Social, com ela, não se confunde. Esta, a Seguridade Social, tem por fundamento a universalidade de cobertura e atendimento, outorgando um mínimo de proteção social a toda a população indistintamente.
A Previdência Social, especialmente através do Regime Geral de Previdência Social, de caráter contributivo, dentro do seu escopo constitucionalmente desenhado, tem limitada, no âmbito objetivo e subjetivo, a sua atuação.
Heloísa H. Derzi aponta que
“Justamente para construir e ordenar o sistema de proteção social, o constituinte de 1988 optou por implantar o abrangente Sistema de Seguridade Social, no qual a Previdência Social é um subsistema destinado a cumprir o relevante papel de segurança econômica daqueles que exercem atividade laboral, dela retiram o seu sustento e, nas eventuais situações de impedimento de seu exercício, podem lançar mão de um mecanismo idealizado para abrandar os estados de necessidade possivelmente gerados pela inatividade”[13].
Seu caráter contributivo e a limitação no âmbito subjetivo de proteção na esfera previdenciária (destinada aos trabalhadores[14] e seus dependentes), no entanto, não incorre em contradição perante a Seguridade Social. A universalidade de cobertura e atendimento (princípio constitucional da Seguridade Social previsto no artigo 194, inciso I da CF) se dirige ao Sistema de Seguridade Social como um todo; a Previdência Social corresponde a uma de suas esferas de atuação, e junta com as ações nas áreas de saúde e assistência social, possibilita que o sistema atinja um amplo universo de proteção social.
Atualmente, a Previdência Social tem seus objetivos bem definidos dentro do Sistema de Seguridade Social, cabendo a ela a substituição da renda do trabalhador quando este se encontra em uma das situações previstas no artigo 201 da Constituição e outras eventualmente eleitas pelo legislador ordinário como dignas de amparo.
É dentro deste contexto que se insere o sistema especial de inclusão previdenciária para os trabalhadores de baixa renda.
6. Do sistema de inclusão previdenciária dos trabalhadores de baixa renda.
Originariamente estabelecido pela Emenda Constitucional nº 41 de 19/12/2003[15], o sistema de inclusão previdenciária abriu a possibilidade de o legislador estabelecer um regime especial de proteção do trabalhador de baixa renda, garantindo-lhe acesso a benefícios de valor igual a um salário-mínimo.
Em 05 de julho de 2005 foi promulgada a Emenda Constitucional nº 47 que, dentre seus dispositivos, deu nova redação ao § 12 do artigo 201 da CF:
§ 12. Lei disporá sobre sistema especial de inclusão previdenciária para atender a trabalhadores de baixa renda e àqueles sem renda própria que se dediquem exclusivamente ao trabalho doméstico no âmbito de sua residência, desde que pertencentes a famílias de baixa renda, garantindo-lhes acesso a benefícios de valor igual a um salário-mínimo.
Referida emenda identificou como beneficiários deste novo sistema de inclusão previdenciária os trabalhadores de baixa renda e as “donas de casa” pertencentes a famílias de baixa renda, esta última qualificada como segurada facultativa do Regime Geral de Previdência Social.
Além da ampliação do âmbito subjetivo de abrangência deste regime diferenciado, o constituinte derivado estabeleceu o mecanismo pelo qual se daria esta inclusão destes segurados, dispondo no § 13 do artigo 201 que:
§ 13. O sistema especial de inclusão previdenciária de que trata o § 12 deste artigo terá alíquotas e carências inferiores às vigentes para os demais segurados do regime geral de previdência social.
Desta forma, sanando a omissão existente na Emenda Constitucional nº41/03, o poder constituinte derivado expressamente estabeleceu os mecanismos a serem utilizados para fins de implementação desta política de inclusão social: redução de alíquotas das contribuições devidas, redução da carência para a concessão de benefícios e garantia de renda no valor de um salário mínimo. A implementação deste sistema, no entanto, ficou a cargo do legislador infraconstitucional, conforme veremos abaixo.