INTRODUÇÃO
O deputado federal Eduardo Cunha, apresentou a PEC nº 299/2013 visando reduzir o número de ministérios para até 20 pastas, por meio da modificação do artigo 88 da Carta Magna. Na mesma toada, o deputado estadual Robert Rios (PDT) apresentou no último mês de março uma proposta de emenda à Constituição Estadual do Piauí que pretende modificar o art. 108 para que este passe a vigorar com a seguinte redação, in verbis: “A lei disporá sobre a criação, estruturação, atribuições e extinção de Secretarias de Estado, que não poderão exceder a quinze”.
Pretende-se demonstrar, à luz do ordenamento jurídico pátrio, por meio de apontamentos doutrinários e entendimentos jurisprudenciais, que a referida PEC é inconstitucional, tendo em vista que desrespeita a separação de poderes e o princípio da simetria, assim como representa uma afronta à reserva de administração e flagrante vício de iniciativa. Ademais, politicamente, a Proposta é, no mínimo, questionável, uma vez que engessa a Administração – traçando um plano de governo pré-determinado para quem, por direito, deveria exercer a direção superior – em nome de uma contenção de despesas que poderá não ser observada na prática.
A justificativa da Proposta destaca a precária saúde financeira estadual, arguindo que é necessário que a Assembleia Legislativa mostre comprometimento com a contenção de gastos, através do enxugamento da máquina pública. Sugere o deputado que concerne ao Poder Legislativo estabelecer mecanismos de controle para que a quantidade de órgãos do Executivo corresponda ao “estritamente essencial ao eficaz funcionamento do aparato estatal piauiense”.
Atualmente, o governo do Piauí conta com 20 secretarias, mas segundo a justificativa da PEC 03/2015 a “experiência e conhecimento” permitem concluir que apenas 15 delas já atenderiam bem às necessidades do estado. A bem da verdade, o que a “experiência e conhecimento” têm nos ensinado até aqui é que não se deve ferir o princípio da tripartição dos poderes, que devem ser harmônicos, mas independentes entre si (conforme o artigo 2º da Constituição Federal e artigo 4º, II da Constituição Estadual), ainda que por motivos nobres como a necessária contenção de despesas da Administração Pública.
2. SEPARAÇÃO DOS PODERES
Ainda que pareça fugir ao tema do presente trabalho, cumpre fazer uma breve digressão histórica sobre a teoria da separação dos poderes, pois muitos dos problemas enfrentados hodiernamente advêm de uma leitura apressada e/ou uma interpretação equivocada sobre a questão.
Embora a obra de Montesquieu acerca do assunto seja mais conhecida, é preciso lembrar que remonta à Antiguidade Clássica a preocupação em estudar as atividades distintas que compõem o governo. Aristóteles, a fim de que a polis atingisse a felicidade humana, sugeria a separação das funções do Poder político em 3 (três) partes, quais sejam: a que trata das funções públicas, a que trata de como deve ser o poder judiciário, e a que cuida da deliberação sobre assuntos públicos.
Um registro mais recente aponta para as ideias de John Locke. É clássica a lição de Locke sobre o estado de natureza, no qual todos eram plenamente livres e iguais, subordinados somente à lei natural, mas passavam a viver em grupos para obter mais segurança e não ficarem tão expostos a violações de seus direitos, realizando um pacto social para instituição de um governo civil. O referido filósofo destacou a distinção entre 4 (quatro) poderes, sendo eles: executivo, legislativo, federativo e prerrogativa.
O Legislativo era considerado o Poder Supremo, ao qual cabia elaborar as leis que organizavam a sociedade para se proteger e proteger seus membros. A função do Executivo seria executar essas leis. O Poder Federativo, por sua vez, tinha o papel de declarar guerra e cuidar das relações externas da comunidade. Para Locke, havia ainda o Poder de Prerrogativa, um função especial, que ficava à cargo do Executivo para agir discricionariamente em casos extraordinários visando resolver questões cujas soluções não estavam previstas nas leis gerais e abstratas feitas pelo Legislativo.
Como se percebe, para Locke, identificar a existência de funções distintas, admitir a importância da distinção e mesmo separar tais funções não significa dizer que elas não possam ser exercidas pelo mesmo órgão. Com efeito, para esta teoria não havia problema no fato de o rei ser investido nos poderes executivo (dentro do qual se encontrava o judiciário), federativo e de prerrogativa, enquanto que o poder legislativo era exercido pelo Parlamento
Cerca de 60 anos depois de Locke, Monstesquieu sistematizou a separação de poderes como a conhecemos hoje, colocando a cargo de diferentes organismos estatais as diferentes funções do Estado. Nada obstante, esclareça-se, de início, que quando Montesquieu tratava do que, nos dias atuais, é entendido como princípio da tripartição dos poderes, a preocupação dele era discutir qual seria a melhor maneira de assegurar a liberdade:
Ressalte-se que o objetivo de Montesquieu não era o de elaborar uma doutrina (racionalista) da separação de poderes, mas o de responder à seguinte indagação: como é possível proteger a liberdade? Imediatamente, explicou que o sistema político inglês é um modelo de proteção da liberdade. Com isso deixa claro que a liberdade não é a decorrência da descoberta (ou da revelação) de direitos individuais inatos (idéia que pode ser imputada a Locke, mas que bem se ajusta à corrente racionalista); a liberdade é protegida por uma engenhosidade institucional, isto é, a liberdade só pode ser protegida por uma constituição (no sentido antigo) que propicie esta proteção. (MATOS, 2011, p.1).
Montesquieu, portanto, tomou por modelo a Constituição da Inglaterra para explicar que a liberdade dos indivíduos só pode ser preservada onde há separação dos poderes nas mãos de órgãos distintos e independentes entre si:
Se pode temer que o mesmo monarca ou o mesmo senado crie leis tirânicas para executá-las tiranicamente. (...) Tampouco existe liberdade se o poder de julgar não for separado do poder legislativo e do executivo. Se estivesse unido ao poder legislativo, o poder sobre a vida e a liberdade dos cidadãos seria arbitrário, pois o juiz seria legislador. Se estivesse unido ao poder executivo, o juiz poderia ter a força de um opressor. (MONTESQUIEU apud CUNHA JÚNIOR, 2014, p. 425).
Esta apertada síntese se fez necessária para esclarecer algumas confusões comuns quando se trata da separação de poderes, um dos fundamentos do Estado Democrático de Direito e princípio inviolável na Carta Magna de 1988, mas ainda mal compreendido. Isso porque, como se pode perceber, ora se fala em separação de poderes como mera distribuição de funções estatais, ora se utiliza a mesma expressão a significar o controle de um poder pelo outro.
De fato, atualmente as discussões acerca do assunto orbitam muito em torno da Teoria dos Freios e Contrapesos (checks and balances), que propõe um controle mútuo entre os poderes, conforme lição cristalina de José Afonso da Silva:
Cabe assinalar que nem a divisão de funções entre os órgãos do poder nem sua independência são absolutas. Há interferências, que visam ao estabelecimento de um sistema de freios e contrapesos, à busca do equilíbrio necessário à realização do bem da coletividade e indispensável para evitar o arbítrio e o desmando de um em detrimento do outro e especialmente dos governados (SILVA, 2014, p.112).
Em que pese a evidente importância desse controle (“le pouvoir arrête le pouvoir”), é preciso lembrar que em primeiro lugar a tripartição significa a separação que destina a cada poder uma função típica, de forma que as funções atípicas devem ser realizadas subsidiariamente, nos casos em que as interferências são legítimas, porque previstas pela Constituição Federal.
O sistema de freios e contrapesos não pode ser subvertido e utilizado arbitrariamente, sob pena de ensejar o que ele mesmo visa combater, é dizer: quando o controle de um poder sobre o outro é usado como desculpa para que, na verdade, um poder usurpe as atribuições de outro, caminha-se a passos largos na direção odiosa do exercício despótico do poder concentrado em um só organismo estatal e das implicações catastróficas que daí advém:
A ideia fundamental da doutrina da separação de Poderes, portanto, é evitar a concentração e o exercício despótico do poder, isto porque as consequências da concentração do poder são desastrosas. Daí, fácil percebermos que o princípio da separação de Poderes é, senão de todas, uma das principais garantias das liberdades públicas. Sem a contenção do poder, o seu exercício ilimitado desborda para práticas iníquas e arbitrárias, pondo em risco as liberdades. Ao revés, poder ilimitado é liberdade garantida. Daí a importância de um equilibrado sistema de freios e contrapesos, em virtude do qual o poder possa controlar o poder. (CUNHA JÚNIOR, 2014, p. 428).
Destarte, não há como se coadunar com o ordenamento jurídico pátrio um diploma legal que desrespeite a separação dos poderes, ainda que sob o pretexto de exercer controle. Este é o primeiro grande empecilho a um parecer favorável a PEC 03/2015, haja vista que a competência para criar, estruturar e extinguir as Secretarias de Estado é privativa do Chefe do Poder Executivo Estadual (conforme artigo 108 da Constituição Estadual do Piauí) e não há na Carta Magna nenhuma previsão de interferência legítima do Legislativo na questão.