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A legitimidade passiva da União para as ações de tutelas de saúde

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RESUMO: O presente estudo visa a analisar a legitimidade passiva da União para as ações que envolvam a obrigação do ente público em garantir à população brasileira o devido acesso à saúde, nos moldes do art. 196 da Constituição Federal.

PALAVRAS-CHAVE: Legitimidade Passiva – Direito à Saúde – União Federal.

SUMÁRIO: 1. Introdução - 2. A legitimidade passiva da União para as ações de tutelas de saúde - 3. Conclusão - 4. Referências Bibliográficas.


1. INTRODUÇÃO

O art. 196 da Constituição Federal de 1988 estabelece que asaúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visam à redução do risco de doenças e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.

Trata-se de norma constitucional que visa a efetivar um direito social do povo brasileiro [01] e um dever do Estado, na medida em que pretende reduzir o risco de doenças e de outras ofensas à saúde.

À evidência, o Estado brasileiro assegura o direito à vida e à dignidade humana, também previstos na Constituição Federal, nos arts. 1º., III, [02] e 5º., caput, [03] da Carta Magna.

Não obstante, a lide judiciária revela as inúmeras tentativas da União Federal para afastar a sua legitimidade passiva para não figurar como ré nas ações de tutelas de saúde. Entende o ente público, por meio de uma interpretação estreita, que a Constituição Brasileira não lhe conferiu legitimidade ou obrigação solidária e integral quanto à prestação da saúde. Defende, igualmente, com base nas regras estabelecidas na Lei 8.080/90, que se trata de entidade responsável apenas pela gestão e financiamento do Sistema Único de Saúde, mas não a executora de suas atividades.

Como será demonstrado neste ensaio, seja através da análise do texto constitucional, seja por meio da jurisprudência nacional, a União Federal possui tanto legitimidade passiva para figurar nos autos das ações de tutela de saúde, quanto obrigação solidária e integral para garantir a todos o direito à saúde, independentemente da divisão administrativa de tarefas dada pela Lei 8.080/90.


2. A LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO PARA AS AÇÕES DE TUTELA DE SAÚDE

O direito à saúde, mais que um direito autônomo, é um instrumento para realização de direitos fundamentais como o direito à vida e à dignidade humana, que possui especial importância no Estado Democrático de Direito e, evidentemente, na Constituição Brasileira.

Consoante adverte Ingo Wolfgang Sarlet:

Por outro lado, há como sustentar que, na base dos quatro direitos sociais expressamente consagrados pelo nosso Constituinte, se encontra a necessidade de preservar a própria vida humana, não apenas na condição de mera sobrevivência física do indivíduo (aspecto que assume especial relevância no caso do direito à saúde), mas também de uma sobrevivência que atenda aos mais elementares padrões de dignidade. Não devemos esquecer que a dignidade da pessoa humana, além de constituir um dos princípios fundamentais da nossa ordem constitucional (art. 1º., inc. III, da CF) foi guindada à condição de finalidade precípua da ordem econômica (art.170, caput, da CF). [04]

Por seu turno, a leitura dos artigos que compõem a Seção II do Capítulo II do Título VIII da Constituição Federal, em especial os arts. 196, 197 e 198 não deixam dúvida de que a União Federal, juntamente com Estados, o Distrito Federal e os Municípios, são responsáveis, de forma solidária, por assegurar o direito de todos à saúde. In verbis:

Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.

Art. 197. São de relevância pública as ações e serviços de saúde, cabendo ao Poder Público dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentação, fiscalização e controle, devendo sua execução ser feita diretamente ou através de terceiros e, também, por pessoa física ou jurídica de direito privado.

Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes:

I - descentralização, com direção única em cada esfera de governo;

II - atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais;

III - participação da comunidade.

Não se trata de normas meramente programáticas, pois, no campo da saúde pública, as garantias que implicam a preservação da vida são autoaplicáveis. Ademais, não se pode apegar, de forma rígida, à leitura fria da norma, e sim, considerá-la, tendo-se em vista a intenção do legislador, mormente perante preceitos maiores insculpidos na Carta Magna garantidores do direito à saúde, à vida e à dignidade humana, devendo-se ressaltar o atendimento das necessidades básicas dos cidadãos. [05]

Na lição de Jorge Miranda:

Há direitos em que se trata de proteger, directa e essencialmente, a pessoa enquanto tal, a pessoa singular, o indivíduo, nos atributos caracterizadores da sua personalidade moral e física. São os direitos que sempre se encontrariam, ainda que, por hipótese, não se constituíssem laços perduráveis de convivência social e apenas se desse a coexistência de pessoas separadas. [06]

A realização dos direitos fundamentais merece absoluta prioridade do Estado, que obriga todas as esferas de Governo a atuarem de forma solidária. Essa lição já foi destacada pelo Supremo Tribunal Federal em vários julgados. Com efeito:

(...) entre proteger a inviolabilidade do direito à vida, que se qualifica como direito subjetivo inalienável assegurado pela própria Constituição da República (art. 5º, caput), ou fazer prevalecer, contra essa prerrogativa fundamental, um interesse financeiro e secundário do Estado, entendo – uma vez configurado esse dilema, que razões de ordem ético-jurídica impõe ao julgador uma só e possível opção: o respeito indeclinável à vida. (...). [07]

O direito à saúde – além de qualificar-se como direito fundamental que assiste a todas as pessoas – representa conseqüência constitucional indissociável do direito à vida. O Poder Público, qualquer que seja a esfera institucional de sua atuação no plano da organização federativa brasileira, não pode mostrar-se indiferente ao problema da saúde da população, sob pena de incidir, ainda que por censurável omissão, em grave comportamento inconstitucional. [08]

Dever do Estado de Fornecer Medicamentos: DECISÃO: [...] Ressalte-se que a discussão em relação à competência para a execução de programas de saúde e de distribuição de medicamentos não pode se sobrepor ao direito à saúde, assegurado pelo art. 196 da Constituição da República, que obriga todas as esferas de Governo a atuarem de forma solidária. 7. Ante o exposto, indefiro o pedido. Publique-se. [09]

I – O Supremo Tribunal Federal, em sua composição plena, no julgamento da Suspensão de Segurança 3.355-AgR/RN, fixou entendimento no sentido de que a obrigação dos entes da federação no que tange ao dever fundamental de prestação de saúde é solidária.

II – Ao contrário do alegado pelo impugnante, a matéria da solidariedade não será discutida no RE 566.471-RG/RN, Rel. Min. Marco Aurélio.

III - Agravo regimental improvido [10].

Ainda, colhe-se o seguinte precedente favorável à obrigação da União Federal no que tange ao dever fundamental solidário de prestação de saúde:

Suspensão de Segurança. Agravo Regimental. Saúde pública. Direitos fundamentais sociais. Art. 196 da Constituição. Audiência Pública. Sistema Único de Saúde - SUS. Políticas públicas. Judicialização do direito à saúde. Separação de poderes. Parâmetros para solução judicial dos casos concretos que envolvem direito à saúde. Responsabilidade solidária dos entes da Federação em matéria de saúde. Fornecimento de medicamento: Zavesca (miglustat). Fármaco registrado na ANVISA. Não comprovação de grave lesão à ordem, à economia, à saúde e à segurança públicas. Possibilidade de ocorrência de dano inverso. Agravo regimental a que se nega provimento. [11]

Extrai-se do corpo do voto do Ministro Gilmar Mendes, nos autos da Suspensão da Tutela Antecipada 175, antes ementada, que:

A competência comum dos entes da Federação para cuidar da saúde consta do art. 23, II, da Constituição. União, Estados, Distrito Federal e Municípios são responsáveis pela Saúde, tanto do indivíduo quanto da coletividade e, dessa forma, são legitimados passivos nas demandas cuja causa de pedir é a negativa, pelo SUS (seja pelo gestor municipal, estadual ou federal), de prestação na área de saúde. O fato de o Sistema Único de Saúde ter descentralizado os serviços e conjugado os recursos financeiros dos entes da Federação, com o objetivo de aumentar a qualidade e o acesso aos serviços de saúde, apenas reforça a obrigação solidária e subsidiária entre eles.

É certo que a competência administrativa comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios [12], consoante adverte o art. 23, II, da Constituição Federal, transparece a obrigação de a União providenciar integralmente a tutela adequada do direito à saúde.

Sendo competência comum dos entes públicos, eventuais implicações decorrentes da predominância do interesse geral, regional ou local são resolvidas através da descentralização do serviço de saúde, o que não afasta a obrigação solidária e subsidiária na prestação do direito. A norma constitucional prevista no art. 23, em sintonia com o art. 196, pressupõem a legitimidade da União, Estados, Município e Distrito Federal para zelar pela saúde e pela assistência pública geral, sem distinguir a obrigação ante questões que poderiam tangenciar à divisão de tarefas, ao modo de execução do serviço ou à gestão específica do orçamento.

Friedrich Müller destaca em sua obra Métodos de trabalho do direito constitucional, que uma norma jurídica não se limita a seu texto, mas envolve um programa - o texto e suas determinantes gerais de aplicação - e um âmbito - este identificado, empiricamente, no mundo real em que se aplica. Sua concreção depende da identificação e orientação de ambos - programa e âmbito da norma. [13]

Nessa senda, ao referir-se ao Sistema Único de Saúde, o art. 4º. da Lei nº. 8.080/90 determina que o conjunto de ações e serviços de saúde serão prestados, em conjunto, por órgãos e instituições públicas federais, estaduais e municipais, pela administração direta e indireta e pelas fundações mantidas pelo Poder Público, constituindo um sistema.

Por sua vez, os arts. 16, 17 e 18 da Lei 8.080/90, ao disporem sobre as condições para promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes e outras providências, distribuíram, tão somente, as tarefas executivas da direção nacional, estadual e regional do SUS. Discriminaram, pois, a organização do sistema de cooperação administrativa das três esferas estatais, em suas órbitas nacional, regional e local, a qual principia uma ação integrada na solução (ou parte dela) dos problemas de saúde que atingem, principalmente, as camadas mais pobres da população.

Trata-se, à evidência, de repartição de serviços, o que não é sinônimo de repartição de competências ou da obrigação comum de zelar pela guarda da saúde como garantia constitucional.

Assim, o fato de a descentralização ser um dos princípios norteadores do SUS, não exime a União Federal da legitimidade e da responsabilidade que lhe fora atribuída pela Constituição Federal, tão somente, com base em uma divisão de atribuições administrativas, como é dado pela Lei 8.080/90.

Essa responsabilidade solidária não gera litisconsórcio passivo necessário entre União, Estados, Municípios e Distrito Federal, seja pelo fato de que a satisfação do direito à saúde pode ser requerida e realizada individualmente pelos entes que compõem a Federação, seja pelo fato de que não há disposição legal que obrigue a presença de todos os entes no litígio. Todavia, a responsabilidade direta pelo fornecimento do medicamento não retira a legitimidade passiva dos demais, os quais, no caso de impossibilidade de cumprimento da obrigação por parte do primeiro, deverão cumpri-la em caráter subsidiário e solidário.

Ainda sobre o tema, a recente jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça:

FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERATIVOS. LEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM DA UNIÃO. REPERCUSSÃO GERAL DECLARADA PELO STF. SOBRESTAMENTO. IMPOSSIBILIDADE.1.O funcionamento do Sistema Único de Saúde – SUS é de responsabilidade solidária da União, Estados-membros e Municípios, de modo que qualquer dessas entidades tem legitimidade ad causam para figurar no pólo passivo de demanda que objetiva a garantia do acesso à medicação para pessoas desprovidas de recursos financeiros.Precedentes do STJ.2. O reconhecimento, pelo STF, da repercussão geral não constitui hipótese de sobrestamento de recurso que tramita no STJ, mas de eventual Recurso Extraordinário a ser interposto.3. A superveniência de sentença homologatória de acordo implica a perda do objeto do Agravo de Instrumento que busca discutir a legitimidade da União para fornecimento de medicamentos.4. Agravo Regimental não provido. [14]

ADMINISTRATIVO – CONTROLE JUDICIAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS – POSSIBILIDADE EM CASOS EXCEPCIONAIS – DIREITO À SAÚDE – FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS – MANIFESTA NECESSIDADE – OBRIGAÇÃO DO PODER PÚBLICO – AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES – NÃO OPONIBILIDADE DA RESERVA DO POSSÍVEL AO MÍNIMO EXISTENCIAL. 1. Não podem os direitos sociais ficar condicionados à boa vontade do Administrador, sendo de fundamental importância que o Judiciário atue como órgão controlador da atividade administrativa. Seria uma distorção pensar que o princípio da separação dos poderes, originalmente concebido com o escopo de garantia dos direitos fundamentais, pudesse ser utilizado justamente como óbice à realização dos direitos sociais, igualmente fundamentais. 2. Tratando-se de direito fundamental, incluso no conceito de mínimo existencial, inexistirá empecilho jurídico para que o Judiciário estabeleça a inclusão de determinada política pública nos planos orçamentários do ente político, mormente quando não houver comprovação objetiva da incapacidade econômico-financeira da pessoa estatal. 3. In casu, não há empecilho jurídico para que a ação, que visa a assegurar o fornecimento de medicamentos, seja dirigida contra o município, tendo em vista a consolidada jurisprudência desta Corte, no sentido de que "o funcionamento do Sistema Único de Saúde (SUS) é de responsabilidade solidária da União, Estados-membros e Municípios, de modo que qualquer dessas entidades têm legitimidade ad causam para figurar no pólo passivo de demanda que objetiva a garantia do acesso à medicação para pessoas desprovidas de recursos financeiros" (REsp 771.537/RJ, Rel. Min. Eliana Calmon, Segunda Turma, DJ 3.10.2005). Agravo regimental improvido. [15]

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO – AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO – FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS – RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERATIVOS – LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO.

1. Esta Corte em reiterados precedentes tem reconhecido a responsabilidade solidária dos entes federativos da União, Estados, Distrito Federal e Municípios no que concerne à garantia do direito à saúde e à obrigação de fornecer medicamentos a pacientes portadores de doenças consideradas graves.

2. Agravo regimental não provido. [16]

Em verdade, a tese de ilegitimidade passiva levada a efeito pela União Federal nas lides em que é demandada traz ínsita outras questões, relativas às ingerências orçamentárias do ente público, do que decorre alusão indireta à suposta ofensa ao princípio da reserva do possível [17]. Aludida ilação também não prospera sob o ponto de vista jurídico, político e financeiro, considerando-se que a arrecadação total do governo federal atingiu o valor de R$826 bilhões somente no ano de 2010. [18]

Na lição de Jürgen Habermas, uma crise de gestão orçamentária realmente poderia implicar alguma espécie de sobrecarregamento das condições procedimentais de legitimação de normatizações. Não obstante, adverte:

Pois a partir do momento em que se criam políticas que não obedecem mais às condições da gênese democrática do direito, perdem-se os critérios que permitiriam avaliá-las normativamente. Pois, na implantação de tais programas, entram medidas de efetividade capazes de medir o emprego do poder administrativo, as quais substituem medidas de legitimidade da regulação jurídica. De fato, esse perigo parece crescer quando as tarefas do Estado se ampliam. A partir desse momento, o direito instrumentalizado para fins políticos, é açambarcado por um sistema administrativo independente e degradado à condição de meio entre outros meios aptos a resolver unicamente problemas de integração funcional. [19]

Logo, a questão tangente à responsabilidade solidária do sistema nacional de saúde não se cinge ao custeio ou previsão orçamentária, mas ao melhor gerenciamento da verba pública e ao efetivo atendimento da população carente.

Ademais, em se tratando de direito à saúde, impera a prevalência da essencialidade do direito à saúde sobre os interesses financeiros do Estado. Veja-se, nesse passo, a doutrina de J.J. Gomes Canotilho:

O entendimento dos direitos sociais, económicos e culturais como direitos originários implica, como já foi salientado, uma mudança na função dos direitos fundamentais e põe com acuidade o problema de sua efectivação. Não obstante se falar aqui da efectivação dentro de uma "reserva possível", para significar a dependência dos direitos económicos, sociais e culturais dos "recursos económicos", a efectivação dos direitos económicos, sociais e culturais não se reduz a um simples apelo ao legislador. Existe uma verdadeira imposição constitucional, legitimadora, entre outras coisas, de transformações económicas e sociais na medida em que estas forem necessárias para a efectivação desses direitos (cfr. Artigos 2.º, 9.º /d, 80.º, 81.º).

As normas constitucionais consagradoras dos direitos sociais, económicos e culturais implicam, além disso, uma interpretação das normas legais de modo conforme com a "constituição social, económica e cultural" (...). Por outro lado, a inércia do Estado quanto à criação de condições de efectivação pode dar lugar a inconstitucionalidade por omissão (artigo 283.º), considerando-se que as normas constitucionais consagradoras de direitos económicos, sociais e culturais implicam a inconstitucionalidade das normas legais que não desenvolvem a realização do direito fundamental ou a realizam diminuindo a efectivação legal anteriormente atingida. [20]

Portanto, é obrigação do Estado, no sentido genérico (União, Estados e Municípios), assegurar às pessoas desprovidas de recursos financeiros acesso ao tratamento médico, internação hospitalar e medicação necessária para a cura de suas mazelas, em especial as mais graves. Cumpre, pois, ao Estado garantir os cuidados de saúde, haja vista a essencialidade desse bem e sua universalidade.

Dessa forma, nada mais razoável os entendimento esboçados acima, uma vez que a Constituição Federal, além de garantir o acesso à saúde, demanda a obrigação do Estado em prestar a assistência integral à saúde através de ações comuns e solidárias, sem que isso implique divisão de obrigações ou competências entre União, Estado, Município e Distrito Federal.

Trata-se, pois, de direito (à saúde) que não pode ser subtraído pelo Estado, haja vista que se caracteriza por sua dimensão positiva quando se refere à liberdade do indivíduo, por intermédio do Estado, com vistas ao bem-estar e ao pleno desenvolvimento da personalidade humana. [21]

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Sobre o autor
Imagem do autor Felipe Dezorzi Borges
Felipe Dezorzi Borges

Defensor Público Federal de Primeira Categoria, especialista em Direito Processual Civil pelo Instituto de Direito Público de Brasílila.

Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

BORGES, Felipe Dezorzi. A legitimidade passiva da União para as ações de tutelas de saúde. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 16, n. 2969, 18 ago. 2011. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/19796. Acesso em: 28 mai. 2022.

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