3. DA NECESSÁRIA CORRELAÇÃO ENTRE DIREITOS FUNDAMENTAIS PRESTACIONAIS E AS DESPESAS CORRENTES E DE CAPITAL
Como visto ao longo de todo este ensaio, os direitos fundamentais prestacionais originários possuem nítida correlação com a classificação das despesas/receitas de capital, enquanto os direitos prestacionais derivados se correlacionariam com as despesas/receitas correntes.
Para a implementação dos direitos fundamentais prestacionais originários, como a criação de determinada política pública, a construção de escolas, hospitais e outras instituições indispensáveis para a melhor fruição de direitos já assegurados constitucionalmente, o Estado deveria se valer de suas receitas de capital, já que tais dispêndios são caracterizados como despesas de capital. Já para o pleno exercício dos direitos fundamentais prestacionais derivados, na qual demandam uma continuidade na prestação de algo já criado, como a manutenção eficiente de escolas e hospitais, deveria o Estado se valer da sua receita e despesa corrente.
Como mencionado por Heraldo da Costa Reis e José Teixeira Machado Júnior, normalmente estas despesas correntes acabam não sendo utilizadas em sua integralidade, de forma a ser convertida em receita de capital, a qual a sua despesa estará vinculada àquelas de capital, que poderão, inclusive, incrementar o PIB.
No atual estágio de consagração e efetivação dos direitos fundamentais e tendo-se em mira que o interesse público é a finalidade da realização de despesas públicas, questiona-se se seria viável a aludida conversão de verbas, correspondentes à despesa pública corrente de custeio, em receitas públicas de capital, na qual haveria uma vinculação a sua realização como despesas de capital. Dito de outro modo, pergunta-se se seria mais viável a realização de dispêndio público com a manutenção e continuidade de serviços públicos já criados (referentes aos direitos fundamentais prestacionais derivados), ou se o interesse público seria melhor atendido com a criação de outras políticas públicas prestacionais (direitos fundamentais prestacionais originários).
É certo que existem municípios onde políticas públicas correspondentes ao “mínimo existencial” sequer foram implementadas, tornando-se indispensável o aporte de “receitas” e a realização de “despesas de capital” para que serviços básicos possam ser prestados à população, com a construção de escolas e hospitais, por exemplo. Porém, em locais em que os direitos fundamentais prestacionais originários já se encontram implementados, pensa-se que teria mais valor o implemento de gastos com “despesas correntes”, para que sua prestação pudesse ocorrer com mais eficiência.
Ao fim e ao cabo, vale dizer que, embora a iniciativa das leis orçamentárias (principalmente a LOA, em que há a descrição detalhada de todas as receitas e despesas) caiba ao Poder Executivo, e a atribuição de votar o projeto de lei caiba ao Poder Legislativo, inclusive com possibilidade de emendas (e a nova possibilidade de orçamento impositivo em percentuais descritos na Constituição), uma árdua missão tem recaído sobre o Poder Judiciário, pois é ele que, em sua atuação imparcial e segundo os parâmetros do contraditório colaborativo, tem efetivado direitos tão sensíveis em nossa sociedade.
CONCLUSÃO
Em conclusão, tem-se que as noções de direitos fundamentais prestacionais são indissociáveis da classificação das receitas/despesas correntes e de capital, considerando que para cada escolha política acerca de quais direitos prestacionais serão realizados (dimensão política da despesa pública) e previstos na Lei Orçamentária Anual (dimensão jurídica)56, deverá corresponder a um tipo de categorização orçamentária. Para a criação de serviços públicos e novos empreendimentos visando o bem social, usa-se as receitas do orçamento que se classifiquem como receitas de capital. Já para a manutenção de serviços já criados, para que se tenha efetividade e respeito à continuidade, deverá se utilizar das receitas correntes (modalidade de custeio). Contudo, como nesta última modalidade também se enquadram as despesas com pessoal e manutenção da máquina administrativa, quanto mais economicidade ocorrer em tais dispêndios, mais valores remanesceriam para serem utilizados na efetivação de serviços considerados de interesse público primário, na continuidade de sua prestação (despesas correntes de custeio) e, consequentemente, na realização dos direitos fundamentais prestacionais derivados.
Quando há a criação de algum direito fundamental prestacional originário, automaticamente deverá o Estado se valer também de despesas correntes para a manutenção do serviço criado. Há, portanto, uma transmudação da natureza da despesa, já que em um primeiro momento será classificada como “despesa de capital”, para posteriormente ser indispensável o aumento das “despesas correntes de custeio”.
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Notas
2 MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. 9. ed. São Paulo: Saraiva, 2014, p. 167.
3 BENTO, Leonardo Valles. Governança e governabilidade na reforma do Estado entre a eficiência e a democratização. Barueri: Editora Manole, 2003, p. 43.
4 FIGUEIREDO, Leonardo Vizeu. Lições de Direito Econômico. 7. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2014, p. 12
5 EUSTÁQUIO, Leandro; MONTEIRO, Igor de Matos. Direito Financeiro. 2. ed. Salvador: JusPodivm, 2010, p. 21.
6 FIGUEIREDO, Leonardo Vizeu. Lições de Direito Econômico. 7. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2014, p. 13.
7 A partir dos conceitos apresentados por José Joaquim Gomes Canotilho, considerando que a doutrina não é uníssona nesta classificação. Gilmar Ferreira Mendes, por exemplo, utiliza a classificação “direitos fundamentais de defesa e de prestação”, sendo estes últimos subdivididos: a) jurídica; b) material. In: MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. 9. ed. São Paulo: Saraiva, 2014, p. 168. e seguintes.
8 Ingo Wolfgang Sarlet, menciona que há a “possibilidade de existirem direitos fundamentais sem um conteúdo aferível em dignidade”.
9 In SARLET, Ingo Wolfgang. Dignidade da pessoa humana e direitos fundamentais. Porto Alegre: Livraria do advogado, 2011, p. 89.
Ingo Sarlet conceitua que “temos por dignidade da pessoa humana a qualidade intrínseca e distintiva reconhecida em cada ser humano que o faz merecedor do mesmo respeito e consideração por parte do Estado e da comunidade, implicando, neste sentido, um complexo de direitos e deveres fundamentais que assegurem a pessoa tanto contra todo e qualquer ato de cunho degradante e desumano, como venham a lhe garantir as condições existenciais mínimas para uma vida saudável, além de propiciar e promover sua participação ativa e co-responsável nos destinos da própria existência e da vida em comunhão com os demais seres humanos, mediante o devido respeito aos demais seres que integram a rede da vida.” In SARLET, Ingo Wolfgang. Dignidade da pessoa humana e direitos fundamentais. Porto Alegre: Livraria do advogado, 2011, p. 38.
10 De acordo com o autor “inexiste maior controvérsia no que concerne a uma identificação dos direitos de defesa com os assim denominados direitos fundamentais da primeira dimensão, integrados pelos tradicionais direitos de liberdade e igualdade”. In SARLET, Ingo Wolfgang. A Eficácia dos Direitos Fundamentais. 11. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2012, p. 76.
11 Canotilho menciona que “As liberdades (liberdade de expressão, liberdade de informação, liberdade de consciência, religião e culto, liberdade de criação cultural, liberdade de associação) costumam ser caracterizadas como posições fundamentais subjectivas de natureza defensiva”. In CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 7. ed. Coimbra: Almedina, 1993, p. 539.
12 CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 7. ed. Coimbra: Almedina, 1993, p. 541.
13 LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 16. ed. São Paulo: Saraiva, 2012, p. 217.
Por isso é que, ao se referir a eles, Canotilho esclarece que “aos preceitos constitucionais consagradores de direitos, liberdades e garantias se atribui uma força vinculante e uma densidade aplicativa (aplicabilidade directa)”. In CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 7. ed. Coimbra: Almedina, 1993, p. 523.
15 CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 7. ed. Coimbra: Almedina, 1993, p. 526.
16 MASSON, Nathália. Manual de Direito Constitucional. Salvador: JusPodivm, 2015, p. 198.
17 CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 7. ed. Coimbra: Almedina, 1993, p. 543.
18CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 7. ed. Coimbra: Almedina, 1993, p. 542.
19 RAMOS, André Carvalho. Curso de direitos humanos. São Paulo: Saraiva, 2014, p. 138.
20 SARLET, Ingo Wolfgang. A Eficácia dos Direitos Fundamentais. 11. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2012, p. 63.
21 HARADA, Kiyoshi. Direito financeiro e tributário. 19. ed. São Paulo: Atlas, 2010, p. 4.
22 TORRES, Ricardo Lobo. Curso de direito financeiro e tributário. 17. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2010, p. 5.
23 HARADA, Kiyoshi. Direito financeiro e tributário. 19. ed. São Paulo: Atlas, 2010, p. 5.
24 PETTER, Josué Lafayette. Direito financeiro. 5. ed. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2010, p. 29.
25 EUSTÁQUIO, Leandro; MONTEIRO, Igor de Matos. Direito Financeiro. 2. ed. Salvador: JusPodivm, 2010, p. 19.
26 EUSTÁQUIO, Leandro; MONTEIRO, Igor de Matos. Direito Financeiro. 2. ed. Salvador: JusPodivm, 2010, p. 19.
27 PETTER, Josué Lafayette. Direito financeiro. 5. ed. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2010, p. 128.
28 A Lei 4.320/64 se vale do princípio da unidade da tesouraria, não distinguindo valores que adentram a título provisória ou definitivo, de forma que todo valor que adentra aos cofres públicos será considerado como “receita de capital” ou “receita corrente”. Assim dispõe o art. 56. “O recolhimento de tôdas as receitas far-se-á em estrita observância ao princípio de unidade de tesouraria, vedada qualquer fragmentação para criação de caixas especiais.”
29 PETTER, Josué Lafayette. Direito financeiro. 5. ed. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2010, p. 134.
30 Em sentido próximo: REIS, Heraldo da Costa; MACHADO JÚNIOR, José Teixeira. Lei nº. 4.320. e a Lei de Responsabilidade Fiscal. 33. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010, p. 19
31 Considerando a importância da tributação na obtenção de receitas públicas, a Lei 4.320/64 estabelece, no primeiro artigo do Titulo II, “Da Receita”, a definição de tributo: “Art. 9º Tributo é a receita derivada instituída pelas entidades de direito publico, compreendendo os impostos, as taxas e contribuições nos termos da constituição e das leis vigentes em matéria financeira, destinado-se o seu produto ao custeio de atividades gerais ou especificas exercidas por essas entidades.” Esta definição, embora criticada pela doutrina, por não ser considerada técnica o suficiente, sobreleva a importância da tributação no campo das finanças públicas.
32 Considerando o entendimento prevalente no STF no sentido de considerar o orçamento apenas autorizativo, não impositivo (RE 592581/RS, rel. Min. Ricardo Lewandowski, 13.8.2015, Informativo 794, Plenário, Repercussão Geral).
33 CR, Art. 167, São vedados: IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158. e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo.
34 SABBAG, Eduardo. Manual de Direito tributário. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2012, p. 405.
35 REIS, Heraldo da Costa; MACHADO JÚNIOR, José Teixeira. Lei nº. 4.320. e a Lei de Responsabilidade Fiscal. 33. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010, p. 21.
36 PETTER, Josué Lafayette. Direito financeiro. 5. ed. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2010, p. 134.
37 Kiyoshi Harada menciona que “É certo, porém, que a gratuidade da função pública é exceção, restrita a algumas esferas onde não se exigem a assiduidade, a regularidade e a continuidade do serviço público (para quem presta o serviço), dado seu caráter temporário” In HARADA, Kiyoshi. Direito Financeiro e tributário. 19. ed. São Paulo: Atlas, 2010, p. 20.
38 PETTER, Josué Lafayette. Direito financeiro. 5. ed. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2010, p. 101.
39 HARADA, Kiyoshi. Direito financeiro e tributário. 19. ed. São Paulo: Atlas, 2010, p. 21.
40 JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. 9. ed. São Paulo: RT, 2013, p. 149-151.
41 JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. 9. ed. São Paulo: RT, 2013, p. 153.
42 Em conformidade com o posicionamento majoritário da doutrina, são quatro as funções administrativas: serviço público, fomento, polícia administrativa e intervenção. In DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2011, p. 36.
43 PISCITELLI, Tathiane. Direito financeiro esquematizado. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2011, p. 92.
44 PETTER, Josué Lafayette. Direito financeiro. 5. ed. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2010, p. 103/104.
45 Idem, p. 107.
46 PETTER, Josué Lafayette. Direito financeiro. 5. ed. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2010, p. 107.
47 EUSTÁQUIO, Leandro; MONTEIRO, Igor de Matos. Direito Financeiro. 2. ed. Salvador: JusPodivm, 2010, p. 103.
48 EUSTÁQUIO, Leandro; MONTEIRO, Igor de Matos. Direito Financeiro. 2. ed. Salvador: JusPodivm, 2010, p. 107.
49 PISCITELLI, Tathiane. Direito financeiro esquematizado. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2011, p. 97.
50 REIS, Heraldo da Costa; MACHADO JÚNIOR, José Teixeira. Lei nº. 4.320. e a Lei de Responsabilidade Fiscal. 33. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010, p. 32.
51 Art. 11, § 2º - São Receitas de Capital as provenientes da realização de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão, em espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, destinados a atender despesas classificáveis em Despesas de Capital e, ainda, o superávit do Orçamento Corrente. (Redação dada pelo Decreto Lei nº 1.939, de 20.5.1982) § 3º, Lei 4.320: “O superávit do Orçamento Corrente resultante do balanceamento dos totais das receitas e despesas correntes, apurado na demonstração a que se refere o Anexo nº 1, não constituirá item de receita orçamentária”.
52 REIS, Heraldo da Costa; MACHADO JÚNIOR, José Teixeira. Lei nº. 4.320. e a Lei de Responsabilidade Fiscal. 33. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010, p. 30.
53 REIS, Heraldo da Costa; MACHADO JÚNIOR, José Teixeira. Lei nº. 4.320. e a Lei de Responsabilidade Fiscal. 33. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010, p. 30.
54 “Existe uma diferença substancial entre essas crises do Judiciário do passado e o papel de agente político progressista que ele começa a desenvolver no presente. Hoje, o Judiciário está configurado para atender às demandas de interesse social de forma mais acurada do que em outro momento histórico”. In ZANETI JUNIOR, Hermes. A constitucionalização do processo. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2014, p. 148.
55 O incremento de servidores públicos, por exemplo, significa realização da mesma despesa que poderia ser aplicada na manutenção de políticas públicas já criadas (direitos fundamentais prestacionais derivados).
56 Com amparo na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na Lei Plurianual.
