Resumo: O artigo objetiva apresentar a estratégia de atuação adotada pela Advocacia-Geral da União – AGU no combate à importação de pneus usados, através de sua Secretaria-Geral de Contencioso – SGCT, no âmbito do Supremo Tribunal Federal, e de suas unidades de contencioso, perante os demais órgãos do Poder Judiciário, tendo como foco principal a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 101, primeira ajuizada pelo Presidente da República.
Palavras-chave: Vedação à importação de pneus usados. Advocacia-Geral da União.Secretaria-Geral de Contencioso. Supremo Tribunal Federal. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 101.
Sumário: 1. Introdução. 2. Da atuação da AGU no combate à importação de pneus usados. 3. Dos argumentos apresentados pela AGU na ADPF 101 e do trâmite da ação no âmbito do STF. 4. Considerações finais sobre o caso.
1. INTRODUÇÃO
Esse artigo tem como objetivo apresentar a estratégia utilizada pela Advocacia-Geral da União (AGU) para combater a importação de pneus usados. Dentre as ações, merece destaque a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 101, primeira ADPF ajuizada pelo Presidente da Repúblicae a primeiraarguiçãoquestionando decisões judiciais.
Esse tema reflete o trabalho desenvolvido no âmbito da AGU, de modo prioritário, através de uma atuação coordenada entre as diversas áreas da instituição, com o escopo de superaras dificuldades internas de comunicação e entrosamento do órgão, que atualmente está presente em todos os Estados da Federação.
O artigo expõe o caminho percorrido pela AGU desde o combate prévio das decisões judiciais que autorizavam a importação de pneus usados, passando pelo estudo sobre a melhor forma de se questioná-las de maneira mais ampla e definitiva, até a decisão final tomada pelo Supremo Tribunal Federal (STF) na aludida arguição.
O trabalhonasce, assim, como o intuito de sistematizar as práticas adotadas no caso pela Secretaria-Geral de Contencioso (SGCT), órgão de direção superior, responsável por assistir o Advogado-Geral da União em sua atuação perante a Suprema Corte.
A SGCT coordenou e executou a atuação no combate às decisões que autorizavam a importação de pneus usados, em confronto com a legislação que, desde 1991, como se verá, já vedava a importação de bens usados, aí incluídos os pneus.
A busca pela excelência no desempenho de seu trabalho tem marcado a gestão da Secretaria-Geral de Contencioso que, na controvérsiarelativa à importação de pneus usados, teve uma atuação coordenada entre seus departamentos, o que contribuiu para o resultado final alcançado.
Nesse sentido, a Coordenação-Geral de Gestão Judicialanalisou o cabimento dos pedidos de suspensão de decisões no âmbito do STF e elaborou o parecer de força executória da decisão tomada pelo STF na ADPF; o Departamento de Controle Concentrado providenciou a petição inicial da arguição e demais peças processuais; o Departamento de Controle Difuso apresentou ao STF diversos pedidos de suspensão de decisões judiciais que autorizavam a importação dos pneus usados; e o Departamento de Acompanhamento Estratégico fez o acompanhamento especial do caso e elaborou os memoriais e roteiro de sustentação oral.
Tudo isso ocorreu sob a orientação e supervisão da Secretária-Geral de Contencioso, que coordenou todo o trabalho, revisou as peças apresentadas, aprovou relatórios e pareceres, expediu memorandos e orientações. A Secretária também acompanhou o Advogado-Geral da União em todas as audiências com os Ministros do STF, bem como nas sessões de julgamento, quando da sustentação oral feita pela União.
2. DA ATUAÇÃO DA AGU NO COMBATE À IMPORTAÇÃO DE PNEUS USADOS
A Advocacia-Geral da União, através de suas unidades de contencioso, enfrentava uma série de liminares concedidas por todo o país que autorizavam casuisticamente a importação de pneus usados, em afronta à legislação nacional. Trata-se de uma sucessão de diversos atos normativos que se iniciou com a publicação da Portaria nº 08, de 14 de maio de 1991, do Departamento de Comércio Exterior (DECEX) do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC), proibindo a importação de bens de consumo usados, incluídos aí os pneus. A União garantiu, no STF, decisão pela constitucionalidade da portaria[1], com base no art. 237 da Constituição Federal de 1988 (CF/88), que expressamente submeteu ao Ministério da Fazenda – órgão à época que detinha a atribuição legal acerca da matéria – “A fiscalização e controle sobre o comércio exterior, essenciais à defesa dos interesses fazendários nacionais”.
Em seguida, através do Decreto nº 875, de 1993, o Brasil ratificou a Convenção da Basiléia sobre o Controle de Movimentos Transfronteiriços de Resíduos Perigosos e seu Depósito, que reconheceu o direito de todo Estado soberano de proibir a entrada de resíduos perigosos estrangeiros e outros resíduos no seu território.
O Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) editou várias resoluções[2], vedando, expressamente, a importação de pneus usados. Nessa mesma linha, foram também editadas a Portaria nº 8 (2000) da Secretaria de Comércio Exterior (SECEX) e o Decreto nº 3919 (2001).
Uma decisão, entretanto, trouxe uma exceção à legislação nacional. O país recebeu um laudo arbitral proferido em favor do Uruguai pelo Tribunal Arbitral Ad Hoc do Mercosul, em que se reconheceu que países do Mercosul podiam exportar para o Brasil pneus remoldados[3].Por conta dessa decisão, o Brasil se viu obrigado a inserir uma autorização de importação de pneus remoldados provenientes do Mercosul nas normas nacionais que vedavam,de forma genérica,a importação de pneus usados. A alteração normativa se deu através da edição da Portaria SECEX nº 02 (2002), que autorizou o licenciamento de importação de pneumáticos remoldados, procedentes dos Estados Partes do Mercosul.
As normas que proíbem a importação de pneus usadosencontram seu fundamento de validade nos artigos constitucionais que estabelecem o direito à saúde e ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Ao arrepio desses atos normativos constitucionais e infraconstitucionais, que evidenciam a existência de proibição legal à importação de pneumáticos usados,a proteção à saúde pública e ao meio ambiente ecologicamente equilibrado passaram ser ameaçados por decisões judiciais que autorizavam a citada importação fora da exceção prevista para os países do Mercosul.
A título de exemplo, na petição inicial da ADPF 101, foram listadas 25 decisões judiciais válidas, sendo que, anualmente, estimava-se que referidas decisões autorizavam a entrada no país de aproximadamente 12 milhões de pneus usados provenientes de países não integrantes do Mercosul, que eram somados ao passivo anual de aproximadamente 40 milhões de unidades geradas pelo Brasil.
O enfrentamento a essas decisões, num primeiro momento,dava-se caso a caso, através de recursos e pedidos de suspensão que revertessem ou suspendessem as decisões judiciais. Tratava-se de atuação das Procuradorias da União nos Estados, bem como dos órgãos de direção superior que trabalham perante os Tribunais Superiores e o STF.
Cabe ressaltar, ainda, que o Brasil estava sendo demandado na Organização Mundial do Comércio (OMC) pela União Europeia (UE) justamente em virtude dessas decisões liminares que autorizavam a importação de pneus usados. Por conta da falta de entendimento entre as partes durante as tratativas iniciais, a UE requerer a instalação de painel para dirimir a controvérsia (WT/DS-332). A UE alegava, a seu favor, a invalidade das normas federais brasileiras que impediam esse tipo de negócio no país, criticando também a autorização para a importação de pneus remoldados oriundos do Mercosul. A conclusão apresentada foi no sentido de que os atos normativos nacionais seriam inócuos tendo em vista a grande quantidade de pneus que ingressavam no território nacional em decorrência de decisões judiciais.
Em sua defesa, o Brasil alegou que tais medidas estavam inseridas em uma política ambiental e sanitária, já que a importação de pneus usados – cuja vida útil é menor do que a dos novos – geraria um aumento do acúmulo de resíduos de pneus no país importador. Caso acabasse vencido no contencioso instalado perante a OMC, o Brasil poderia ser obrigado a receber pneus usados provenientes da Europa, que possuía um passivo estimado de 2 a 3 bilhões de unidades.
Foi nesse contexto que a AGU verificoua necessidade de adoção de uma medida definitiva para resolver o impasse de forma ampla, geral e imediata, revertendo essas decisões e evitando que novas liminares fossem concedidas, em descompasso com a proibitiva legislação nacional. Essa definição mostrava-se importante também para que o Brasil não fosse condenado perante a OMC, já que, para a comunidade internacional, não eram suficientes as normas emanadas do Poder Executivo se os pneus continuavam a ser importados por autorização do Poder Judiciário.
Nesse sentido, começou a ser feito, no âmbito da Secretaria-Geral de Contencioso(SGCT)[4], um estudo sobre a viabilidade técnica e política do ajuizamento de uma arguição de descumprimento de preceito fundamental que tivesse como objeto as decisões judiciais que autorizavam a importação de pneumáticos usados, em clara ofensa aos atos normativos federais que vedavam referida importação.
Naquele momento, a SGCT viu-se diante de dois problemas. O primeiro deles era a análise do cabimento de ADPF contra decisões judiciais, algo até então inédito. O segundo, de cunho mais político, estava relacionado ao convencimento da Presidência da República da importância e necessidade de se adotar tal medida.
Sobre o cabimento da ação, verificou-se, primeiramente, o caráter subsidiário da medida em comparação com os demais instrumentos do controle concentrado de constitucionalidade, que não se prestam à impugnação de decisões judiciais, o que se amoldava ao princípio da subsidiariedade. Ademais, estava claro que as decisões judiciais que autorizavam a importação de pneus usados configuravam atos do poder público lesivos a preceito fundamental: direito à saúde e ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, que são direitos fundamentais não expressamente catalogados, conforme já havia reconhecido o próprio STF[5].
Para isso, foi feita uma pesquisa, com o auxílio das unidades de contencioso da AGU, sobre as decisões judiciais que autorizavam e as que negavam a importação de pneus usados. A SGCT expediu memorando circular solicitando o envio dos dados, que serviram para subsidiar a petição inicial.
O segundo entrave derivava da legitimidade restrita para o ajuizamento de medidas do controle concentrado de constitucionalidade, conforme previsão do art. 103 da Constituição Federal de 1988. Isso porque, no âmbito do Poder Executivo federal, a CF/88 somente confere legitimidade para propor ações do controle concentrado de constitucionalidadesomente ao Presidente da República.Fazia-se necessária, portanto, a concordância da Presidência da República em ajuizar a referida arguição.
Para isso, a AGU apresentou os problemas que vinham sendo gerados tanto internamente como na OMC. No âmbito interno, as unidades de contencioso da AGU solicitavam à SGCT a adoção de uma medida definitiva ao problema, para otimizar o trabalho dos advogados.Na OMC, por conta das decisões judiciais deferindo a importação vedada, havia grande possibilidade de condenação da União no painel instalado pela UE, e com isso o Brasil vir a ser obrigado a importar os pneus oriundos da Europa.A AGU demonstrou, assim, que o eventual desgaste político causado pelo ajuizamento da ADPF seria mínimo se comparado ao benefício que uma decisão favorável no STF traria, em primeiro lugar, para a saúde humana e o meio ambiente, mas também para racionalizar o trabalho dos Advogados Públicos e da Justiça.
Assim, o Presidente da República, por intermédio da Advocacia-Geral da União, ajuizou, em setembro de 2006, a primeira ADPF em face de decisões judiciais, sendo também a primeira proposta pelo Chefe do Poder Executivo federal.
3. DOS ARGUMENTOS APRESENTADOS PELA AGU NA ADPF 101 E DO TRÂMITE DA AÇÃO NO ÂMBITO DO STF
Na petição inicial da arguição, a União defendeu, em especial,a necessidade da vedação da importação de pneus usados por razões de ordem ambiental e de saúde, tendo em vista a inexistência de método eficaz de eliminação completa dos resíduos apresentados por pneumáticos que não revelasse riscos ao meio ambiente e à saúde. O acúmulo de pneus seria, portanto, prejudicial, pois os pneumáticos são criadouros ideais para a procriação de insetos vetores de doenças infecto contagiosas. Afirmou também que o Brasil, à época, sem computar a entrada de pneus usados importados por conta das decisões judiciais, já possuía um estoque de 100 milhões de pneus usados aguardando para serem empregados como matéria-prima pela indústria da reforma de pneus.
A solução apresentada pela União seria a vedação à importação de pneumáticos usados através da declaração de inconstitucionalidade e ilegitimidade das decisões judiciais proferidas, no intuito de se evitar a entrada de novas carcaças e de se estimular a reciclagem das existentes.
Na sequência, a SGCT enviou cópia da petição inicial às Procuradorias da União (PUs) nos Estados, a fim de que adotassem, na defesa da União, os argumentos ali apresentados.
No âmbito da Suprema Corte, a ação foi inicialmente distribuída ao Ministro Celso de Mello, que submeteu o feito à Presidência da Corte, com sugestão de que fosse observada a alternância em cada classe processual. Sanado o problema relativo à distribuição, o feito recebeu a relatoria da Ministra Cármen Lúcia.
Em 2007, foi publicado o Relatório Final do Painel WT/DS-332 da OMC,reconhecendoos riscos ao meio ambiente e à saúde humana, animal e vegetal decorrentes da importação de peneumáticos usados, especialmente se for considerada a existência de uma série de doenças tropicais e a realidade sanitária do país.
No aludido Relatório Final, a OMC consignou que a vedação à importação desses produtos justificava-se pela proteção ao meio ambiente e à saúde. Entretanto, em virtude da grande quantidade de pneus que ingressavam no país em decorrência das liminares judiciais, aquele organismo internacional entendeu que o Brasil deveria se posicionar definitivamente sobre a questão. De fato, a OMC questionou que o modo como a política vinha sendo aplicada no país constituía discriminação arbitrária e injustificável, bem como restrição disfarçada ao comércio internacional, em função das importações de pneus usados por meio de liminares.
É importante destacar que o Relatório Final considerou quenão ocorria essa discriminação arbitrária e injustificável no tocante às importações de pneus remoldados oriundos do Mercosul. Isso por conta do pequeno volume, se comparado às importações decorrentes de liminares, bem como porque decorreu de decisão de Tribunal Arbitral ao qual o país está sujeito.
Em seguida, o Órgão de Apelação, analisando recurso de apelação apresentado pela UE, manteve a conclusão do painel sobre a necessidade de vedação à importação pneus usados. Considerou, entretanto, ilegítimas as importações decorrentes de liminares, independentemente da quantidade, determinando a adoção pelo Brasil de uma postura uniforme e definitiva.
A União, então, peticionou nos autos da ADPF 101, narrando as decisões proferidas pela OMC, que levavam à necessidade de definição sobre a matéria. A AGU reiterou seu pedido de procedência total da arguição feito na petição inicial. Novo memorando circular direcionado às PUs foi expedido para conhecimento da petição apresentada.
Representantes da indústria de pneus, bem como da sociedade civil, requereram seu ingresso no feito, para atuar como amicicuriae. Após deferir a maioria desses pedidos de ingresso, a relatora houve por bem deixar a análise do pedido de medida cautelar para o julgamento de mérito e convocou audiência pública sobre o tema, que seriarealizada em junho de 2008,“para um exame mais acurado das razões e dos fundamentos que envolvem os interessados na matéria.” (trecho do despacho convocatório da audiência pública, publicado no DJe de 20.06.2008).
Tratava-se da segunda audiência pública convocada pelo STF[6]. E a AGU estava então diante de novo impasse. Isso porque, tendo recebido do Advogado-Geral da União a incumbência de coordenar os expositores que falariam em nome da União, a Secretária-Geral de Contencioso da AGU verificou diversos posicionamentos das pastas ministeriais envolvidas sobre o tema.
Por um lado, o Ministério do Trabalho e Emprego trouxe números sobre a quantidade de desempregos que ocorreriam já que as importadoras alegavam que teriam que fechar as portas. O Ministério de Desenvolvimento, Indústria e Comércio, trouxe os dados relativos às importações desses produtos. Por sua vez, os Ministérios do Meio Ambiente e da Saúde apresentaram estudos sobre o impacto dessas importações para a saúde e o meio ambiente, já que, como dito acima, não havia meio economicamente viável e seguro para o descarte de pneus usados e o Brasil já apresentava um passivo muito grande desses produtos.
Foram então feitas reuniões coordenadas pela SGCT com a participação das pastas ministeriais envolvidas, bem como de representantes das Consultorias Jurídicas da AGU nos respectivos Ministérios. Nessas reuniões, a Secretaria-Geral de Contencioso destacou a necessidade de que os especialistas indicados pela União se ativessem, em suas exposições, aos aspectos técnicos de cada área, com a apresentação de estudos e dados estatísticos que pudessem levar à Suprema Corte uma contribuição para o deslinde da controvérsia. Cada pasta manifestou suas considerações e foram feitos ajustes para que a União apresentasse, na audiência pública, um posicionamento uniforme e contrário à importação de pneus usados, nos termos do que havia sido defendido na petição inicial da ADPF 101.
Em 27.06.2008, foi então realizada pelo STF audiência pública para subsidiar o julgamento da ação que discutia a constitucionalidade de atos normativos proibitivos da importação de pneus usados. Nessa oportunidade, a União obteve êxito em apresentar um pensamento uniforme no sentido da vedação à importação de pneumáticos usados.
Paralelamente ao desenrolar da ADPF, e por conta da ausência de apreciação do pedido de medida cautelar formulado na ADPF, continuaram a ser proferidas decisões judiciais autorizando a importação de pneus usados, em afronta à CF/88 e a diversos outros atos normativos. A AGU prosseguia então a enfrentá-las nos diversos juízos e tribunais. No âmbito do STF, foram apresentados algunspedidos de suspensão de tutela antecipada, dentre os quais se destacam as STAs 118, 171 e 214, que restaram deferidas pela Presidência da Corte e posteriormente confirmadas pelo plenário, o que aumentou a confiança num julgamento favorável de mérito na ADPF 101 e também contribuiu para a suspensão de decisões em outras instâncias judiciais.
Em fevereiro de 2009, o processo foi inserido na pauta de julgamento. Nesse momento, a Secretaria-Geral de Contencioso solicitou o agendamento de audiências com os demais Ministros da Corte para discutir o caso e entregar memoriais, em que apresentava os principais argumentos em defesa da procedência da ação, a situação da controvérsia instalada perante a OMC, os dados apresentados na audiência pública, além dos números que mostravam o impacto negativo de eventual decisão em sentido contrário.
A estratégia de apresentar memoriais justifica-se tendo em conta que, em regra, apenas o relator do processo tem acesso à íntegra dos documentos, o que não ocorre com os demais Ministros. Ademais, por conta do grande volume de peças processuais e documentos juntados aos autos, um memorial trazendo as principais discussões do caso exerce um papel essencial no convencimento do Ministro sobre as teses defendidas pela União.
Em duas sessões plenárias, em março e junho de 2009, ocorreu o julgamento da arguição. No primeiro dia, foram feitas sustentações orais pela AGU, representando o Presidente da República na condição de arguente, pelo Ministério Público Federal e por representantes da sociedade civil[7] que já haviam sido admitidos no feito como amicicuriae. Na sequência da primeira sessão e na segunda assentada, a relatora e os demais Ministros proferiram seus votos, após discutirem profundamente as diversas nuances do caso.
A Corte então concluiu pelo cabimento da ação e, no mérito, pela procedência dos pedidos, com a consequente vedação da importação de pneus usados. A tese construída pela SGCT obteve então êxito, tendo sido acolhida pela maioria dos Ministros. Em seguida, foram enviados expedientes dirigidos a juízos e tribunais de todo o país comunicando a decisão com base na parte dispositiva do voto da relatora.
Ocorre que, ao proferir seu voto na primeira assentada, a relatora não excepcionou da proibição à importação de pneus usados os remoldados provenientes do Mercosul, em virtude do citado laudo arbitral proferido em favor do Uruguai pelo Tribunal Arbitral Ad Hoc do Mercosul, em que se reconheceu que países do Mercosul podiam exportar para o Brasil pneus remoldados.
Restava, dessa forma, uma dúvida sobre as importações decorrentes de países do Mercosul, já que, no segundo dia de julgamento, a relatora parecia ter concordado em excepcionar no seu voto as importações de pneus usados provenientes de países do Mercosul. Entretanto, não foi isso que constou no dispositivo divulgado de seu voto.
A SGCT, nos termos da Portaria AGU nº1547/2008[8], e em atenção a solicitação feita pela Secretaria de Comércio Exterior do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio, expediu parecer examinando a força executória da decisão proferida pelo STF. Nesse sentido, o parecer expedido pela SGCT destacou os seguintes pontos, sempre em atenção ao voto da relatora, que foi seguido pela maioria do Tribunal:
1) restaram proibidas as licenças a partir de 24.06.09 bem como as importações de pneus usados posteriores a essa data;
2) deve ser revogada licença fundada em decisão liminar;
3) deve ser revogada licença fundada em decisão transitada em julgado, mas que ainda não ocorreu a importação de pneus usados;
4) deve ser revogada a licença concedida antes de 24.06.09, fundada em decisão passada em julgado, mas que a importaçãosó se realizou em momento posterior a essa data, caso em que os pneus usados deverão ser recambiados ao país de origem;
5) não deve ser revogada licença fundada em decisão transitada em julgado e de conteúdo exaurido, isto é, se já houve a importação de pneus usados, antes do julgamento da aludida ADPF; e
6) ficaram proibidas as importações de pneus usados decorrentes dos países integrantes do MERCOSUL, sendo suscetíveis de reclamação constitucional – por descumprimento do que foi firmado pelo STF – qualquer decisão judicial que permita a operação.
A dúvida sobre os pneus remoldados oriundos de países do Mercosul foi sanada com a publicação do acórdão, o que só veio a ocorrer, entretanto, em junho de 2012.Na ementa, consta expressamente o seguinte trecho: “(...) 7. Autorização para importação de remoldados provenientes de Estados integrantes do Mercosul limitados ao produto final, pneu, e nãoàscarcaças: determinação do Tribunal ad hoc, à qual teve de se submeter o Brasil em decorrência dos acordos firmados pelo bloco econômico: ausência de tratamento discriminatório nas relações comerciais firmadas pelo Brasil.”
No âmbito da AGU, o que se viu foi, portanto, uma atuação coordenada entre as diversas unidades de contencioso da AGU, com a orientação da Secretaria-Geral de Contencioso, que, através de expedientes e outras comunicações, informava e destacava os principais procedimentos a serem adotados.